II SA/Op 467/13

Uzasadnienie

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją nr [...] z dnia 28 czerwca 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie strzeleckim (dalej: Powiatowy Inspektor) - działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623, z późn. zm. - dalej: ustawa Prawo budowlane), nakazał I. K. i T. K., zamieszkałym w [...] przy ul. [...], przywrócić stan poprzedniego sposobu użytkowania części obiektu budowlanego położonego w [...] przy ul. [...], na działce nr a, w której doszło do zmiany sposobu użytkowania, tj. przywrócić funkcję mieszkalną pomieszczenia obecnie użytkowanego jako chlew. W uzasadnieniu organ podał, że 12 maja 2011 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania bez wymaganego zgłoszenia ww. budynku. Podczas oględzin ustalono, że w byłym budynku mieszkalnym, parterowym, o powierzchni użytkowej ok. 100 m², w części jego pomieszczeń, na koło 50 m² aktualnie prowadzi się hodowlę świń. Pozostała część byłego mieszkania użytkowana jest jako pomieszczenia gospodarcze. Według oświadczenia T. K., jest właścicielem budynku od 2008 r., a hodowlę świń w obecnym rozmiarze prowadził już jego ojciec od przełomu lat 1993/1994. Uznając, że doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń mieszkalnych na chlewnię, Powiatowy Inspektor wydał w dniu 31 sierpnia 2012 r. postanowienie wstrzymujące użytkowanie pomieszczeń chlewni, nakładając na strony, na podstawie art. 71a ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, obowiązek przedstawienia w terminie do 15 listopada 2012 r. dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Ponieważ dokumenty te nie zostały przedłożone, decyzją nr [...] z dnia 26 listopada 2012 r., na podstawie art. 71a ust. 4 ustawy Prawo budowlane, nakazano stronom przywrócić stan poprzedniego sposobu użytkowania części obiektu budowlanego. Powyższe rozstrzygnięcie oraz postanowienie z dnia 31 sierpnia 2012 r. zostały uchylone przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu (decyzja nr [...] z dnia 21 stycznia 2013 r.). Następnie Powiatowy Inspektor, w toku dalszego postępowania, uzyskał kartę gminnej ewidencji zabytków, z której wynika, że sporny budynek posiadał funkcję mieszkalno-gospodarczą na dzień sporządzania ewidencji, tj. 14 września 2006 r. W tym czasie budynek nie wykazywał oznak remontu czy konserwacji. Kolejne oględziny (27 lutego 2013 r.) wykazały, że budynek obecnej chlewni jest przebudowany, o czym świadczy elewacja boczna od strony podwórza. W byłej części mieszkalnej od strony ul. [...] znajduje się pomieszczenie gospodarcze, za pomieszczeniem gospodarczym znajduje się pomieszczenie inwentarskie, w którym znajdowały się maciory (ok. 10 sztuk). Podczas oględzin T. K. oświadczył, że przebudowa budynku w jego wnętrzu rozpoczęła się w 2004 r., natomiast elewacja zewnętrzna została zmieniona - przebudowana w 2008 r. wraz z wymianą okien. Wyjaśnił też, że stan inwentarza nie zmienił się od roku 1993/1994. Ponadto podał, że zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na chlewnię dokonał jego ojciec. Za dowód w sprawie organ uznał nadesłany przez Burmistrza Strzelec Opolskich wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na przełomie lat 1993/1994 dla działki oznaczonej nr ewid. gruntu a, położonej w [...], a także opinię urbanistyczną Burmistrza z dnia 30 kwietnia 2010 r., otrzymaną podczas prowadzenia postępowania dot. przebudowy budynku przy ul. [...] w [...] (nr ew. [...]). Po zapoznaniu się ze zgromadzonymi w sprawie dowodami T. K. oświadczył, że w chwili uchwalania planu w 2007 r. trzoda chlewna w jego gospodarstwie pozostawała na poziomie nieprzekraczającym 30 DJP i pozostaje taka sama do dnia dzisiejszego. W tak ustalonym stanie faktycznym Powiatowy Inspektor przyjął, że czas dokonania przedmiotowej zmiany sposobu użytkowania pozostaje bezsporny, można go określić na lata 1993/1994. Według organu, z opinii urbanistycznej z dnia 30 kwietnia 2010 r. jednoznacznie wynika, że w myśl - przyjętego uchwałą nr IV/21/07 Rady Miejskiej w Strzelcach Opolskich z dnia 31 stycznia 2007 r. - miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego fragment miasta Strzelce Opolskie, dotyczący terenu w rejonie [...], część działki o nr ewid. gruntu a w [...], przy ul. [...], na której znajduje się budynek mieszkalny nr [...], położona jest na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 1RM/MN(U) oraz w strefie ochrony konserwatorskiej typu B. Na działce znajduje się obiekt zabytkowy objęty ochroną konserwatorską. Na przedmiotowych terenach wyklucza się rozbudowę istniejących i lokalizację nowych obiektów inwentarskich. Dla tej jednostki terenowej plan zakłada rozwój w kierunku budownictwa jednorodzinnego, nieuciążliwych zakładów rzemieślniczych i usług użyteczności publicznej. Natomiast istniejąca zabudowa inwentarska może funkcjonować w sposób dotychczasowy z dopuszczeniem remontów, ale bez możliwości rozbudowy. Zdaniem organu, z uwagi na zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń wykorzystywanych jako mieszkalne na chlewnię, doszło do zwiększenia powierzchni użytkowanej jako inwentarska, mimo że wielkość trzody chlewnej nie zmieniła się. W myśl opinii urbanistycznej, dokonaną przebudowę części mieszkalnej na chlewnię należy traktować jako rozbudowę, czyli powiększenie dotychczasowego inwentarza. Powyższej zmiany nie można zalegalizować, ponieważ jest ona niezgodna z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, a to uzasadnia wydanie nakazu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem.

Następnie, Powiatowy Inspektor wskazał na mające zastosowanie w sprawie przepisy ustawy Prawo budowlane, a to art. 71 ust. 1, który obejmuje swym zakresem przedmiotową zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń, przy czym zmiana ta nie musi być związana z wykonaniem jakichkolwiek robót budowlanych; oraz art. 71 ust. 2 nakazujący dokonanie - przed faktyczną zmianą - odpowiedniego zgłoszenia właściwemu organowi, czego inwestor nie uczynił, co z kolei świadczy o samowolnej zmianie sposobu użytkowania części obiektu. Dalej, organ wyjaśnił, że w obowiązującym stanie prawnym zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez stosownego zezwolenia właściwego organu objęta jest dyspozycją art. 71a ustawy Prawo budowlane. Przepis ten wszedł w życie w dniu 31 maja 2004 r., jednak zastrzeżono, że nie stosuje się go do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego pozwolenia i dokonanego przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. W takich przypadkach stosuje się przepisy dotychczasowe. W niniejszej sprawie do samowolnej zmiany sposobu użytkowania doszło w 1993 r. W dacie dokonanej zmiany zastosowanie powinny mieć przepisy art. 50 ust. 3 lub art. 51 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 maja 2004 r. Organ wywodził, biorąc pod uwagę brzmienie przepisu art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 maja 2004 r., że zmiana sposobu użytkowania może polegać na dokonaniu pewnych przeróbek adaptacyjnych obiektu budowlanego, niezbędnych do zmiany jego przeznaczenia lub zaniechania działalności dotychczasowej, z myślą o której był wybudowany, i podjęciu innej działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, warunki pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne lub ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Do dnia 31 maja 2004 r. każda zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego wymagała pozwolenia właściwego organu.

Organ podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie zmiana sposobu użytkowania nie jest następstwem podjęcia robót budowlanych wymagających ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę lub zgłoszenia, których brak rodzi konsekwencje wynikające z art. 48 i 49b ustawy Prawo budowlane. Przedmiotowa zmiana nastąpiła bowiem już w 1993 r., natomiast roboty budowlane przy obiekcie zaczęto wykonywać w roku 2004. Roboty te miały znamiona przebudowy, co zostało ustalone w innym postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organ (na dzień wydania niniejszej decyzji - zakończonym), przez stwierdzenie w orzeczeniu technicznym kończącym postępowanie zgodności wykonanych prac ze sztuką budowlaną oraz obowiązującymi normami.

Powiatowy Inspektor wyraził pogląd, że w celu przywrócenia stanu zgodnego z prawem, z mocy art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, odpowiednie zastosowanie mają przepisy art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7 tej ustawy. Stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ w drodze decyzji nakazuje doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, czyli w rozważanym przypadku, przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczeń użytkowanych obecnie jako chlewnia, czyli na pomieszczenia użytkowane jako mieszkalne. Organ zaznaczył, że w sprawie - z uwagi na czas dokonania samowoli budowlanej - zastosowanie ma wskazany ostatnio przepis, ponieważ dokonana zmiana sposobu użytkowania spowodowała zwiększenie powierzchni przeznaczonej do hodowli, co jest niezgodne z obowiązującym na dzień dzisiejszy planem zagospodarowania przestrzennego. Z tego powodu nie jest możliwa legalizacja dokonanej samowoli.

W odwołaniu od powyższej decyzji T. K. i I. K. wnieśli o jej uchylenie i umorzenie postępowania, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzucili, że organ naruszył, po pierwsze - prawo materialne przez brak wskazania proceduralnej podstawy rozstrzygnięcia i niewłaściwe zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, po drugie - prawo procesowe, tj.: art. 6 K.p.a.; art. 7 K.p.a. przez zaniechanie podjęcia działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego do załatwienia sprawy, a zwłaszcza przez nieuwzględnienie wyjaśnień strony oraz przedłożonych przez nią dokumentów; art. 8 K.p.a. przez podejmowanie działań podważających zaufanie strony do władzy publicznej, takich jak uniemożliwienie stronie weryfikacji prawidłowości działania organu; art. 9 K.p.a. przez nienależyte informowanie skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, a w szczególności brak zawiadomienia strony, przed wydaniem decyzji, o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w toku postępowania administracyjnego dowodów i materiałów; art. 10 K.p.a. przez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, w tym wypowiedzenia się co do zebranych w toku postępowania administracyjnego dowodów i materiałów, m.in. dowodu uzyskanego w innym postępowaniu administracyjnym, a mającego istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy; art. 36 K.p.a. przez niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. oraz niezawiadomienie strony o terminie zakończenia toczącego się postępowania oraz przyczyny zwłoki w terminowym załatwieniu sprawy; art. 77 K.p.a. przez niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego i dokonanie dowolnych ustaleń faktycznych; art. 80 K.p.a. przez uznanie za udowodnione, że doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu bez wymaganego zgłoszenia, pomimo złożenia przez stronę stosownych wyjaśnień na te okoliczność oraz dowodów; art. 107 § 1 K.p.a. przez zaniechanie powołania w zaskarżonej decyzji przepisów proceduralnych, w oparciu o które została wydana; art. 107 § 3 K.p.a. przez nienależyte uzasadnienie decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnikowych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwowych oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji; art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez złamanie generalnych zasad Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu stawianych zarzutów skarżący podali, że organ błędnie ustalił stan faktyczny, pomijając w postępowaniu przedstawione przez nich dowody (oświadczenie z 24 marca 2010 r., protokół przesłuchania z 30 marca 2010 r., mapa do celów projektowych sporządzona we wrześniu 2010 r.), z których jednoznacznie wynika, iż nie doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania części obiektu. Będąc w posiadaniu informacji, że do zmiany użytkowania doszło w roku 1993, organ winien zastosować porządek prawny obowiązujący na dzień zajścia zmian. Wówczas nie istniał obowiązek zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na budynek gospodarczy, w którym do dnia dzisiejszego prowadzona jest hodowla trzody chlewnej. W związku z powyższym przedmiotowe postępowanie organ pierwszej instancji winien był umorzyć ze względu na bezprzedmiotowość postępowania. Ponadto w decyzji nie wskazano jej procesowej podstawy, zaś przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nie został zastosowany w okresie ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, które to postanowienie zostało uchylone, a poza tym upłynęło więcej niż 2 miesiące od daty jego wystawienia. Skarżący zakwestionowali prawidłowość powołania przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w sytuacji, gdy w roku 1993 zastosowanie miał art. 45 § 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, który nie wprowadzał obowiązku zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na budynek gospodarczy. Na marginesie zaznaczyli, że ojciec skarżącego zawiadomił w 1993 r. właściwy urząd o zmianie użytkowania budynku położonego przy ul. [...]. Od tego czasu strony żyły w przekonaniu, że wszelkie formalności związane z tym faktem zostały załatwione, co dodatkowo potwierdzała sporządzona przez geodetę mapa, na której przedmiotowy budynek widnieje jako budynek inwentarski - chlewnia dla prosiąt. Nadto, przed nowelizacją ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (ustawami z 27.3.2003 r. i z 16.4.2004 r.) stosowano wąską wykładnię art. 51, uznając, że nie może on mieć zastosowania do robót budowlanych już zakończonych.

Odnośnie naruszeń prawa procesowego skarżący podnieśli, że nie dochowano szeregu generalnych zasad ujętych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Powiatowy Inspektor, błędnie ustalając stan faktyczny i w ogóle nie odnosząc się do wyjaśnień oraz dowodów przesłanych przez stronę, złamał zasadę praworządności. Zaniechał też podjęcia odpowiednich działań, które miałyby na celu wyjaśnienie stanu faktycznego oraz załatwienie sprawy, czym naruszył zasadę prawdy obiektywnej. Powyższe świadczy o naruszeniu kolejnej zasady - pogłębiania zaufania do władzy publicznej, zwłaszcza że stronie uniemożliwiono weryfikację prawidłowości działania organu. W postępowaniu organu dopatrzono się również naruszenia art. 9 i art. 10 K.p.a., ponieważ nie informowano strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej obowiązków i praw, nie czuwano nad interesem strony, skoro przed wydaniem decyzji nie wystosowano zawiadomienia o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, nie wskazano powodów odmowy wiarygodności złożonych przez stronę wyjaśnień oraz dowodów, nie powiadomiono strony o dowodach zebranych w innym postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organ pierwszej instancji, a na podstawie których wydano zaskarżoną decyzję. Ponadto, wbrew art. 36 K.p.a., nie poinformowano skarżących o terminie załatwienia sprawy, o przedłużeniu ustawowego terminu oraz przyczynach, z powodu których postępowanie w przedmiotowej sprawie nie mogło być załatwione w terminach, o których mowa w K.p.a. Organ nie dochowywał też ustalonych przez siebie terminów. Zdaniem skarżących, kolejnym istotnym naruszeniem, którego dopuścił się organ orzekający, jest niedostateczne, niewyczerpujące zebranie oraz rozpatrzenie materiału dowodowego i dokonanie dowolnych ustaleń faktycznych (art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.). Powiatowy Inspektor zlekceważył oraz zupełnie zignorował dowody i wyjaśnienia strony, z których jednoznacznie wynika, że przedmiotowa zmiana sposobu użytkowania lokalu nastąpiła w 1993 r., a więc w okresie, w którym ówcześnie obowiązujące przepisy prawa nie nakładały na obywatela obowiązku powiadamiania organów o takiej zmianie. Również art. 107 § 1 i 3 K.p.a. został naruszony, ponieważ organ nie wskazał przepisów proceduralnych, na podstawie których decyzja została wydana, co czyni ją w tym zakresie wadliwą. Natomiast, formułując uzasadnienie decyzji, organ w żadnej mierze nie starał się wykazać stronie, dlaczego nie uwzględnił jej wyjaśnień oraz dowodów, czym przekroczył przyznane mu uznanie administracyjne, a także zastosował błędną podstawę prawną, gdyż winien uwzględnić przepisy prawa obowiązujące na dzień dokonania zmiany użytkowania lokalu.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu decyzją z dnia 28 sierpnia 2013 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Podzielając ustalenia organu pierwszej instancji, przypomniał raz jeszcze, że na działce należącej do skarżących położony jest budynek mieszkalny stanowiący obiekt zabytkowy objęty ochroną konserwatorską. Natomiast Burmistrz Strzelec Opolskich stwierdził, że dokonana przebudowa tego budynku mieszkalnego, wskutek czego nastąpiła zmiana sposobu użytkowania na chlewnię i garaż, nie jest zgodna z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. Fakt przebudowy budynku potwierdziły oględziny oraz materiał zdjęciowy, z których wynika, że elewacja od strony podwórza została całkowicie przebudowana. W części budynku mieszkalnego, w miejsce istniejącego okna wykonano bramę wjazdową, a w miejsce drzwi wejściowych - okno. Także T. K. przyznał, że przebudowa w środku budynku rozpoczęła się w 2004 r., zaś zmiany elewacji dokonano w 2008 r. W tak ustalonym stanie faktycznym organ odwoławczy uznał, że inwestor wykonał roboty budowlane i przebudował budynek mieszkalny na inwentarski, oraz dokonał zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na inwentarski. Wyraźnie przy tym stwierdził, że przedmiotowa zmiana dokonana została w wyniku przebudowy budynku w 2008 r., a w przypadku zmiany sposobu użytkowania budynku, związanej z koniecznością wykonania robót budowlanych (tu: w 2008 r.), zastosowanie mają przepisy art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 71a tej ustawy. Organ odwołał się do brzmienia ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 i 4 ostatnio wskazanej regulacji i wyjaśnił, że dotyczą one sytuacji, gdy oprócz zmiany sposobu użytkowania obiektu nie wykonano żadnych robót budowlanych wymagających zgłoszenia lub pozwolenia na budowę. Jeśli takie roboty zostały wykonane sprawa podlega rozpoznaniu w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, co potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 119/07. Zgodnie z treścią art. 71a ust. 1 ustawy Prawo budowlane przepis ten ma zastosowanie do stanu faktycznego, w którym do zmiany sposobu użytkowania doszło bez uprzedniego dokonania zgłoszenia. Natomiast przepis art. 71 ust. 6 ww. ustawy, regulujący legalną zmianę sposobu użytkowania, stanowi m.in., że jeśli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, to rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę. Oznacza to, że zgłoszenia wymaga jedynie zmiana sposobu użytkowania nie połączona z wykonaniem robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę. Brak takiego zgłoszenia uzasadnia wszczęcie i przeprowadzenie przez organ nadzoru budowlanego postępowania w trybie art. 71a omawianej ustawy. W przeciwnym przypadku inwestor musi uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę. Brak takiego pozwolenia stanowi przesłankę, w zależności od stwierdzonego stanu faktycznego, do przeprowadzenia postępowania w trybie art. 48 lub art. 51 Prawa budowlanego. Decyzja organu nadzoru budowlanego wydana w toku postępowania w tym trybie i legalizująca samowolę budowlaną zastępuje decyzję organu administracji architektoniczno-budowlanej o pozwoleniu na budowę.

Wobec powyższego, w ocenie organu odwoławczego, stanowisko zajęte przez organ pierwszej instancji jest prawidłowe.

Odnosząc się do treści odwołania, Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu wyjaśnił, powołując art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, że w niniejszej sprawie przebudowa budynku została już wykonana, a zatem brak było podstaw do wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Niezasadny okazał się też zarzut odnośnie niezastosowania przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, skoro przebudowa budynku miała miejsce w 2004 r. (w środku budynku) i w 2008 r. (elewacja zewnętrzna wraz z wymianą okien). Końcowo, organ odwoławczy stwierdził, że Powiatowy Inspektor nie naruszył przepisów proceduralnych i ustawy Prawo budowlane oraz zaznaczył, iż przedmiotem tego postępowania jest przebudowa i zmiana sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na chlewnię, a nie na budynek gospodarczy.

Na powyższą decyzję skargę do tut. Sądu złożyli I. K. i T. K., reprezentowani przez pełnomocnika. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznana. Decyzji zarzucili: nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego przez przyjęcie, że strona dopuściła się naruszenia prawa; naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 51 w zw. z art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623, z późn. zm.); naruszenie prawa procesowego przez niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz niezastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. wadliwe utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, zamiast uchylenie tej decyzji i umorzenie postępowania. W uzasadnieniu skargi powielono argumenty odwołania o nieuwzględnieniu dowodów i wyjaśnień strony, tyle że tym razem, przez organ odwoławczy. Twierdzenia strony dotyczyły legalnego sposobu zmiany użytkowania spornego budynku i konieczności zastosowania do tej zmiany porządku prawnego obowiązującego w 1993 r., czyli art. 45 § 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, oraz zgłoszenia przedmiotowej zmiany właściwemu organowi. Powtórzono również argumenty odnośnie sposobu wykładni przepisu art. 51 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu sprzed zmiany tej ustawy w roku 2003 i 2004. W ocenie skarżących, organ odwoławczy winien uchylić decyzję Powiatowego Inspektora i umorzyć postępowanie wobec braku obowiązku zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu w 1993 r. Ponadto skarżący zarzucili, że organ drugiej instancji w ogóle nie ustosunkował się do zarzutu odwołania dotyczącego naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, co polegało głównie na oparciu rozstrzygnięcia na nieznanych stronie dowodach, zgromadzonych w innym postępowaniu. Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu przekroczył też przyznane mu uznanie administracyjne i nie uzasadnił decyzji w sposób właściwy.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Zdaniem organu odwoławczego, podjęto wszelkie kroki, by dokładnie wyjaśnić stan faktyczny sprawy, zaś postępowanie prowadzono z zachowaniem zasad procedury administracyjnej. Dodatkowo wyjaśniono, że postępowanie wszczęto pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1994 r. i na stosowanie przepisów tej ustawy wskazuje jej art. 103 oraz art. 2 ust. 2 i 3 ustawy zmieniającej z dnia 16 kwietnia 2004 r. Ponadto nie jest bezprzedmiotowe postępowanie, jeżeli istnieje stan faktyczny podlegający uregulowaniu przez organ administracji.

Na rozprawie skarżący podtrzymał stanowisko wyrażone w skardze i domagał się zwrotu kosztów postępowania. Dodatkowo wyjaśnił, że w 2004 r. zrobiono wewnątrz budynku m.in. wentylację i boksy. Wtedy wykonano również jedną z bram, a w miejsce otworów wejściowych zrobiono okna. W 2008 r. skarżący rozpoczął prace związane z wykonaniem elewacji budynku od strony podwórza, które zakończyły się w 2012 r. Na pytanie Sądu wyjaśnił, że cały budynek - wykorzystywany do 1993 r. na cele mieszkalne, gospodarcze i inwentarskie - objęty jest ochroną konserwatorską. Oświadczył, że ok. 2009 r. organ nadzoru budowlanego prowadził dwa odrębne postępowania. Pierwsze dotyczyło "zalegalizowania hodowli", natomiast drugie postępowanie dotyczyło przebudowy budynku i zostało ono zakończone. Skarżący nie pamięta, czy w tej drugiej sprawie zapadło jakieś rozstrzygnięcie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej kontroli zakwestionowanego rozstrzygnięcia, Sąd stwierdził, że wydane w sprawie decyzje organów obu instancji naruszają prawo procesowe w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Wyjaśniając stanowisko Sądu, w pierwszej kolejności przypomnieć należy, że zaskarżoną decyzją Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie strzeleckim nakazującą I. K. i T. K. przywrócić stan poprzedniego sposobu użytkowania części obiektu budowlanego położonego w [...] przy ul. [...], w której doszło do zmiany sposobu użytkowania, tj. przywrócić funkcję mieszkalną pomieszczenia obecnie użytkowanego jako chlew. Organ pierwszej instancji oraz organ odwoławczy zgodnie ustaliły, że w 1993 r. doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania części mieszkalnej budynku, a ponadto w roku 2004 i 2008 strony, bez stosownego zezwolenia, dokonały przebudowy budynku. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623, z późn. zm. - dalej zwanej Prawem budowlanym).

Zdaniem Sądu, powyższa ocena prawna organów decyzyjnych jest przedwczesna z kilku powodów.

Z uwagi na charakter popełnionych naruszeń przypomnieć trzeba, że art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. nakładają na organy administracji obowiązek ustalenia prawdy obiektywnej i podejmowania rozstrzygnięcia na podstawie wszechstronnie wyjaśnionego stanu faktycznego, przy zastosowaniu wszelkich koniecznych środków dowodowych, z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Podkreślenia również wymaga, że wszelkie niejasności występujące w sprawie nie mogą być interpretowane na niekorzyść strony, a ustanowiona w art. 80 K.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów zobowiązuje do oparcia się przez organ na przekonujących podstawach - wskazanych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, stosownie do treści przepisu art. 107 § 3 K.p.a. - i z całą pewnością nie polega na formułowaniu ocen w sposób dowolny. Ostatnio wskazany przepis wyraźnie też nakazuje, by organ wskazał w uzasadnieniu decyzji fakty uznane za udowodnione i dowody, na których się oparto, ale również przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności. Tylko tak przeprowadzone postępowanie stanowi o spełnieniu warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 K.p.a.). Ponadto organ winien prowadzić postępowanie w taki sposób, by pogłębiać zaufanie jego uczestników do władzy publicznej - art. 8 K.p.a., co w przypadku organu odwoławczego koresponduje z wynikającą z art. 15 K.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania. Z zasady tej wynika obowiązek organu odwoławczego merytorycznego rozpatrzenia sprawy.

Zdaniem Sądu, orzekające w sprawie organy administracji nie dochowały powyższych obowiązków.

Po pierwsze, w uzasadnieniach wydanych decyzji nie odniesiono się do podnoszonej przez skarżących w toku całego postępowania kwestii legalnej zmiany sposobu użytkowania budynku. Także przedstawione sądowi akta administracyjne nie potwierdzają, by w tym zakresie prowadzone było jakiekolwiek postępowanie wyjaśniające. I. K. i T. K. wielokrotnie wywodzili, że w 1993 r., a więc w czasie gdy w części budynku o funkcji dotychczas mieszkalnej zaczęto prowadzić hodowlę świń, o fakcie dokonanej zmiany został poinformowany właściwy organ. Uważają też, że w myśl obowiązujących wówczas przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229, z późn. zm.), a to art. 45 § 1 tej ustawy, nie istniał obowiązek zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na budynek gospodarczy, w którym do dziś prowadzona jest hodowla trzody chlewnej w niezmienionym rozmiarze. Skarżący zmierzali więc do wykazania, że nie doszło do naruszenia prawa, a sporny budynek inwentarski funkcjonuje legalnie. Próbowali zatem podważyć zasadność postępowania związanego ze zmianą sposobu użytkowania, które - ich zdaniem - należało umorzyć. Niewątpliwie, w prowadzonym z urzędu postępowaniu dotyczącym legalności zmiany przeznaczenia budynku i jego przebudowy należało zweryfikować twierdzenia strony, zaś wyniki ustaleń i ocena prawna odnośnie tej kwestii winny znaleźć się w uzasadnieniach decyzji. Tymczasem organy uporczywie pomijały składane przez strony oświadczenia i dokumenty mające je potwierdzać, zaś organ nie podał, z jakich powodów nie zostały uwzględnione. Zdaniem Sądu, wyjaśnienie tej istotnej kwestii, zwłaszcza z uwzględnieniem regulacji obowiązujących na dzień dokonania zmiany przeznaczenia części budynku, mogło mieć wpływ na ustalenia co do przedmiotowości postępowania w tym zakresie. W konsekwencji zgodzić się trzeba ze skarżącymi, że takie działanie organów nie świadczy o rzetelnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy i kierowaniu się słusznym interesem stron (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.), a przy tym narusza również jeszcze inne przepisy prawa procesowego, w tym m.in. art. 8, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Pozostając jeszcze przy kwestii prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, nie sposób nie dostrzec, że sformułowanie przez organ odwoławczy wniosku o braku zgodności z ustaleniami planu miejscowego zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na chlewnię i przebudowy tego budynku, nie zostało poparte własną argumentacją, lecz stanowiło wyłącznie powtórzenie stanowiska Burmistrza Strzelec Opolskich. Materiał uzyskany od Burmistrza, tak jak i inne dowody, podlegał weryfikacji, dlatego w decyzji należało przedstawić jego ocenę i końcowe wnioski. Skoro jednak organ nie zaprezentował toku rozumowania, który doprowadził go do przekonania, że w niniejszej sprawie wystąpiła omawiana niezgodność z planem miejscowym, to zaskarżonej decyzji należy postawić zarzut naruszenia art. 107 § 3 K.p.a.

Po drugie, potwierdził się zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 10 K.p.a., który nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz obowiązek umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Trafnie argumentują skarżący, że z uchybieniem art. 107 § 3 K.p.a. organ drugiej instancji nie ustosunkował się do podnoszonej w odwołaniu okoliczności wydania decyzji przez Powiatowego Inspektora na podstawie dowodów uzyskanych w innym postępowaniu administracyjnym, które to dowody nie zostały jednak w żaden sposób opisane w uzasadnieniu, ani też nie zostały dołączone do akt sprawy. Strony pozbawione zatem zostały możliwości zapoznania się z nimi i przedstawienia własnego stanowiska co do ich znaczenia w niniejszym postępowaniu oraz wpływu na rozstrzygnięcie. Podkreślenia wymaga, że wspomniane dowody miały istotne znaczenie w sprawie, bowiem - jak stwierdził organ pierwszej instancji - dotyczyły rodzaju robót budowlanych przeprowadzonych w spornym budynku, a od ich charakteru i właściwej kwalifikacji (wymagające decyzji o pozwoleniu na budowę lub zgłoszenia) zależało zastosowanie odpowiedniego trybu postępowania w niniejszej sprawie. Jak się wydaje, także organ odwoławczy uzależnia wybór właściwego trybu postępowania m.in. od charakteru dokonanych samowolnie robót budowlanych, jednak nie podaje, jakie faktycznie roboty oceniał. Ponadto nie można pominąć, że w uzasadnieniu decyzji Powiatowy Inspektor stwierdził, iż prowadzone w 2004 r. roboty przy obiekcie "miały znamiona przebudowy co zostało ustalone w innym postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez tutejszy organ (...) poprzez stwierdzenie w orzeczeniu technicznym kończącym postępowanie zgodności wykonanych prac ze sztuką budowlaną oraz obowiązującymi normami". W tym miejscu przypomnieć trzeba, że przedmiot niniejszego postępowania stanowiły również samowolnie prowadzone roboty budowlane w 2004 r., zatem bliższego wyjaśnienia wymagało, o jakim zakończonym postępowaniu wspomina organ. Pojawiających się wątpliwości odnośnie prowadzenia postępowania w sprawie już wcześniej zakończonej nie rozwiał T. K., który na rozprawie oświadczył, że w 2009 r. toczyło się już postępowanie w sprawie przebudowy budynku, i zostało ono zakończone, lecz nie pamięta, czy wówczas zapadło jakieś rozstrzygnięcie kończące. Z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., kwestii tej nie wyjaśnia także organ odwoławczy, choć stanowiła ona ważny element stanu faktycznego sprawy.

Po trzecie, organy administracji obu instancji, z uchybieniem art. 107 § 3 K.p.a., nie podały w podjętych decyzjach wystarczającej argumentacji dla poparcia stanowiska o konieczności zastosowania przepisów cyt. wyżej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane do dokonanej - przed datą wejścia tej ustawy w życie - zmiany sposobu użytkowania części budynku. Sygnalizowano już wcześniej, że strony kilkakrotnie podnosiły, iż w sprawie winny mieć zastosowanie przepisy obowiązujące w dacie dokonania przedmiotowej zmiany (1993 r.), nie rozumiejąc powodów, dla których rozstrzygnięcia oparto na podstawie przepisów wówczas jeszcze nieobowiązujących. Także w ostatnim z odwołań (pismo z dnia 8 lipca 2013 r.) skarżący wskazywali na obowiązek skorzystania z przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, a mimo to w zaskarżonej decyzji nie wskazano na prawne rozwiązania pozwalające na zastosowanie obecnie obowiązujących przepisów. Wprawdzie organ odwoławczy wskazał, polemizując z zarzutem stron, że przebudowa budynku miała miejsce pod rządami Prawa budowlanego z 1994 r., jednak najwyraźniej nie zrozumiał, że komentowany zarzut zgłoszono w kontekście daty dokonania zmiany użytkowania budynku. Wywody, w oczekiwanym przez strony zakresie, przedstawiono dopiero w odpowiedzi na skargę, a więc w piśmie procesowym, które zostało sporządzone już po wniesieniu przez skarżącą skargi do Sądu. Wobec tego przypomnieć trzeba - co wielokrotnie akcentowano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym - że Sąd nie może ocenić stanowiska organu jako mającego znaczenie dla sprawy, jeżeli zostało ono wyrażone jedynie w odpowiedzi na skargę. Sąd bada bowiem zaskarżony akt (a nie odpowiedź na skargę), oceniając jego legalność na dzień wydania. Na ten dzień rozstrzygnięcie organu drugiej instancji, podobnie jak i organu pierwszej instancji, z omówionego powyżej powodu było nieprawidłowe. Zdaniem Sądu, kolejna wadliwość zaskarżonej decyzji polegała na braku ustosunkowania się do wszystkich zarzutów odwołania (opisane w części wstępnej niniejszego uzasadnienia), w tym dotyczącego niewskazania przyczyn pominięcia twierdzeń i dowodów stron, oraz na niewłaściwym sporządzeniu uzasadnienia prawnego. Uzasadnienie to, stosownie do art. 107 § 3 K.p.a., ma wyjaśniać podstawy prawne decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Nie świadczy natomiast o dochowaniu tego obowiązku przytoczenie przez organ odwoławczy obszernych fragmentów wyroków sądów administracyjnych, w których rozważano różne sytuacje, w tym także i takie, które nie miały zastosowania w niniejszej sprawie. Z kolei rozważania własne organu były na tyle ogólne i wielowątkowe, że mogły zostać uznane za nieczytelne. Nadto w uzasadnieniu pojawiły się mylące stwierdzenia, co słusznie zauważyli skarżący, które nie są zgodne z ustaleniami stanu faktycznego. Chodzi mianowicie o zdania: "Przedmiotowa zmiana sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na budynek inwentarski dokonana została w wyniku przebudowy budynku mieszkalnego na inwentarski w 2008 roku" oraz "W przypadku zmiany sposobu użytkowania budynku, związanej z koniecznością wykonania robót budowlanych, tu w 2008 r. - zastosowanie mają przepisy art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego w związku z art. 71a Prawa budowlanego". Tymczasem z materiału dokumentacyjnego sprawy wynika, że zmiana sposobu użytkowania budynku miała miejsce dużo wcześniej, bo w 1993 r., i nie była wynikiem robót budowlanych prowadzonych w 2004 i 2008 r., ani też nie wiązała się z koniecznością ich wykonania.

W konsekwencji powiedzianego dotąd Sąd uznał, że opisane powyżej naruszenia przepisów procedury administracyjnej w pełni uzasadniają konieczność uchylenia podjętych przez organy obu instancji rozstrzygnięć, jako że naruszenia te niewątpliwie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tych okolicznościach zbędne jest dalsze badanie prawidłowości wydanych w sprawie decyzji oraz dokonywanie oceny zasadności pozostałych zarzutów skargi, choć już teraz powiedzieć można, że trafne jest stanowisko organu co do braku podstaw prawnych do wydania postanowienia, o jakim mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, w sytuacji gdy roboty te zostały już wykonane (art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego).

W tym stanie rzeczy Sąd orzekł, jak w punkcie pierwszym wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji uzasadnia przepis art. 152 P.p.s.a., zaś o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.