II SA/Kr 830/13

Uzasadnienie

Burmistrz decyzją z dnia 26.03.2013 r., na podstawie art. 146 § 2 w związku z art. 145 § 1 pkt. 4 kpa po przeprowadzeniu wznowionego postępowania, odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Burmistrza o warunkach zabudowy

z dnia 19.08.2011 r., znak [...] wydanej na wniosek J. H. dla inwestycji "Zmiana zagospodarowania terenu polegająca na utwardzeniu pasa drogi manewrowej dla nauki jazdy pojazdami mechanicznymi" na działce nr [...] w M..

W uzasadnieniu organ podał, że A. G., B. G., H. P. i S. P. w dniu 18.01.2013 r. wnieśli o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej w/w decyzją z dnia 19.08.2011 r. Postanowieniem z dnia 11.02.2013 r. organ, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 4 kpa, wznowił postępowanie administracyjne uznając wnioskujących za strony w postępowaniu.

W toku postępowania J. H. przedłożył sprawozdanie z pomiarów hałasu z kontroli Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w [...] Laboratorium Delegatury w T. w dniu 26.02.2010 r oraz świadectwo Zgodności WE co do emisji spalin i uciążliwości do środowiska pojazdów spełniających normę Euro 5. Z kolei wnioskodawcy wskazywali na uciążliwość prowadzonej na terenie inwestycji działalności oraz przedłożyli decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 01.12.2011 r. nakazującą rozbiórkę placu manewrowego oraz decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 29.01.2013 r. utrzymującą decyzję PINB w B.. Organ wskazał, że złożone przez strony dokumenty dotyczące rozbiórki nie mogą być brane pod uwagę jako materiały istotne przy rozstrzyganiu przedmiotowego zagadnienia, gdyż decyzja o nakazie rozbiórki została wydana po decyzji o warunkach zabudowy. Organ stwierdził, że skoro w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, zasadna jest odmowa uchylenia ostatecznej decyzji Burmistrza z dnia 19.08.2011 r.

Od decyzji odwołali się A. G., B. G., H. P. i S. P.. Odwołujący się podnieśli, że przedstawione dowody w postaci pomiaru hałasu z kontroli WIOŚ w K. są nieaktualne, albowiem w maju 2011 r. wykonany został kolejny pas ruchu dla motorów i obecnie jednocześnie jeżdżą osoby uczące się jeździć motorami i samochodami. Hałas zwiększył się więc dwukrotnie. Nie uwzględniono również hałasu generowanego przez samochody prywatne, w których ćwiczą osoby bez opieki instruktora. Podkreślili, że osoby te użytkują plac manewrowy głównie w niedziele i w godzinach wieczornych, co jest niezmiernie uciążliwe. Podnieśli również, że świadectwo zgodności WE co do emisji spalin dotyczy tylko samochodów nauki jazdy, podczas gdy plac użytkowany jest przez dużą ilość samochodów prywatnych. Nadto wskazali, że pierwsza decyzja w sprawie nakazu rozbiórki placu wydana została przez PINB w B. w dniu 24.02.2009 r., a więc przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie odwołujących się, pomija się także zupełnie fakt, że nielegalny plac znajduje się na terenie rowu melioracyjnego, a więc na terenie gminnym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją

z dnia 08.05.2013 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 , art. 145 § 1 pkt 4 i art. 148 § 2 kpa uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie przed organem I instancji w całości.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że decyzją z dnia 19.08.2011 r. Burmistrz ustalił warunki zabudowy dla opisanej inwestycji. Od decyzji tej odwołanie wnieśli A. G. i B. G., oraz H. P. i S. P.. W wyniku rozpatrzenia odwołania, Kolegium decyzją z dnia 15.12.2011 r. umorzyło postępowanie odwoławcze. Wyrokiem z dnia 18.09.2012 r., sygn. akt II SA/Kr 174/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Kolegium. Ponownie rozpatrując sprawę, organ odwoławczy postanowieniem z dnia 10.01.2013 r. stwierdził uchybienie przez ww. terminu do wniesienia odwołania. A. G., B. G., H. P. i S. P. w dniu 18.01.2013 r. wnieśli o wznowienie postępowania.

Kolegium wskazało, że podstawą do odmowy wznowienia postępowania mogą być tylko względy formalne. Wydanie postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania jest możliwe tylko w razie, gdy wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne, oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu określonego m.in. w art. 148 § 1 lub 2 kpa. W sytuacji kiedy - w wyniku wadliwej oceny - organ wszczyna postępowanie, pomimo, że występują przyczyny niedopuszczalności wznowienia, postępowanie jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu.

W rozpatrywanej sprawie odwołujący wnieśli do Burmistrza o wznowienie postępowania w piśmie z dnia 18.01.2013 r., z pominięciem regulacji z art. 148 § 2 kpa, który nakłada na stronę obowiązek zachowania terminu jednego miesiąca na złożenie wniosku o wznowienie postępowania, który rozpoczął bieg od dnia, w którym strony dowiedziały się o decyzji. W niniejszej sprawie miesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania upłynął. Strony wiedziały o decyzji chociażby już w dniu 04.10.2011 r. tj. w dacie pisma skierowanego do Burmistrza, w którym zwróciły się o wyjaśnienie, dlaczego organ ten wydał decyzję o warunkach zabudowy. Wnioskodawcy nie złożyli wraz z wnioskiem o wznowienie postępowania prośby o przywrócenie terminu. Skoro wniosek o wznowienie postępowania został złożony po terminie, prawidłowe było wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Burmistrz okoliczności tej nie uwzględnił, błędnie wydając postanowienie z dnia 11.02.2013 r. o wznowieniu postępowania.

A. G., B. G., H. P. i S. P. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Jednocześnie skarżący się wnieśli o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, argumentując, że decyzja Burmistrza z dnia 19.08.2011 r. nie została im doręczona, a o decyzji dowiedzieli się z pisma Powiatowego Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 29.09.2011 r. doręczonego w dniu 01.10.2011 r., a więc po upływie terminu odwołania. W dniu 04.10.2011 r. skierowali do organu pismo z prośbą o wyjaśnienie dlaczego nie zostali zawiadomieni o wydaniu decyzji. W odpowiedzi uzyskali informację, że nie przysługuje im status strony w postępowaniu. Podkreślili, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie do sygn. II SA/Kr 174/12, Kolegium w postanowieniu z dnia 10.01.2013 r. oraz organ I instancji uznali, że mają interes prawny w postępowaniu.

Następnie skarżący wskazali na uciążliwości w postaci hałasu, zapachu spalin i zagrożenia bezpieczeństwa z jakimi wiąże się użytkowanie placu manewrowego. Powtórzyli również argumenty podniesione w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie.

Prawomocnym postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2013 r. tut. Sąd odrzucił skargę H. P. i S. P..

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

W pierwszej kolejności należy wskazać, że kontrolowane przez Sąd postępowanie administracyjne toczyło się w trybie wznowienia postępowania administracyjnego. Wznowienie postępowania ma na celu stworzenie prawnych możliwości ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia w sprawie zakończonej wydaniem decyzji ostatecznej, w stosunku do której zaistniała jedna z przesłanek określonych w art. 145 § 1 lub w art. 145 a § 1 k.p.a.

Stosownie do treści art.148 § 2 kpa termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Powzięcie wiadomości o wydaniu decyzji nie jest przy tym pojęciem tożsamym z zawiadomieniem o pełnej treści decyzji, co mogłoby nastąpić dopiero po doręczeniu decyzji. W pierwszym przypadku chodzi tylko o informację o wydaniu decyzji, w drugim o czynność jej doręczenia. Artykuł 148 § 2 k.p.a. nie wymaga dla otwarcia biegu terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. dopełnienia wymogu doręczenia decyzji, której dotyczy żądanie wznowienia. Bieg tego terminu rozpoczyna się w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu danej decyzji. Istotne jest to, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i o zawartym w niej rozstrzygnięciu, niezależnie od źródła, z którego pochodzi informacja.

Organ może wznowić postępowanie w sprawie jedynie wówczas, gdy po wstępnej weryfikacji wniosku dojdzie do przekonania, że podanie dotyczy sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, a strona wykazała, że zachowała termin do złożenia wniosku. Bezpodstawne wydanie postanowienia wznawiającego postępowanie administracyjne, przy wydawaniu którego zaniedbano ustalenia czy żądanie zgłoszono terminie określonym w art. 148 k.p.a., prowadzące do rozstrzygania o istocie sprawy narusza zasadę trwałości decyzji administracyjnych. W przypadku stwierdzenia w toku nieprawidłowo wznowionego postępowania, że nie powinno się ono w ogóle toczyć z przyczyn nie pozwalających na wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania, należy umorzyć wznowione postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości. Stwierdzenie bezprzedmiotowości postępowania musi zaś prowadzić do formalnego rozstrzygnięcia sprawy, bez wnikania w jej materię, podobnie jak wówczas, gdy strona cofnie żądanie wznowienia lub gdy zajdzie inny przypadek dający podstawę do umorzenia postępowania.

W oparciu o powyższe, stanowisko SKO w [...] tylko wówczas byłoby prawidłowe, gdyby na podstawie poprawnie ustalonego stanu faktycznego organ stwierdził, że dopiero w dniu 18.01.2013 r. skarżący wnieśli o wznowienie postępowania.

Przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała natomiast , że decyzja wydana została z naruszeniem art.7 i art. 77 kpa, art.9 kpa oraz art.235 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z treścią art.235 § 1 kpa, skargę w sprawie, w której wydano decyzję ostateczną, uważa się zależnie od jej treści za żądanie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji albo jej uchylenia lub zmiany, które może być uwzględnione, z zastrzeżeniem art. 16 § 1 zdanie drugie. Zatem to organ ma zastosować właściwy tryb nadzwyczajny odpowiedni do treści żądania, a jedynie w razie gdy rzeczywiście istnieją wątpliwości co do żądania strony określonego w piśmie stanowiącym wniosek wszczynający postępowanie administracyjne, w myśl art. 235 § 1 k.p.a. organ powinien stosując art. 9 k.p.a. zwrócić się do strony udzielając jej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, w celu doprowadzenia do sprecyzowania żądania . Przepis art. 235 § 1 k.p.a. wymaga przeprowadzenia analizy pisma kierowanego do organu i uzależnia uznanie pisma od wniosku wszczynającego postępowanie w trybie nadzwyczajnym od jego treści (por. postanowienie NSA z dnia 11.05.2012 r., sygn. II OSK 1075/12, LEX nr 1166160).

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 17 grudnia 1996 r. (II SA/Gd 1156/96, LEX nr 44089): "Jeżeli organ odwoławczy uznał, iż decyzja, od której odwołanie składała strona, była w chwili jego składania decyzją ostateczną, organ winien rozważyć w trybie art. 235 § 1 k.p.a., czy pisma nie potraktować jako wniosku o wznowienie postępowania lub żądanie stwierdzenia nieważności decyzji. Organ winien, mając wątpliwości czego w istocie dochodzi strona, pouczyć ją w trybie art. 9 k.p.a. o jej prawach i obowiązkach, a w zależności od powziętych wątpliwości zażądać stosownych wyjaśnień i uzupełnień".

Tymczasem, jak wynika z przedłożonych akt administracyjnych, kwestionowaną decyzję o warunkach zabudowy z dnia 19.08.2011 r. doręczono stronom postepowania w dniu 9.09.2011 r. i 15.09.2011 r. Oznacza to, że w dniu złożenia pisma skarżących z dnia 4.10.2011 r. decyzja ta była już ostateczna.

Pomimo tego, przy piśmie z dnia 2.11.2011 r. (k.17) organ I instancji pismo A. i B. G. oraz H. i S. P. przesłał organowi II instancji jako odwołanie od decyzji z dnia 19.08.2011 r.

Konsekwencją powyższego było najpierw wydanie przez SKO w [...] w dniu 15.12.2011 r. decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, a następnie w dniu 10.01.2013 r. - postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia 19.08.2011 r.

Nie do pogodzenia z zasadą państwa prawa jest sposób procedowania przez organy administracji publicznej w kontrolowanej sprawie. Nie może być tak, że sprzecznie z zasadą wynikającą z przepisu art.235 § 1 kpa, nawet bez próby wyjaśnienia treści pisma stron (po odpowiednim ich pouczeniu), organ kwalifikuje pismo jako odwołanie, czego skutkiem jest pogorszenie sytuacji prawnej strony.

Skoro pismo z dnia 4.10.2011 r. wniesione zostało wtedy, kiedy decyzja z dnia 19.08.2011 r. była już ostateczna i nie zawierało wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, z góry można było przewidzieć, że zakwalifikowanie go jako odwołania nie będzie mogło doprowadzić do wzruszenia decyzji z dnia 19.08.2011 r., gdyż nie jest dopuszczalne wnoszenie odwołań od decyzji ostatecznej, a decyzję ostateczną można wzruszyć jedynie w trybie nadzwyczajnym.

Skoro jednak organy administracji nie dostrzegły, że w momencie wniesienia pisma z dnia 4.10.2011 r. kwestionowana decyzja była ostateczna i SKO w [...] procedowało w trybie odwoławczym, to konsekwentnie winno uznać, że dopiero wydanie postanowienia z dnia 10.01.2013 r. o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia 19.08.2011 r. zakończyło postępowanie odwoławcze. Bieg terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a. nie może się rozpocząć przed zakończeniem zwykłego postępowania administracyjnego decyzją ostateczną (por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2011 r., II OSK 1113/10, ONSAiWSA 2011, nr 6, poz. 131). Dlatego też, skoro dopiero z treści postanowienia z dnia 10.01.2013 r. skarżący dowiedzieli się, że decyzja z dnia 19.08.2011 r. jest ostateczna, a nadto, w postanowieniu tym zostali pouczeni, że mogą złożyć wniosek o wznowienie postępowania, to uznanie następnie przez ten sam organ, że wniosek o wznowienie postępowania, złożony w dniu 18.01.2013 r., jest wnioskiem spóźnionym, podważa zasadę zaufania do organów państwa.

Dlatego też przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rzeczą organu będzie dokonanie analizy pisma stron z dnia 4.10.2011 r. i dokonanie oceny, czy już ono nie stanowiło wniosku o wznowienie postepowania zakończonego decyzją z dnia 19.08.2011 r. i ustalenie w sposób zgodny z przepisami procedury administracyjnej, czy wniosek o wznowienie postepowania złożony został w terminie.

Wobec powyższego, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie I wyroku.