II GSK 1540/12

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2012 r. oddalił skargę Gminy D. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dotacji pobranej w nadmiernej wysokości.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Dnia 6 kwietnia 2010 r. Wojewoda L. zawarł z Gminą D. Umowę nr 7/2010 o dofinansowanie środkami pochodzącymi z budżetu państwa w związku z zadaniem "Przebudowa drogi gminnej nr [...] we wsi M., Gm. D.", realizowanym w ramach "Narodowego Programu Przebudowy Dróg Lokalnych 2008-2011". Zgodnie z Aneksem nr 1 do ww. umowy, termin zakończenia realizacji zadania określono na dzień 30 listopada 2010 r.

Gmina D. na podstawie § 4 ust. 2 Umowy wystąpiła w dniu 10 września 2010 r. z wnioskiem o wypłatę dotacji przedstawiając kopie zapłaconej na rzecz wykonawcy faktury VAT z dnia 31 sierpnia 2010 r. Nr 61/2010 na kwotę 652.286,60 zł brutto oraz protokół częściowego odbioru wykonanych robót. Wojewoda L.po weryfikacji przedstawionych przez Gminę dokumentów i stwierdzeniu udokumentowania poniesionych 50 % kosztów ze środków własnych wartości zadania, co stanowiło kwotę nie mniejszą niż 25 % wartości inwestycji, przekazał gminie dotację celową w wysokości 929.360 zł.

Następnie pismem z dnia 20 grudnia 2010 r. Gmina D. poinformowała Wojewodę, iż do dnia 20 grudnia 2010 r. zrealizowała 75 % zadania na kwotę 1.395.416,26 zł i wystąpiła o zaakceptowanie częściowego rozliczenia inwestycji, jednocześnie zobowiązując się do ukończenia realizowanego zadania we własnym zakresie – jako przyczynę opóźnień wskazano czynniki zewnętrzne, na które Gmina nie miała wpływu.

Natomiast Wojewoda L. stwierdził, iż na podstawie zawartej z Gminą Umowy nie jest możliwe uznanie częściowego dofinansowania przedmiotowej inwestycji, ponieważ Gmina nie wypełniła jednego z warunków wymaganych umową oraz założeń "Narodowego programu Przebudowy Dróg Lokalnych 2008-2011", jakim było dotrzymanie terminu zakończenia całości zadania objętego umową, gdyż inwestycja nie została zakończona w całości do dnia 30 listopada 2010 r.

Wojewoda L. wydał decyzję z dnia [...] marca 2011 r. zobowiązując Gminę D. do zwrotu do budżetu państwa części dotacji celowej przekazanej w 2010 r. Gminie na realizację opisanego zadania w kwocie 697.707 zł wraz z odsetkami, jako pobranej nienależnie.

Gmina nie godząc się z ww. decyzją złożyła od niej odwołanie. Skarżąca wskazał, między innymi, że nie doszło do zwłoki co do rozliczenia otrzymanej dotacji, a wskazane opóźnienie w wykonaniu umowy było następstwem okoliczności, za które gmina nie ponosi odpowiedzialności. Nie zgodziła się ze wskazaną w zaskarżonej decyzji wskazaną podstawą prawną oraz zarzuciła Wojewodzie L., iż w ramach prowadzonego postępowania doszło do naruszenia art. 6, 7, i 11 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Po rozpatrzeniu odwołania Minister Finansów decyzją z [...] kwietnia 2011 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję z [...] marca 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W związku z powyższym Wojewoda L. w dniu 15 lipca 2011 r. wszczął postępowanie administracyjne i po rozpatrzeniu zgromadzonego materiału w sprawie materiału dowodowego wydał decyzję z dnia [...] września 2011 r. nakazującą zwrot do budżetu państwa pobranej w nadmiernej wysokości dotacji przeznaczonej na realizację zadania w wysokości 697.707 zł łącznie z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych od dnia 1 lutego 2011 r.

Od decyzji tej Gmina D. wniosła odwołanie zarzucając między innymi, że w decyzji Wojewody stwierdzono, że udzielona Gminie dotacja podlega zwrotowi w całości jako pobrana w nadmiernej wysokości, natomiast w przedmiotowej sprawie Gmina dokonała wydatkowania otrzymanych środków zgodnie z celem opisanym w umowie i zrealizowanym w 75 % założonej inwestycji. Skarżąca strona podniosła, iż zgodnie z poglądami prezentowanymi w doktrynie w przypadku dotacji niewykorzystanych w terminie określonym w ustawie umowie dotacyjnej lub przepisach odrębnych, zwrotowi podlega jedynie niewykorzystana część dotacji.

Minister Finansów decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody L. z [...] września 2011 r. W uzasadnieniu organ podkreślił, iż zgodnie z art., 169 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych dotacje udzielone z budżetu państwa pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Natomiast stosownie do ust. 2 ww. przepisu dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu państwa w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. Za bezsporne uznano, że na dzień 30 listopada 2010 r. zadanie nie było zrealizowane w 100 %. A przyczyny opóźnienia w realizacji zadania nie mogły mieć wpływu na ocenę czy doszło do wypełnienia warunków umowy. Zatem wobec niezrealizowania zadania w terminie zasadne było twierdzenie iż kwota otrzymanej dotacji celowej jest niezgodna z Umową, która otrzymanie dotacji uzależniała od zrealizowania do 30 listopada 2010 r. zadania pn. "Przebudowa drogi gminnej nr [...] we wsi M. Gm. D.". W związku z tym gmina powinna zwrócić całą kwotę otrzymanej dotacji celowej.

Odnosząc się do zarzutu, iż sama Umowa jak i Program Wieloletni "Narodowy Program Przebudowy Dróg Lokalnych 2008 – 2011" nie przewiduje konieczności zwrotu dotacji celowej w całości, Minister Finansów podkreślił, iż umowa była zawarta pomiędzy jednostkami należącymi do sektora finansów publicznych, a więc podmiotami, które obowiązuje ustawa o finansach publicznych, jednoznacznie regulująca zasady rozliczania udzielonych dotacji oraz przypadków, kiedy powstaje obowiązek zwrotu otrzymanej dotacji celowej.

Natomiast w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, organ odwoławczy podniósł, iż organ pierwszej instancji ustalił w sposób wyczerpujący okoliczności stanu faktycznego zachodzącego w przedmiotowej sprawie, działałając zgodnie z wyznaczonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego zasadami postępowania, w tym przede wszystkim zasadą prawdy obiektywnej, podejmując kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

Gmina wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzji Ministra Finansów z [...] listopada 2011 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody L. z [...] września 2011 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2012 r. Sąd orzekł, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze Sąd pierwszej instancji podtrzymał ocenę prawną sprawy przedstawiona w uzasadnieniu decyzji przez Ministra Finansów. Sąd wskazał, że argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przez organ II instancji są trafne i wynika z nich jakie były przesłanki uznania, iż w przedmiotowej sprawie doszło do pobrania dotacji w nadmiernej wysokości oraz jaka część dotacji i dlaczego podlegała zwrotowi do budżetu państwa.

W odniesieniu do zarzutów naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 6, 7, 11, 77, 80 i 107 Sąd podkreślił, iż wskazane przepisy dotyczą ogólnych zasad prowadzenia postępowania administracyjnego oraz zasady swobodnej oceny dowodów. Zdaniem WSA skarżąca poza wskazaniem, iż naruszono w/w przepisy nie wskazała konkretnych przykładów złamania procedury administracyjnej. Zdaniem Sądu organ ustalił w sposób wystarczający okoliczności stanu faktycznego istotne w sprawie oraz umożliwiał Stronie branie czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu. W konsekwencji uznał, że Minister Finansów zasadnie stwierdził w toku postępowania odwoławczego, iż nie doszło do naruszenia wymienionych wyżej przepisów Kpa.

Sad uznał ponadto, że kwestia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli nie może mieć wpływu na prawidłowość przeprowadzonego postępowania i zauważył, iż obowiązek zwrotu dotacji powstaje z mocy prawa, a jeżeli nie dokonano zwrotu w sposób dobrowolny właściwy organ (dysponent) wydaje decyzję określającą kwotę należności, którą podmiot otrzymujący dotację musi zwrócić oraz termin, od którego nalicza się odsetki.

W związku z powyższym Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja była prawidłowa.

Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 17 kwietnia 2012 r. wniosła Gmina D. zarzucając naruszenie:

I. Przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 169 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. 2009, Nr 157, poz.1240 ze zm.), poprzez błędną jego wykładnię i nakazanie zwrotu całej otrzymanej przez Gminę dotacji pomimo wydatkowania części dotacji zgodnie z umową i na cele na jakie została przyznana;

2. art. 167 Konstytucji RP poprzez jego nie zastosowanie i nie udzielenie ochrony dochodom skarżącej jako jednostki samorządu terytorialnego.

II. Przepisów postępowania:

1. art.141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002, Nr 153, poz.1270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) poprzez przyjęcie przez Sąd w uzasadnieniu stanu faktycznego sprawy, ustalonego przez organy obu instancji, mimo iż został on ustalony przez organy z naruszeniem:

– art. 6, 7, 11, 77, 80 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz.1071 ze zm.) poprzez brak jednoznacznego ustalenia zarówno okoliczności świadczących o pobraniu dotacji w nadmiernej wysokości, jak i wykazania, która część dotacji i dlaczego została uznana za nadmiernie pobraną, nie wskazania z czego wynika obowiązek zwrotu i dlaczego całą kwotę dotacji uznano za nadmiernie pobrane świadczenie oraz nie wskazanie jakie są konsekwencje ustalonych zdarzeń oraz jakie fakty i przepisy prawa były i dlaczego podstawą rozstrzygnięcia.

2. W związku z naruszeniem określonym w pkt II ust. 1 niniejszej skargi – naruszenie art.145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. poprzez nie uchylenie przez Sąd decyzji i nie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, mimo iż zachodziły ku temu przesłanki.

W związku z powyższymi naruszeniami skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego oraz wydanie postanowienia o wstrzymującego wykonanie zaskarżonej decyzji w całości, w związku z niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków dla strony.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).

Przy skorzystaniu w skardze kasacyjnej z podstawy określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zakres oceny Sądu jest ograniczony do badania, czy wskazane przepisy prawa materialnego zostały naruszone przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i na czym to naruszenie polegało. Natomiast w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Sąd kontroluje, czy w trakcie orzekania przed sądem pierwszej instancji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie może więc samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować. Dodać należy, iż zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia znacząco sformalizowanym. Aby mogła odnieść skutek w postaci jej uwzględnienia niezbędne jest jej sporządzenie w sposób zgodny z regułami ją normującymi, w szczególności podstawy kasacyjne muszą być tak skonstruowane, ażeby była możliwość odniesienia się poprzez ich treść do zaskarżonego orzeczenia.

Przechodząc do złożonego środka zaskarżenia stwierdzić należy, iż zarzuty kasacyjne skonstruowane przez skarżącą Gminę D. pozwalały na dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Za usprawiedliwiony należało uznać zarzut dotyczący błędnej wykładni art. 169 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), zwanej dalej u.f.p., poprzez nakazanie zwrotu całej otrzymanej przez Gminę dotacji pomimo wydatkowania części dotacji zgodnie z umową i na cele na jakie została przyznana.

W myśl art. 169 ust. 1 dotacje udzielone z budżetu państwa: wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem (pkt 1), a także pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości (pkt 2) - podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Zgodnie zaś z ust. 2 powołanego artykułu dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu państwa w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. Dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej (ust. 3). Natomiast ust. 4 stanowi, że zwrotowi do budżetu państwa podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości.

Pozbawiając Gminę dotacji organy przyjęły, że dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości. Pojęcie nadmiernej wysokości w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza, że część dotacji się należy, tylko nadwyżka podlega zwrotowi. Przekonuje do takiego stanowiska treść przywołanych przepisów. Art. 169 ust. 1 pkt 2 u.f.p. odnosi się do dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, czyli pewnej nadwyżki, która nie należy się beneficjentowi. W języku potocznym "nadmiar", to zbyt wielka obfitość, zbyt wielka ilość, liczba czegoś; nadwyżka (por. E. Sobol red.: Nowy słownik języka polskiego. Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003 r., s. 489). Przyjąć zatem należy, że w rozumieniu potocznym "nadmierny", to przekraczający właściwą miarę, coś ponad, z pewnością nie całość.

Także z treści ust. 2 art. 169, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że dotacja nadmiernie pobrana odnosi się tylko do pewnej nadwyżki. Z powołanego przepisu wprost bowiem wynika, że dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu państwa w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. Przekonuje do takiego poglądu użyte w tym przepisie dwukrotnie słowo "wyższej" – "wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie", a także "wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania". Zwrotowi podlega zatem w oparciu o ten przepis jedynie nadwyżka dotacji, która przekracza kwotę dotacji wynikającą z przepisów, z treści umowy, a także przekraczająca kwotę niezbędną na dofinansowanie lub sfinansowanie dotowanego zadania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest zatem podstaw prawnych, w kontekście analizowanego przepisu do uznania, że pojęcie "nadmierna wysokość" odnosi się do całej kwoty dotacji.

Istotny w sprawie jest też przepis art. 169 ust. 4 u.f.p., z którego to wynika, że zwrotowi do budżetu państwa podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości. Z powołanego przepisu wynika jednoznacznie, że zwrotowi podlega wyłącznie część dotacji, ta która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości. Przepis ten potwierdza, że zwrotowi podlega tylko cześć dotacji, która stanowi nadwyżkę, ponad to co się beneficjentowi należy. Podkreślić jeszcze raz zatem wypada, że pojęcie "nadmiernie pobrana dotacja" nie obejmuje swą treścią całego dofinansowania, tylko część stanowiącą nadwyżkę.

Mając na względzie stan faktyczny sprawy wskazać należy, że inwestycja drogowa "Przebudowa drogi gminnej we wsi M., Gmina D.", realizowana w ramach "Narodowego Programu Przebudowa Dróg Lokalnych 2008-2011", na którą przyznano dotację, została zrealizowana w 75 %, czyli niewątpliwie trzy czwarte dotacji zostało spożytkowane zgodnie z celem nakreślonym umową dotyczącą tego publicznoprawnego przysporzenia. Jednocześnie żądanie zwrotu całości dotacji pozostaje w sprzeczności z celami programu. Zgodnie z punktami 2.1 i 2.2 celami programu są: wsparcie przebudowy, budowy lub remontu kluczowych odcinków dróg gminnych i powiatowych prowadzące do zwiększenia płynności ruchu i poprawy bezpieczeństwa komunikacyjnego oraz wsparcie tworzenia powiązań sieci dróg powiatowych i gminnych z siecią dróg wojewódzkich i krajowych, prowadzące do zwiększenia dostępności lokalnych ośrodków gospodarczych. Zasadnie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżąca Gmina podnosi, że w sytuacji żądania zwrotu całej dotacji Gmina podlegałaby swoistej karze za przystąpienie do programu i zrealizowanie inwestycji zgodnie z celami programu. Z żadnego przepisu, jak i postanowienia umownego nie wynika, że w przypadku wykonania tylko części dotowanego zadania, cześć wykorzystana zgodnie z umową będzie podlegała zwrotowi. Zapisów o konieczności zwrotu całej dotacji nie przewiduje również "Narodowy Program Przebudowy Dróg Lokalnych 2008-2011". Poza tym za nieracjonalne i niesprawiedliwe należy uznać żądanie zwrotu dotacji przyznanej na wybudowanie drogi w tej części, którą wydatkowano zgodnie z przeznaczeniem, a z okoliczności sprawy wynika, że Gmina nie ponosi odpowiedzialności za niezrealizowanie inwestycji w całości w ustalonym w umowie terminie. Tym bardziej, że z samej umowy, a mianowicie z jej § 5 wynika, że niewykorzystaną część dotacji należy zwrócić w ciągu 15 dni od zapisanego w umowie terminu zakończenia zadania. Zauważyć w tym miejscu wypada, że niewykorzystana cześć dotacji w wysokości 25 % została przez Gminę zwrócona.

Reasumując, stwierdzić należy, że nadmiernie pobrana dotacja, o której mowa w art. 169 ust. 2 u.f.p., nie obejmuje swą treścią całego dofinansowania, tylko część stanowiącą nadwyżkę. Zwrotowi podlega zatem jedynie nadwyżka dotacji, która przekracza kwotę dotacji wynikającą z przepisów, z treści umowy, a także przekraczająca kwotę niezbędną na dofinansowanie lub sfinansowanie dotowanego zadania.

Mając na względzie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowo ustalony przez Sąd I instancji stan faktyczny, przy uwzględnieniu naruszenia w sprawie jedynie przepisów prawa materialnego, poprzez jego błędną wykładnię, Sąd wykorzystując treść art. 188 p.p.s.a., wyeliminował z obrotu prawnego zaskarżony wyrok, decyzję organu odwoławczego, a także decyzję organu pierwszej instancji.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i kosztów postępowania przed sądem I instancji orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 200 p.p.s.a.