III SA/Kr 661/13

Uzasadnienie

I.

Decyzją z dnia 20 lipca 2006 r. Nr [....] Prezydent Miasta T. przyznał E.W. zasiłek rodzinny na dziecko K.W. na okres od 1 września 2006 r. do 31 sierpnia 2007 r. w wysokości 48,00 zł miesięcznie oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na okres od 1 września 2006 r. do 31 grudnia 2006 r. w wysokości 400,00 zł miesięcznie.

Decyzją z dnia 10 stycznia 2007 r. Nr [....] Prezydent Miasta T. zmienił swoją decyzję z dnia 20 lipca 2006 r. w ten sposób, że przedłużył okres, na który przyznano dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem K.W. w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na okres od 1 stycznia 2007 r. do 31 sierpnia 2007 r. w wysokości 400,00 zł miesięcznie.

II.

Następnie decyzją z dnia 13 listopada 2008 r. Nr [....] Prezydent Miasta K. uchylił - od dnia 1 lutego 2007 r. - swoją decyzję z dnia 10 stycznia 2007 r. Nr [....] .

Z kolei decyzją z dnia 14 listopada 2008 r. Nr [....] Prezydent Miasta K. uchylił - od dnia 1 lutego 2007 r. - swoją decyzję z dnia 20 lipca 2006 r. Nr [....] .

W uzasadnieniu obu powyższych decyzji uchylających poprzednie Prezydent Miasta T. jako podstawę prawną powołał art. 23a ust. 2 i ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Na uzasadnienie organ ten podał, że w dniu 29 września 2008 r. wpłynęło pismo z Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej w K. , z którego wynika, że w sprawie dziecka E.W. i D.W. – K.W. - zachodzi koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego począwszy od dnia 29 stycznia 2007 r. W związku z tym Prezydent Miasta T. uznał, że konieczne jest uchylenie decyzji, na podstawie których E.W. przyznano świadczenia rodzinne i przekazanie dokumentacji Marszałkowi Województwa [....] w celu przeprowadzenia postępowania dotyczącego ponownego ustalenia prawa do pobranych w Polsce świadczeń rodzinnych.

III.

Decyzją z dnia 26 marca 2012 r. Nr [....] Marszałek Województwa [....] przyznał E.W. w okresie od 1 lutego 2007 r. do 28 lutego 2007 r. (na 1 miesiąc) zasiłek rodzinny na dziecko K.W. w wysokości 48,00 zł miesięcznie wraz z dodatkiem z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Tą samą decyzją Marszałek Województwa [....] odmówił przyznania E.W. w okresie od 1 marca 2007 r. do 31 sierpnia 2007 r. zasiłku rodzinnego na dziecko K.W. wraz z dodatkiem z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego.

IV.

Decyzją z dnia 13 grudnia 2012 r. Nr [....] Marszałek Województwa [....] ustalił wysokość nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych przyznanych E.W. decyzjami Prezydenta Miasta T. z dnia 20 lipca 2006 r. Nr [....] i z dnia 10 stycznia 2007 r. Nr [....] na kwotę 2.688,00 zł, tj. zasiłek rodzinny wraz z dodatkiem za okres od 1 marca 2007 r. do 31 sierpnia 2007 r. Organ I instancji podał, że łączna wysokość odsetek od należności głównej, ustalonych na dzień wydania decyzji wynosi 1.861,61 zł i aktualnie wzrasta z każdym kolejnym dniem o 0,95 zł aż do dnia całkowitej spłaty należności głównej. Organ I instancji podał także, że na podstawie pisma Prezydenta Miasta T. z dnia 11 grudnia 2012 r. ustalono, że E.W. pobierała zasiłek rodzinny od dnia 1 marca 2007 r. do 31 sierpnia 2007 r., a w związku z uchyleniem decyzji Nr [....] z dnia 20 lipca 2006 r. i decyzji Nr [....] z dnia 10 stycznia 2007 r. oraz wydaniem przez Marszałka Województwa [....] decyzji Nr [....] z dnia 26 marca 2012 r. odmawiającej prawa do zasiłku rodzinnego za okres od 1 marca 2007 r. do 31 sierpnia 2007 r., Marszałek Województwa [....] uznał, że wypłacone świadczenia są świadczeniami nienależnie pobranymi w rozumieniu art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

W odwołaniu od powyższej decyzji Marszałka Województwa [....] E.W. wniosła o jej uchylenie oraz umorzenie postępowania w sprawie zwrotu nienależnie pobranego zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem za okres od 1 marca 2007 r. do 31 sierpnia 2007 r. z powodu przedawnienia pobranych świadczeń rodzinnych. E.W. wskazała, że decyzje Prezydenta Miasta T. z dnia 20 lipca 2006 r. i z dnia 10 stycznia 2007 r. stały się ostateczne odpowiednio w sierpniu 2006 r. i w styczniu 2007 r., a więc przed 5 laty. Odwołująca się stwierdziła, że z uwagi na treść art. 30 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, należności, które ma zwrócić, uległy przedawnieniu z upływem trzech lat, licząc od dnia, w którym decyzje je ustalające stały się ostateczne. Ponadto odwołująca się podniosła, że z uwagi na obecną sytuację materialną jej rodziny nie jest w stanie jednorazowo zwrócić żądanych przez organ należności.

Decyzją z dnia 19 marca 2013 r. Nr [....] , wydaną na podstawie art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławczego w K. utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa [....] z dnia 13 grudnia 2012 r. [....] . Kolegium podało, że zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych nienależnie pobranymi świadczeniami są świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne. Z kolei art. 23a ust. 5 wymienionej wyżej ustawy stanowi, że w przypadku gdy marszałek województwa, w sytuacji, o której mowa w ust. 2, ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy uchyla decyzję przyznającą świadczenia rodzinne od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, o którym mowa w ust. 1, w zakresie świadczeń rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Natomiast sytuacja, o której mowa w ust. 2 cytowanego przepisu, to przypadek, gdy członek rodziny wyjedzie do państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji zabezpieczenia społecznego, po wydaniu przez organ właściwy decyzji przyznającej świadczenia rodzinne. Zdaniem Kolegium, w przedmiotowej sprawie występuje ten ostatni przypadek, ponieważ członek rodziny, tj. D.W. wyjechał w styczniu 2007 r. do Irlandii, po wydaniu decyzji o przyznaniu E.W. świadczeń rodzinnych na syna K. (decyzja z lipca 2006 r.). Ponadto organ odwoławczy podał, że Prezydent Miasta T. uchylił swoją decyzję o przyznaniu świadczeń rodzinnych - od dnia 1 lutego 2007 r. - w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego, natomiast właściwy organ, tj. Marszałek Województwa [....] wydał decyzję w zakresie świadczeń rodzinnych za okres od dnia 1 lutego 2007 r. do dnia 31 sierpnia 2007 r. W związku z powyższym Kolegium stwierdziło, że organ I instancji zasadnie orzekł o nienależnie pobranych przez E.W. świadczeniach rodzinnych, w oparciu o art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który w rozważanej sprawie ma zastosowanie. Odnosząc się natomiast do podniesionego w odwołaniu zarzutu przedawnienia Kolegium stwierdziło, że wbrew twierdzeniom odwołującej się, w przedmiotowej sprawie nie zaszły przesłanki wskazane w art. 30 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Bieg upływu przedawnienia rozpocznie się bowiem dopiero od dnia, w którym niniejsza decyzja utrzymująca decyzję organu I instancji w przedmiocie świadczeń nienależnie pobranych stanie się ostateczna. Nie można natomiast wskazanego terminu 3 lat liczyć od dnia ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych przez Prezydenta Miasta T. Organ II instancji wskazał przy tym, że po wydaniu decyzji o ustaleniu świadczeń nienależnie pobranych organ I instancji powinien w odrębnym postępowaniu orzec decyzją administracyjną o obowiązku zwrotu świadczeń nienależnie pobranych. W myśl bowiem art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, do zwrotu jest obowiązana osoba, która pobrała nienależne świadczenie. Dopiero zatem, gdy uprawomocni się decyzja uznająca dane świadczenie za nienależnie pobrane, można nakazywać jego zwrot. Zdaniem Kolegium, nie można zatem czynić zarzutu organowi I instancji, że informuje on o obowiązku zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych poprzez wpłatę na rachunek bankowy już w decyzji o ustaleniu świadczeń nienależnie pobranych. Jak najszybsza bowiem wpłata ustalonej kwoty świadczeń nienależnie pobranych chroni stronę od naliczania dodatkowych odsetek, które jak wyżej wskazano biegną od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń rodzinnych do dnia spłaty. Kolegium poinformowało też E.W. , że może złożyć do organu I instancji wniosek o umorzenie należności głównej i odsetek, a organ I instancji powinien mieć na uwadze, przy ewentualnym prowadzeniu takiego postępowania, poza sytuacją osobistą i majątkową wnioskodawczyni także podnoszony przez nią zarzut wydania decyzji o stwierdzeniu świadczeń nienależnie pobranych wraz z odsetkami po upływie przeszło 5 lat od dnia uchylenia decyzji przyznającej świadczenia rodzinne.

Z powyższą decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. nie zgodziła się E.W. i pismem z dnia 25 kwietnia 2013 r. wniosła na nią skargę, domagając się jej uchylenia oraz umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nienależnie pobranego zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem za okres od 1 marca 2007 r. do 31 sierpnia 2007 r. Zdaniem skarżącej, w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 30 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż pobrane przez nią na podstawie decyzji Prezydenta Miasta T. świadczenia uległy przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym stała się ostateczna decyzja ustalająca prawo do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi – zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Zdaniem Sądu, skarga E.W. jest nieuzasadniona.

Na wstępie rozważań należy zauważyć, że odwołanie i skarga dotyczą decyzji ustalającej wysokość nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych przyznanych E.W. , a nie decyzji nakazującej E.W. zwrot tych świadczeń, która nie została jeszcze wydana i nie mogła zostać wydana przed ostatecznej decyzją zaskarżoną jako decyzją ostateczną.

Kwestia sporną między stronami jest to, że - zdaniem skarżącej: zaskarżona decyzja o ustaleniu wysokości nienależnie pobranych świadczeń nie mogła być wydana wobec okoliczności, że od pobrania tych świadczeń minęło ponad 3 lata, natomiast - zdaniem organu: upływ 3 lat konieczny jest do przedawnienia roszczeń z tytułu zwrotu świadczeń nienależnie pobranych, a nie ustalenia jej wysokości.

Zdaniem Sądu, zarówno odwołanie jak i skarga E.W. wynikają z nieporozumienia związanego z brakiem rozróżnienia dwu decyzji powyżej wskazanych, o których jest mowa w jednym przepisie - art. 30 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 z późń. zm.). Istotnymi w niniejszej sprawie są w szczególności przepisy art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 3 (w związku z art. 23a ust 5), ust. 3 i ust. 5 – 9, które stanowią:

"Art. 30. 1. Osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu.

2. Za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się:

(...)

3) świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne;

(...)

3. Należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat, licząc od dnia, w którym decyzja ustalająca te należności stała się ostateczna.

(...)

5. Nie wydaje się decyzji o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, jeżeli od terminu ich pobrania upłynęło więcej niż 10 lat.

6. Kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych ustalone ostateczną decyzją podlegają potrąceniu z wypłacanych świadczeń rodzinnych.

7. Nienależnie pobrane świadczenia rodzinne podlegają egzekucji w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

8. Kwoty świadczeń rodzinnych, o których mowa w ust. 2, podlegają zwrotowi łącznie z ustawowymi odsetkami na rachunek bankowy wskazany przez organ właściwy. Odsetki są naliczane od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń rodzinnych do dnia spłaty.

9. Organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny."

"Art. 23a. (...)

5. W przypadku gdy marszałek województwa, w sytuacji, o której mowa w ust. 2, ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy uchyla decyzję przyznającą świadczenia rodzinne od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, o którym mowa w ust. 1, w zakresie świadczeń rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego."

Z treści przytoczonych wyżej przepisów wynika więc, że decyzja o zwrocie świadczeń rodzinnych jest związana z decyzją o uznaniu świadczeń rodzinnych za nienależnie pobrane o tyle, że zwrotowi podlegają tylko takie świadczenia rodzinne, które wcześniejszą decyzją zostały uznane za nienależnie pobrane (art. 30 ust. 1).

Zaskarżona decyzja wraz z decyzja ją poprzedzającą dotyczą ustalenia wysokości nienależnie pobranych świadczeń, co wskazano już na wstępie, a więc kwestii uregulowanej w art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Należy podkreślić, że skarżąca nie kwestionuje wysokości świadczeń rodzinnych pobranych w warunkach tego przepisu, a jedynie mylnie interpretuje przepisy o przedawnieniu.

Zdaniem Sądu, skarżąca nieprawidłowo wskazuje, że zaskarżona decyzja nie powinna zostać wydaną, gdyż od pobrania świadczeń upłynęło więcej niż 3 lata, albowiem przepis art. 30 ust. 5 wskazuje wprost, że decyzja o zwrocie świadczeń nie może zostać wydana, jeśli od terminu pobrania tych świadczeń upłynęło więcej niż lat 10, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca.

Mając na względzie treść zaskarżonej decyzji (i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji) nie należy mieć wątpliwości, że dotyczy ona decyzji poprzedzającej decyzję o zwrocie świadczeń, a więc jest to decyzja ustalająca wysokość nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych i termin 3 letni do przedawnienia roszczeń z tytułu tych należności, przewidziany w art. 30 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, rozpoczyna bieg dopiero od dnia stwierdzenia ostateczności decyzji ustalającej nienależnie pobrane należności, a więc od dnia, w którym będąca przedmiotem niniejszej sprawy zaskarżona decyzja stała się ostateczna. Na takie stanowisko wskazuje wprost przytoczony wyżej art. 30 ust. 3, który mówi o decyzji ustalającej należności jako należności nienależnie pobrane. Na takie stanowisko wskazuje też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 619/10 (opubl. ONSAiWSA 2011/4/89 oraz LEX nr 694690): "Nakazanie zwrotu świadczenia rodzinnego nienależnie pobranego nie może być orzeczone w tej samej decyzji co samo uznanie świadczenia za nienależnie pobrane. Dopiero gdy uprawomocni się decyzja uznająca świadczenie rodzinne za nienależnie pobrane, można nakazywać jego zwrot przez osobę, która je pobrała (art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.)".

Sąd podkreśla, że zgoła odmiennym postępowaniem jest postępowanie uregulowane przytoczonym wyżej art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jest to bowiem postępowanie prowadzone na wniosek osoby zobowiązanej do zwrotu świadczeń, przy czym wniosek może dotyczyć umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczenia terminu płatności albo rozłożenia płatności na raty. W postępowaniu tym bada się wyłącznie zaistnienie szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny. Jest niewątpliwym, że postępowanie ujęte w art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest postępowaniem odrębnym, nie mogącym być częścią postępowania w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych.

Mając powyższe na względzie Sąd stwierdza, że zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. jak i organ I instancji wydając zaskarżone decyzje nie naruszyły prawa, a zatem - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - skarga E.W. została oddalona.