II GSK 1655/12

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 22 czerwca 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 1112/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Rady Powiatu P. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. z dnia [...] lutego 2012 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie uchwalenia budżetu powiatu.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Uchwałą z [...] lutego 2012 r. nr 5.103.2012 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. działając na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) i art. 79 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) orzekło o nieważności uchwały Nr [...] Rady Powiatu P. z [...] grudnia 2011 r. w sprawie uchwalenia budżetu Powiatu P. na 2012 r. w części dotyczącej wydatku w kwocie [...] zł w formie dotacji celowych dla spółek wodnych Powiatu P. na bieżące utrzymanie wód i urządzeń wodnych oraz realizacji inwestycji w związku z finansowaniem ich z dochodów budżetu sklasyfikowanych w rozdziale [...], z powodu istotnego naruszenia prawa, tj. art. 403 ust. 4 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tj. Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.). W ocenie Kolegium z dochodów budżetu powiatu sklasyfikowanych w rozdziale [...] nie mogą być finansowane zadania powiatu wynikające z ustawy Prawo wodne. W tej sytuacji Kolegium orzekło nieważność wydatku budżetu w kwocie [...] zł przeznaczonego na dotacje dla spółek wodnych w związku z finansowaniem tego wydatku z dochodów budżetu sklasyfikowanych w rozdziale [...] budżetu Powiatu.

Rada Powiatu P. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie powyższą uchwałę w części dotyczącej orzeczenia nieważności wydatku w kwocie [...] zł i w wniosła o jej uchylenie w tej części. Zarzuciła naruszenie art. 403 ust. 4 ustawy Prawo ochrony środowiska, błędną wykładnię art. 403 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz niezastosowanie art. 81 ust. 1 i 2 Prawa ochrony środowiska, naruszenie art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o regionalnych izbach rachunkowych, polegające na podjęciu zaskarżonej uchwały bez wszczęcia postępowania nadzorczego oraz bez wskazania nieprawidłowości, terminu i sposobu na ich usuniecie.

Skarżąca wskazała, że budżet i wydatki w formie dotacji celowych zostały zaplanowane na rok 2012 r. analogicznie do budżetu na rok 2011 r., który nie został zakwestionowany przez RIO.

Dalej skarżąca wskazała, że udzielenie dotacji dla spółek wodnych na podstawie art. 164 ust. 5b ustawy Prawo wodne, stanowi realizację jego zadań wynikających m.in. z art. 400 ust. 1 pkt 2 Prawa ochrony środowiska (przedsięwzięcia związane z ochroną wód) i jest zgodne z ustawą o finansach publicznych, a także znajduje potwierdzenie w oficjalnej interpretacji przepisów finansowych dokonanej przez Ministra Finansów w piśmie z 28 lutego 2007 r. nr ST1-4834-134/2007/387.

W odpowiedzi na skargę, Kolegium RIO w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej uchwale.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oceniając legalność zaskarżonej uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W., uznał, że nie narusza ona prawa.

W uzasadnieniu Sąd ten wskazał, że skarżąca błędnie interpretuje art. 403 ust. 3 ustawy Prawo o ochronie środowiska. Skarżąca wywodzi, że finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej w formie dotacji celowej może odbywać się także na podstawie art. 164 ust. 5b ustawy Prawo wodne, ponieważ są to przepisy odrębne, o jakich mowa w art. 403 ust. 3. Odnosząc się do tego zarzutu Sąd wskazał, że "tryb określony w przepisach odrębnych" nie dotyczy ustawy Prawo wodne, lecz ustawy o finansach publicznych. Za takim rozumieniem tego przepisu przemawia uzasadnienie do projektu ustawy z 29 października 2010 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 229, poz. 1498), w którym ustawodawca wprost wskazał, że projekt ustawy przyjmuje założenie, że podstawowym aktem normatywnym określającym sposób finansowania ochrony środowiska i gospodarki wodnej ze środków pochodzących z opłat i kar środowiskowych, gromadzonych w budżetach powiatów oraz w budżetach gmin jest ustawa o finansach publicznych, określona jako "przepisy odrębne" w dodawanym art. 403 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska. Natomiast uregulowania zawarte w dodawanych przepisach art. 403 ust. 4 - 8 ustawy Prawo ochrony środowiska statuują nowy instrument prawno-finansowy na gruncie tej ustawy (Sejm RP VI kadencji druk nr 3169).

W związku z powyższym stwierdzić należy, że w zaskarżonej uchwale Kolegium trafnie stwierdziło, że finansowanie przez powiat ochrony środowiska i gospodarki wodnej w zakresie określonym w art. 403 ust. 4 ustawy Prawo ochrony środowiska nie obejmuje udzielania spółkom wodnym pomocy finansowej z budżetu powiatu w formie dotacji celowych na bieżące utrzymanie szczegółowych urządzeń wodnych. Z dochodów budżetu powiatu sklasyfikowanych w rozdziale [...] mogą być finansowane zadania z zakresu ochrony środowiska i gospodarki wodnej określone w ustawie Prawo ochrony środowiska, natomiast zadania powiatu wynikające z ustawy Prawo wodne ze środków tych realizowane być nie mogą. Spółki wodne mogą uzyskać dotacje celowe ze środków budżetowych Powiatu na podstawie art. 403 ust. 4 ustawy Prawo ochrony środowiska, ale jedynie na finansowanie lub dofinansowanie kosztów inwestycji (a nie na wydatki bieżące), co będzie wymagało spełnienia warunku z ust. 5 art. 403 tej ustawy tj. podjęcia uchwały Rady Powiatu co do zasad udzielania tej dotacji. Taka uchwała w niniejszej sprawie nie została podjęta, skutkiem czego Rada Powiatu nie była w ogóle uprawniona do udzielania dotacji celowych z dochodów sklasyfikowanych w rozdziale [...].

Sąd za niezasadny uznał także zarzut dotyczący naruszenia art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z 7 października 1992r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) polegający na podjęciu uchwały z [...] lutego 2012 r. bez wszczęcia postępowania nadzorczego oraz bez wskazania nieprawidłowości, terminu i sposobu na ich usunięcie. Sąd wskazał, że uchwała Kolegium RIO w W. z [...] lutego 2012 r. jest konsekwencją uchwały z [...] stycznia 2012 r. w której Kolegium wszczęło postępowanie nadzorcze w zakresie wydatków w wysokości [...] zł finansowanych z dochodów budżetu w tej kwocie z tytułu opłat i kar za korzystanie ze środowiska. Ponieważ z uchwały z [...] lutego 2012 r. Rady Powiatu (tabela nr 8 budżetu) wynika, że dotacje celowe dla spółek wodnych są finansowane z dochodów budżetu sklasyfikowanych w rozdziale [...] dlatego też obie uchwały Kolegium dotyczyły tego samego przedmiotu i nie było konieczności ponownego wszczynania postępowania w tym zakresie.

Sąd za chybiony uznał także zarzut dotyczący niezastosowania art. 81 ust. 1 i 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, nakazującego realizowanie ochrony zasobów środowiska na podstawie ustawy oraz przepisów szczególnych, w tym, w zakresie ochrony wód na podstawie Prawa wodnego. W odpowiedzi na skargę celnie wskazano bowiem, że ustawa Prawo wodne stanowi przepis szczególny, który dotyczy zasad ochrony wód, w tym trybu finansowania ochrony wód z budżetu jednostek samorządu terytorialnego polegającego na udzielaniu spółkom wodnym pomocy finansowej na zadania własne spółek wodnych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Powiatu P. wnosząc o jego uchylenie w całości i uchylenie uchwały Nr [...] Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. z dnia [...] lutego 2012 r. w sprawie orzeczenia nieważności w części uchwały Nr [...] Rady Powiatu P. z dnia [...] grudnia 2011 r. w sprawie uchwalenia budżetu Powiatu Pruszkowskiego na 2012 rok oraz umorzenia wszczętego postępowania nadzorczego, w części dotyczącej wydatku w kwocie [...] zł. w formie dotacji celowych dla spółek wodnych Powiatu P. na bieżące utrzymanie wód i urządzeń wodnych oraz realizację inwestycji, w związku z finansowaniem ich z dochodów budżetu sklasyfikowanych w rozdziale [...], z powodu istotnego naruszenia prawa, tj. art. 403 ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150, z późn. zm.), ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi, zarzucono:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego :

a. poprzez błędną wykładnię art. 403 ust.1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska, polegającą na uznaniu, że dotacje

celowe udzielone spółkom wodnym na podstawie art. 164 ust. 5b ustawy Prawo wodne, nie mieszczą się w katalogu wydatków określonych w art. 400a ust.1 pkt 2 Prawa ochrony środowiska i nie mogą być pokrywane z wpływów z tytułu opłat i kar, o których mowa w art. 402 ust. 4-6 Prawa ochrony środowiska;

b. poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 403 ust. 4 ustawy Prawo ochrony

środowiska, polegające na uznaniu, że dotacje dla spółek wodnych udzielone

na podstawie art. 164 ust. 5b ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, są dotacjami udzielonymi na podstawie art. 403 ust. 4 ustawy Prawo ochrony środowiska;

c. błędną wykładnię art. 403 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska, polegającą na przyjęciu, iż finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej, w formie dotacji celowej może się odbywać wyłącznie w trybie określonym w art. 403 ust. 4 ustawy Prawo ochrony środowiska, z pominięciem trybów określonych w przepisach odrębnych, w tym określonych w art. 164 ust. 5b ustawy Prawo wodne;

d. poprzez niezastosowanie art. 81 ust. 1 i 2 Prawa ochrony środowiska,

nakazującego realizowanie ochrony zasobów środowiska, na podstawie ustawy oraz przepisów szczególnych, w tym w zakresie ochrony wód na podstawie Prawa wodnego;

e. art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach

obrachunkowych, polegające na podjęciu zaskarżonej uchwały bez wszczęcia postępowania nadzorczego oraz bez wskazania nieprawidłowości, terminu i sposobu na ich usuniecie, co samo w sobie uniemożliwiło skarżącemu dokonanie ewentualnej zmiany uchwały budżetowej we własnym zakresie;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania:

a. art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a., poprzez uznanie, że zaskarżona uchwała nie

narusza prawa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

b. art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez uczynienie przedmiotem rozpoznania

legalność innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Regionalna Izba Obrachunkowa w W. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego (zastępstwa prawnego) według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a., terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze.

Z powyższego wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a., a mianowicie na podstawie naruszenia prawa materialnego przez jego błędna wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (tj.: art. 403 ust. 1 i ust. 4 ustawy Prawo ochrony środowiska w [powiązaniu z art. 164 ust. 5b ustawy Prawo wodne – pkt 1) lit. a) - c) petitum skargi kasacyjnej; art. 81 ust. 1 i 2 ustawy Prawo ochrony środowiska – pkt 1) lit. d) petitum skargi kasacyjnej; art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych – pkt 1) lit. e) petitum skargi kasacyjnej) oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy (tj.: art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. - pkt 2 lit. a) i lit. b) petitum skargi kasacyjnej).

Z zarzutów tych oraz z ich uzasadnienia wynika, że wadliwości przeprowadzonej przez Sąd I instancji kontroli legalności zaskarżonego aktu nadzoru, tj. uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. podjętej w sprawie orzeczenia w części nieważności uchwały Nr [...] Rady Powiatu P. z dnia [...] grudnia 2011 r. w sprawie uchwalenia budżetu Powiatu P. na 2012 r. oraz umorzenia w części wszczętego postępowania nadzorczego, strona skarżąca kasacyjnie upatruje w niezasadnym jej zdaniem przyjęciu, że wymieniony akt nadzoru podjęty został bez naruszenia prawa.

Podważając zasadność stanowiska Sądu I instancji odnośnie do tego, że kontrolowana uchwała Kolegium RIO podjęta została w prawidłowo wszczętym postępowaniu nadzorczym, strona skarżąca kasacyjnie zasadniczej wadliwości zaskarżonego wyroku upatruje, najogólniej rzecz ujmując, w jej zdaniem niezasadnym i niezgodnym z prawem przyjęciu, że podstawę udzielania dotacji celowych z budżetu powiatu osobom prawnym, w tym spółkom wodnym, w zakresie określonym w art. 403 ust. 1 w związku z art. 400a ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, stanowi art. 403 ust. 4 tej ustawy, nie zaś art. 164 ust. 5b ustawy Prawo wodne, który to przepis Rada Powiatu P. wskazywała, jako źródło i podstawę kompetencji do przyznania spółkom wodnym z budżetu powiatu (w części wydatku klasyfikowanego w rozdziale [...]) dotacji celowych na bieżące utrzymanie wód i urządzeń wodnych oraz realizację inwestycji. Sąd I instancji uznał bowiem, że z dochodów budżetu powiatu sklasyfikowanych w rozdziale [...] mogą być finansowane zadania z zakresu ochrony środowiska i gospodarki wodnej określone w ustawie Prawo ochrony środowiska, co oznacza, że zadania powiatu wynikające z ustawy Prawo wodne ze środków tych realizowane być nie mogą. Podkreślił również, iż finansowanie przez powiat ochrony środowiska i gospodarki wodnej w zakresie określonym w art. 403 ust. 4 ustawy Prawo ochrony środowiska, nie obejmuje udzielania spółkom wodnym pomocy finansowej z budżetu powiatu w formie dotacji celowych na bieżące utrzymanie urządzeń wodnych. Odnośnie natomiast do udzielanych spółkom wodnym dotacji na finansowanie lub dofinansowanie kosztów inwestycji podkreślił, że przywołana regulacja wymaga spełnienia warunku określonego w ust. 5 art. 403 przywołanej ustawy. Jednocześnie, podważając prawidłowość stanowiska Rady Powiatu P. odnośnie do wykładni art. 403 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska i rozumienia użytego w nim przez ustawodawcę pojęcia "trybu określonego w przepisach odrębnych", Sąd I instancji przyjął, iż pojęcie to odnosić należy do ustawy o finansach publicznych, a nie do ustawy Prawo wodne, czy też do przepisów rozdziału 4 ustawy Prawo ochrony środowiska.

Wobec tak zarysowanej istoty sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie, zarzuty skargi kasacyjnej uznać należy za pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności odnieść należy się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania (pkt 2) lit. a) i b) petitum skargi kasacyjnej), a także do pozostającego z nimi w funkcjonalnym związku a postawionego w ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzutu naruszenia art. 12 ust. 1 i ust. 2 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, który to przepis, zważywszy na jego treść uznać należy za przepis o charakterze kompetencyjno proceduralnym (pkt 1) lit. e) petitum skargi kasacyjnej).

Merytoryczną ocenę przywołanych zarzutów, w kontekście uwzględniającym sposób, w jaki zostały one skonstruowane i uzasadnione przez autora skargi kasacyjnej, poprzedzić należy następującym, i koniecznym w rozpoznawanej sprawie, wyjaśnieniem.

Mianowicie, o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania formułowanych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje każde im uchybienie, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc, nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc wykazać, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny.

Uwzględniając przedstawione uwagi odnoszące się do konsekwencji wypływających z treści art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a., postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania uznać należy za pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

W punkcie wyjścia przypomnieć należy, że zgodnie z art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych regulującym procedurę w sprawie uznania uchwały budżetowej za nieważną, izba, prowadząc postępowanie nadzorcze w sprawie uznania uchwały budżetowej organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego za nieważną w całości lub w części, wskazuje nieprawidłowości oraz sposób i termin ich usunięcia (ust. 1), a jeżeli organ właściwy w wyznaczonym terminie nie usunie nieprawidłowości, kolegium izby orzeka o nieważności uchwał w całości lub w części (ust. 2). Z przywołanej regulacji wynika, że warunkiem koniecznym podjęcia aktu nadzoru, o którym mowa w ust. 2 art. 12 przywołanej ustawy, jest wszczęcie i przeprowadzenie postępowania nadzorczego, w rezultacie którego dochodzi do wskazania nieprawidłowości oraz podania sposobu i terminu ich usunięcia.

Konfrontując treść przywołanej regulacji oraz wskazane konsekwencje jej obowiązywania z zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiskiem Sądu I instancji wyrażonym odnośnie do prawidłowości podjęcia przez Kolegium RIO w W. kontrolowanej uchwały z dnia [...] lutego 2012 r., stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia przywołanych przepisów ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Za prawidłowe uznać należy stanowisko Sądu I instancji, że kontrolowana uchwała Nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r., stanowiła oczywistą konsekwencję uchwały Kolegium RIO Nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., którą wszczęto postępowanie nadzorcze w sprawie uznania za nieważną w części uchwały Nr [...] Rady Powiatu P. z dnia [...] grudnia 2011 r. w sprawie uchwalenia budżetu Powiatu P. na rok 2012.

Uwzględniając, w odniesieniu do drugiej spośród wymienionych uchwał: 1) prawną podstawę jej podjęcia; 2) przedmiot, w którym została ona podjęta; 3) a w kontekście istoty sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie, zwłaszcza treść jej § 1 pkt 4) odnoszącego się do nieprawidłowości dotyczących przeznaczenia wydatków budżetu ujętych w tabeli nr 1 zaplanowanych w rozdziale [...] (Wpływy i wydatki związane z gromadzeniem środków z opłat i kar za korzystanie ze środowiska) w kwocie [...] zł – w planie dochodów i wydatków budżetu do uchwały budżetowej nie określono, że dochody te są przeznaczone na wydatki na finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej w wysokości nie mniejszej, niż kwota wpływów sklasyfikowanych w wymienionym rozdziale; 4) a ponadto, zawarte w niej wskazania, co do stwierdzonych nieprawidłowości oraz sposobu i terminu ich usunięcia (§ 2 pkt 2), nie ma według Naczelnego Sądu Administracyjnego podstaw, aby twierdzić, że przywołane stanowisko Sądu I instancji nie jest prawidłowe.

Uwzględniając powyższe, nie można tracić z pola widzenia tego, że w konsekwencji podjęcia uchwały Nr [....] z dnia [...] stycznia 2012 r., Rada Powiatu P. uchwałą Nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. w sprawie zmian do uchwały budżetowej na rok 2012, wyszczególniła w budżecie (tabela nr 8) dochody budżetowe w kwocie [...] zł sklasyfikowane w rozdziale [...] oraz wydatki budżetowe w kwocie [...] zł finansowane z tych dochodów, które to wydatki zostały już jednak zaplanowane w budżecie na podstawie uchwały Nr [...]. Uchwałą z dnia [...] lutego 2012 r. Rada Powiatu P. określiła jedynie źródło finansowania tychże zaplanowanych wydatków (w tym zaplanowanego wydatku w kwocie [...] zł na dotacje celowe dla spółek wodnych Powiatu P. przeznaczone na bieżące utrzymanie wód i urządzeń wodnych oraz realizację inwestycji) wskazując, iż stanowi je dochód budżetu klasyfikowany w rozdziale [...].

Z zarysowanej sekwencji przedstawionych działań - zwłaszcza gdy w tej mierze podkreślić znaczenie treści postanowień zawartych w uchwale Kolegium RIO Nr [...] w relacji do treści postanowień kontrolowanego przez Sąd I instancji aktu nadzoru - jednoznacznie wynika, że wymieniony akt nadzoru wydany został w prawidłowo wszczętym i przeprowadzonym postępowaniu nadzorczym stanowiąc jego oczywistą konsekwencję. Z tego mianowicie powodu, że uchwała Rada Powiatu P. Nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nie usuwała nieprawidłowości zawartych w jej budżetowej uchwale Nr [...], które wskazane zostały w § 2 pkt 2 uchwały Nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. Uwzględniając powyższe, stanowczo podważyć należy więc zasadność i trafność stanowiska strony skarżącej kasacyjnie, że zaskarżona uchwała i zawarte w niej rozstrzygnięcie nadzorcze podjęte zostały poza postępowaniem nadzorczym, które nie zostało wszczęte.

Podkreślić należy, że ani przepis art. 12 ust. 1 i ust. 2 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, ani też cel i logika przyjętych na gruncie tej regulacji rozwiązań nie uzasadniają stanowiska, które – jak zdaje się wynikać z argumentacji prezentowanej przez stronę skarżącą kasacyjnie – w sytuacji wszczęcia postępowania nadzorczego w sprawie uznania uchwały budżetowej organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego za nieważną w całości lub w części, nakazywałoby ponowne jego wszczynanie w odniesieniu do uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego podjętej w celu usunięcia nieprawidłowości wskazanych w uchwale inicjującej postępowanie nadzorcze w sprawie, o której mowa w art. 12 ust. 1 przywołanej ustawy. Ze wskazanego przepisu wyraźnie wynika bowiem, że przedmiotem wszczynanego postępowania nadzorczego i podejmowanego w nim aktu nadzoru jest uchwała budżetowa organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, a nie uchwała tego organu o zmianie uchwały budżetowej podejmowana w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Uwzględniając w tym kontekście i to, że przepis ust. 2 art. 12 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych zawiera (wewnątrztekstowe) odesłanie do ust. 1, stwierdzić należy, że skoro przedmiotem postępowania nadzorczego jest uchwała budżetowa, a nakaz usunięcia stwierdzonych i wskazanych nieprawidłowości adresowany jest właśnie wobec tejże uchwały budżetowej, to nieusunięcie tych nieprawidłowości przez organ jednostki samorządu terytorialnego – co wiązać należałoby na przykład, czy to z uchybieniem wskazanego terminu do ich usunięcia, czy to z brakiem podjęcia w akcie nowelizującym stosownych rozwiązań prawnych, które eliminowały pierwotne nieprawidłowości - skutkuje stwierdzeniem nieważności w całości lub w części uchwały budżetowej, w sprawie stwierdzenia nieważności której wszczęte zostało postępowanie nadzorcze.

W konsekwencji, w świetle przedstawionych powyżej argumentów, za nieusprawiedliwiony uznać należy również zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., sąd administracyjny I instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jakkolwiek z przywołanego przepisu wynika, że sąd administracyjny I instancji nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, to jednak związany jest granicami danej sprawy, albowiem ustawodawca wprost stanowi, że "sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy". Oznacza to, że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli zgodności z prawem, innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd operuje bowiem w granicach sprawy, którą jest sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem, co prowadzi do wniosku, że tym samym wyznacza on przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego oraz jego ramy. Granice kontroli sądowoadministracyjnej wyznaczone więc zostają przez granice sprawy administracyjnej, na którą składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, co powoduje, że przy ustalaniu tożsamości sprawy należy uwzględniać te elementy, których tożsamość, w odniesieniu do elementów podmiotowych wyraża się w tożsamości podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, w odniesieniu zaś do tożsamości przedmiotowej, do treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Zakres sądowej kontroli wyznacza więc przedmiot danej sprawy administracyjnej zdeterminowany prawnymi podstawami wydanego w niej rozstrzygnięcia, poza którymi sąd orzekający w sprawie nie jest uprawniony do podejmowania żadnej interwencji, tj. innymi słowy nie może uczynić przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Granice orzekania sądu administracyjnego I instancji wyznacza sprawa administracyjna w znaczeniu materialnym (a nie procesowym), a skoro skarżący przedmiotem skargi może uczynić określony akt lub czynność z zakresu administracji publicznej w całości lub tylko w części, to tak określony w skardze przedmiot zaskarżenia wyznacza jednocześnie wiążące granice sprawy rozpoznawanej przez sąd (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt I OSK 73/10; wyrok NSA z dnia 18 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 854/09; wyrok NSA z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt I GSK 1158/09; wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. akt I GSK 618/09; wyrok NSA z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1739/09; wyrok NSA z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt I FSK 1904/09; wyrok NSA z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 12/11). Innymi słowy, granice rozpoznania wojewódzkiego sądu administracyjnego określa sprawa administracyjna będąc przedmiotem zaskarżenia. Treść i zakres sprawy administracyjnej, czyli tożsamość sprawy, wyznaczają normy prawa materialnego, które determinują treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym akcie i precyzują czynności pozwalające zidentyfikować skonkretyzowany w nich stosunek prawny (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2005 r., sygn. akt II GSK 321/07).

W związku z powyższym, w sytuacji, gdy Rada Powiatu P. wywiodła skargę od uchwały Kolegium RIO Nr [...] inicjując w ten sposób sądowoadministracyjną kontrolę jej zgodności z prawem, a uchwała ta - jak już to podkreślono - podjęta została na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych w prawidłowo wszczętym i prowadzonym postępowaniu nadzorczym, to brak jest podstaw, aby uznać, że rozpoznając sprawę w tak określonych jej granicach, Sąd I instancji naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. Zwłaszcza zaś, aby przepis ten naruszył w sposób przedstawiony przez autora skargi kasacyjnej (por. s. 6 – 7 uzasadnienia skargi kasacyjnej). Kwestia sporu odnośnie do wykładni oraz stosowania prawa materialnego - która stanowi zasadniczą oś sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie - nie może bowiem, w świetle przedstawionych powyżej okoliczności i argumentów, uzasadniać stanowiska o naruszeniu art. 134 § 1 p.p.s.a.

Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, oddalając skargę na wymienioną uchwałę i stwierdzając, że nie jest ona niezgodna z prawem, Sąd I instancji nie naruszył również art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a.

Odnosząc się w następnej kolejności do zarzutów naruszenia prawa materialnego, tj. do zarzutów błędnej wykładni art. 403 ust. 1 oraz art. 403 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska (pkt 1) lit. a) oraz lit. c) petitum skargi kasacyjnej) oraz do zarzutów niewłaściwego zastosowania art. 403 ust. 4 i art. 81 ust. 1 i 2 wymienionej ustawy (pkt 1) lit. b) oraz lit. d) petitum skargi kasacyjnej), które to zarzuty, gdy chodzi o naruszenie przepisów art. 403 ust. 1, art. 403 ust. 3 i art. 403 ust. 4 przywołanej ustawy postawione zostały w powiązaniu z art. 164 ust. 5 lit. b ustawy Prawo wodne, stwierdzić należy, że również i one pozbawione są usprawiedliwionych podstaw.

W punkcie wyjścia przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 403 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, do zadań powiatów należy finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej w zakresie określonym w art. 400a ust. 1 pkt 2, 5, 8, 9, 15, 16, 18, 21 - 25, 29, 31, 32 i 38 - 42 w wysokości nie mniejszej, niż kwota wpływów z tytułu opłat i kar, o których mowa w art. 402 ust. 4 - 6, stanowiących dochody budżetów powiatów, pomniejszona o nadwyżkę z tytułu tych dochodów przekazywaną do wojewódzkich funduszy. Z kolei, z ust. 3 art. 403 przywołanej ustawy wynika, że finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej, o którym mowa w ust. 1 i 2, odbywa się w trybie określonym w przepisach odrębnych, z zastrzeżeniem ust. 4 - 6. Zgodnie z ust. 4 art. 403 ustawy, finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej, o którym mowa w ust. 1 i 2, może polegać na udzielaniu dotacji celowej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych z budżetu gminy lub budżetu powiatu na finansowanie lub dofinansowanie kosztów inwestycji: 1) podmiotów niezaliczonych do sektora finansów publicznych, w szczególności: a) osób fizycznych, b) wspólnot mieszkaniowych, c) osób prawnych, d) przedsiębiorców; 2) jednostek sektora finansów publicznych będących gminnymi lub powiatowymi osobami prawnymi.

Co przy tym istotne, gdy uwzględnić wskazane powyżej zastrzeżenie zawarte w ust. 3 art. 403 ustawy Prawo ochrony środowiska, zasady udzielania dotacji celowej, o której mowa w ust. 4, obejmujące w szczególności kryteria wyboru inwestycji do finansowania lub dofinansowania oraz tryb postępowania w sprawie udzielania dotacji i sposób jej rozliczania określa odpowiednio rada gminy albo rada powiatu w drodze uchwały (ust. 5), a udzielenie tej dotacji celowej następuje na podstawie umowy zawartej przez gminę lub powiat z podmiotami określonymi w ust. 4, a gdy dotacja stanowi pomoc publiczną lub pomoc de minimis jej udzielenie następuje z uwzględnieniem warunków dopuszczalności tej pomocy określonych w przepisach prawa Unii Europejskiej (ust. 6).

Formułując zarzut naruszenia art. 403 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska strona skarżąca kasacyjnie pomija tę istotną okoliczność, że z przywołanej regulacji wynika, zważywszy już chociażby na zawarte w niej odesłania do art. 400a ust. 1 i konkretnie wskazanych w nim punktów oraz do art. 402 ust. 4 – 6 tej ustawy, że ustawodawca wyraźnie i jednoznacznie opisał i określił zakres zadań powiatów odnośnie do finansowania ochrony środowiska i gospodarki wodnej wraz z konkretnym wskazaniem – co ma podstawowe znaczenie w rozpoznawanej sprawie - źródła finansowania tychże zadań. Są nim dochody budżetów powiatów z wpływów z tytułu opłat za korzystanie ze środowiska i administracyjnych kar pieniężnych pobieranych i nakładanych na podstawie ustawy oraz przepisów szczególnych – zgodnie z art. 402 ust. 4 ustawy Prawo ochrony środowiska, zmienionym z dniem 1 stycznia 2010 r. ustawą nowelizującą z dnia 20 listopada 2009 r., wpływy z tytułu wskazanych kar i opłat stanowią 10% dochodu powiatu.

Tym samym, z przywołanej regulacji wynika, że ustawodawca wykluczył na jej gruncie możliwość dowolnego dysponowania tymi konkretnie oznaczonymi środkami i przeznaczania ich na finansowanie innych zadań powiatu, niż zadania finansowania ochrony środowiska i gospodarki wodnej precyzyjnie określone w art. 403 ust. 1 ustawy.

W związku z powyższym, według Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest więc podstaw, aby można było podważać prawidłowość stanowiska Sądu I instancji, z którego wynika, że o ile z dochodów budżetu powiatu sklasyfikowanych w rozdziale [...] "Wpływy i wydatki związane z gromadzeniem środków z opłat i kar za korzystanie ze środowiska" mogą (i powinny) być finansowane – w formie i zakresie określonym w art. 403 ust. 4 ustawy Prawo ochrony środowiska - zadania powiatu szczegółowo określone w art. 403 ust. 1 przywołanej ustawy, to jednak z dochodów tych nie mogą być finansowane zadania powiatu określone ustawą Prawo wodne - w rozpoznawanej sprawie odnosi się to do zaplanowanych wydatków w kwocie [...] zł z przeznaczeniem ich na dotacje celowe dla spółek wodnych Powiatu P. na bieżące utrzymanie wód i urządzeń wodnych oraz realizację inwestycji.

W analizowanym zakresie, strona skarżąca kasacyjnie pomija, że przepis art. 403 ust. 3 przywołanej ustawy, którego naruszenie przez Sąd I instancji również zarzuca, wprost stanowi, że finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej, o którym mowa w ust. 1 art. 403, odbywa się w trybie określonym w przepisach odrębnych, z zastrzeżeniem ust. 4 – 6. Zarzut błędnej wykładni art. 403 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska, jak również przedstawiona w jego uzasadnieniu argumentacja, nie mogą być uznane za uzasadnione. Podejmując polemikę ze stanowiskiem Sądu I instancji odnośnie do przyjętego kierunku interpretacji wymienionego przepisu i podnosząc, że narusza on założenie racjonalności tworzenia prawa, strona skarżąca kasacyjnie nie uwzględnia, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wprost odwołano się do argumentu z wykładni historycznej. Z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 29 października 2010 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska wprost wynika bowiem, że wyraźną wolą i intencją ustawodawcy było to, aby podstawowym aktem normatywnym określającym sposób finansowania ochrony środowiska i gospodarki wodnej ze środków pochodzących z opłat i kar za korzystanie ze środowiska gromadzonych w budżetach powiatów oraz gmin była ustawa o finansach publicznych określana jako "przepisy odrębne" w dodawanym art. 403 ust. 3, a ponadto, aby uregulowania zawarte w dodawanych przepisach art. 403 ust. 4 – 8 ustawy, stanowiły nowy instrument prawno – finansowy. W tej sytuacji, skoro Sąd I instancji w procesie wykładni art. 403 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska, wprost i prawidłowo odwołał się do woli samego ustawodawcy, to uznać należałoby, że adresatem polemiki podjętej w uzasadnieniu omawianego zarzutu błędnej wykładni przywołanego przepisu jest, nie tyle ten Sąd, co sam ustawodawca.

Strona skarżąca kasacyjnie nie uwzględnia również i tego, że art. 403 ust. 3 wymienionej ustawy zawiera zastrzeżenie odwołujące się do ust. 4 – 6 tego przepisu, co ma istotne znaczenie z punku widzenia oceny zasadności zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 403 ust. 4 ustawy Prawo ochrony środowiska.

Zastosowanie przywołanego powyżej zabiegu legislacyjnego, zważywszy na normatywną treść regulacji zawartej na gruncie wszystkich wymienionych jednostek redakcyjnych - w tym względzie istotne jest to, że z ust. 4 wynika, iż finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej, o którym mowa w ust. 1, może polegać na udzielaniu dotacji w rozumieniu ustawy o finansach publicznych z budżetu powiatu na finansowanie lub dofinansowanie kosztów inwestycji - a także zważywszy na to, że zawarte w nich zostały konkretne wewnątrztekstowe odesłania – ust. 4 odsyła do ust. 1; ust. 5 i 6 odsyłają do ust. 4 – prowadzi do wniosku, na gruncie regulacji zawartej w art. 403 ust. 4 – 6 ustawy Prawo ochrony środowiska, zgodnie z przywołaną powyżej wolą ustawodawcy, mamy do czynienia z kompletnym unormowaniem odnoszącym się nowego i jednego instrumentu prawno – finansowego. Tym samym kwestia wykładni i stosowania regulacji zawartej w art. 403 ust. 4 przywołanej ustawy, nie może pomijać treści unormowań zawartych w ust. 5 – 6 tego przepisu, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji.

Wbrew stanowisku i oczekiwaniom strony skarżącej kasacyjnie, zarzutów naruszenia art. 403 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 ustawy Prawo ochrony środowiska nie wspiera również argument z treści art. 164 ust. 5b ustawy Prawo wodne.

W kontekście dotychczas przedstawionych argumentów, zwłaszcza zaś tych, które przedstawione zostały w odniesieniu do konsekwencji wypływających z treści art. 403 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska przypomnieć należy, że przepis art. 164 ust. 5b ustawy Prawo wodne stanowi, iż pomoc finansowa, o której mowa w ust. 5a, polega na udzielaniu dotacji celowej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych z budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Powołując się na przywołany przepis, strona skarżąca kasacynie pomija fakt zawartego w nim odesłania do ust. 5a, koncentrując się wyłącznie na tym jego fragmencie, z którego wynika, że pomoc finansowana adresowana do spółek wodnych polega na udzielaniu im dotacji celowej. Tego rodzaju podejście nie może być uznane jednak za uzasadnione, nie dość, że z punktu widzenia prawidłowości przeprowadzanej wykładni oraz jej rezultatu, to również i z punktu widzenia możliwości podjęcia skutecznej polemiki ze stanowiskiem Sądu I instancji zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Z ust. 5a art. 164 ustawy Prawo wodne wynika bowiem, że spółki wodne mogą korzystać z pomocy finansowej z budżetów jednostek samorządu terytorialnego na bieżące utrzymanie wód i urządzeń wodnych oraz na finansowanie lub dofinansowanie inwestycji.

Z przywołanego przepisu wynika, że stanowi on podstawę możliwości korzystania przez spółki wodne z pomocy finansowej na realizację ich zadań własnych (tj. na bieżące utrzymanie wód i urządzeń wodnych oraz na finansowanie lub dofinansowanie inwestycji) udzielanej z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w formie - jak stanowi ust. 5b art. 164 - dotacji celowej w rozumieniu ustawy o finansach publicznych.

Udzielanie na podstawie przywołanej regulacji określonej nią pomocy finansowej, nie stanowi jednak realizacji zadań powiatu polegających na finansowaniu ochrony środowiska i gospodarki wodnej, o których mowa w art. 403 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Z tego mianowicie powodu, że nie dość, że są to inne zadania jednostki samorządu terytorialnego, niż te określone w ustawie Prawo wodne oraz inny jest przedmiotowy zakres przeznaczenia udzielanych dotacji, to również i przede wszystkim dlatego, że jakkolwiek wskazane dotacje celowe także pochodzą z budżetu powiatu, to jednak nie z tego rodzaju jego dochodów, które stanowią gromadzone w nim opłaty i kary za korzystanie ze środowiska.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 81 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska polegający na jego niezastosowaniu w rozpoznawanej sprawie. Z przepisu tego wynika, że ochrona zasobów środowiska realizowana jest na podstawie ustawy oraz przepisów szczególnych (ust. 1), zaś szczegółowe zasady ochrony wód określają przepisy ustawy - Prawo wodne (ust. 2).

Jego merytoryczną ocenę poprzedzić należy przypomnieniem, że podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast podnosząc zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada/nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź, jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa materialnego ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu, dlaczego powinien być zastosowany (por. np. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1554/09).

Autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił i nie wykazał w jej uzasadnieniu, dlaczego i w jaki sposób w okolicznościach stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy art. 81 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska powinien być zastosowany.

Wobec tego, zarzut naruszenia przywołanego przepisu nie mógł być uznany, ani za zasadny, ani też za skuteczny.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 204 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

-----------------------

18