III SA/Wr 236/14

Uzasadnienie

1. Zaskarżone postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej we W.

Zaskarżonym postanowieniem Dyrektor Izby Skarbowej we W, po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez Wójta Gminy K. (dalej, jako "wierzyciel", "skarżący"), utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego W. – [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. (znak [...]) w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego, powstałymi w toku postępowania egzekucyjnego, prowadzonego wobec "A" sp. z o.o. w likwidacji (dalej, jako "zobowiązana spółka"), na podstawie tytułu wykonawczego (nr [...]) z dnia [...] października 2006 r. Jako podstawę prawną wydanego postanowienia wskazano art. 18, art. 64 oraz art. 64 c § 3, § 4 i § 7 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm.).

W uzasadnieniu powyższego postanowienia Dyrektor Izby Skarbowej przedstawił następujące ustalenia oraz wyjaśnienia dotyczące podstawy prawnej, które legły u podstaw wydania postanowienia przez organ I instancji.

Naczelnik Urzędu Skarbowego W. – [...], jako organ egzekucyjny prowadził postępowanie egzekucyjne wobec zobowiązanej spółki na wniosek wierzyciela, na podstawie wskazanego wyżej tytułu wykonawczego, obejmującego należność z tytułu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w kwocie [...] zł. oraz odsetki ustawowe obliczone na dzień [...] sierpnia 2006 r.

W tytule wykonawczym wierzyciel, jako podstawę prawną egzekwowanej należności, wskazał orzeczenie – decyzję z dnia [...] lipca 2006 r. Nr [...]. Do wniosku o wszczęcie egzekucji wierzyciel dołączył odpis powyższej decyzji z informacją, że "jest prawomocna i ostateczna z dniem [...] sierpnia 2006 r." oraz wystawione na podstawie art. 476 Kodeksu cywilnego wezwanie do uregulowania należnej sumy [...] zł w ciągu 5 dni od daty otrzymania wezwania, pod rygorem skierowania sprawy na drogę postępowania sądowego. Tytuł wykonawczy, pod poz. 75 "Pieczęć urzędowa", został opatrzony prostokątną pieczęcią "WÓJT GMINY K. woj. D.", zaś pod poz. 82 pieczęcią imienną Wójta Gminy (A. B.) wraz z podpisem.

Po otrzymaniu powyższego tytułu wykonawczego organ egzekucyjny dokonał w dniu [...] października 2006 r. zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego zobowiązanej spółki u dłużnika zajętej wierzytelności. Odpis tytułu wykonawczego wraz z zawiadomieniem o zajęciu wierzytelności doręczono zobowiązanej spółce w dniu [...] października 2006 r. W wyniku zastosowanego środka egzekucyjnego powstały koszty egzekucyjne w łącznej kwocie [...] zł.

Zobowiązana spółka w dniu [...] października 2006 r. wniosła zarzuty w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego, powołując się na nieistnienie oraz brak wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, a także zarzuciła, że wierzyciel nie doręczył jej upomnienia. W uzasadnieniu podniosła między innymi, że decyzja, na podstawie której wystawiono tytuł wykonawczy, nie została doręczona ustanowionemu przez nią pełnomocnikowi i nie wywołuje skutków prawnych.

Po wniesieniu zarzutów organ egzekucyjny zwrócił się w dniu [...] października 2006 r. do wierzyciela o zajęcie stanowiska, informując o treści art. 34 § 1, § 1a i § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Wierzyciel, postanowieniem z dnia [...] listopada 2006 r., nie uznał zgłoszonych zarzutów za uzasadnione. Po wniesieniu przez zobowiązaną spółkę zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., postanowieniem z dnia [...] maja 2007 r. (znak [...]), uchyliło powyższe postanowienie wierzyciela i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu Kolegium przyjęło, że zarzut braku podstawy prawnej egzekucji nie był zasadny, gdyż taką podstawą była decyzja z dnia [...] lipca 2006 r. Nr [...], doręczona pełnomocnikowi zobowiązanej spółki dopiero w dniu [...] listopada 2006 r. Kolegium ustaliło natomiast, że wyjaśniło, że skierowanie tytułu wykonawczego do egzekucji nie zostało poprzedzone właściwym upomnieniem oraz, że wystawiony przez wierzyciela tytuł wykonawczy nie zawierał wymaganej pieczęci okrągłej z wizerunkiem godła państwowego pośrodku oraz napisem odpowiadającym nazwie podmiotu uprawnionego do używania pieczęci w otoku. W podsumowaniu, wobec stwierdzonych uchybień, Kolegium nakazało wierzycielowi powtórzenie wszystkich czynności procesowych, tj. doręczenia prawidłowego upomnienia oraz wystawienie tytułu wykonawczego.

Wierzyciel, pomimo przekazania sprawy w przedmiocie zajęcia stanowiska wobec zarzutów zobowiązanej spółki, dopiero po upływie sześciu lat, postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. uznał zarzuty zobowiązanej spółki za uzasadnione. W uzasadnieniu przyjął, że skierowanie tytułu wykonawczego do egzekucji nie zostało poprzedzone upomnieniem zawierającym wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Wierzyciel wskazał ponadto, że sporządzony przez niego tytuł wykonawczy nie zawierał wymaganej pieczęci urzędowej i że na to uchybienie zwróciło uwagę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] maja 2007 r.

Po otrzymaniu informacji, że postanowienie wierzyciela z dnia [...] lipca 2013 r. w sprawie zarzutów stało się ostateczne, Naczelnik Urzędu Skarbowego W. [...], postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. (znak [...]), uznał za zasadne zarzuty zobowiązanej spółki i podstawie art. 34 § 4 w związku z art. 59 § 1 pkt 2 i 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji umorzył postępowanie egzekucyjne, prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego (nr [...]) z dnia [...] października 2006 r. W uzasadnieniu postanowienia organ egzekucyjny podkreślił, że jest związany stanowiskiem wierzyciela w zakresie braku istnienia obowiązku objętego tytułem wykonawczym, a ponadto podziela stanowisko wierzyciela, że przesłanego zobowiązanej spółce wezwania do zapłaty nie można potraktować jako prawidłowo doręczonego upomnienia.

Naczelnik Urzędu Skarbowego W. [...] po ustaleniu, że postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego stało się ostateczne, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. (znak [...]) zwrócił zobowiązanej spółce, w oparciu o przepis art. 64 c § 3 i § 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, koszty egzekucyjne powstałe w toku postępowania egzekucyjnego wysokości [...] zł., w tym kwoty: [...] zł. tytułem opłaty manipulacyjnej, [...] zł. tytułem opłaty za zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego oraz [...] zł. tytułem odsetek ustawowych, powstałych wskutek egzekucji prowadzonej niezgodnie z prawem.

Następnie Naczelnik Urzędu Skarbowego W. [...], postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. (znak [...], w oparciu o przepis art. 64 c § 3 i § 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, obciążył wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego oraz odsetkami. W uzasadnieniu organ egzekucyjny podkreślił, że wierzyciel uznał za zasadne zarzuty nieistnienia obowiązku objętego tytułem wykonawczym oraz braku uprzednio doręczonego upomnienia. To – jak zauważył – oznaczało, że wystawiony przez wierzyciela tytuł wykonawczy z dnia [...] października 2006 r. nie powinien być w ogóle skierowany do egzekucji.

Wierzyciel, w zażaleniu na powyższe postanowienie, zarzucił, że wydano go z naruszeniem art. 64c § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz z naruszeniem art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej w związku z art. 60 pkt 7 i art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 z późn. zm.).

Dyrektor Izby Skarbowej we W., utrzymując w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego W. [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., wyjaśnił na wstępie, że podstawę naliczenia kosztów egzekucyjnych stanowiła kwota wskazana w zawiadomieniu z dnia [...] października 2006 r. o zajęciu rachunku bankowego, tj. należność główna w wysokości [...] zł. i że w zaskarżonym postanowieniu została prawidłowo ustalona kwota kosztów egzekucyjnych. Wskazał, że organ egzekucyjny na podstawie art. 64 § 1 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji naliczył opłatę z tytułu dokonanej czynności egzekucyjnej tj. zajęcia rachunku bankowego w wysokości 5 % kwoty egzekwowanej należności oraz na podstawie art. 64 § 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji naliczył opłatę manipulacyjną w wysokości 1 % od kwoty egzekwowanej należności objętej tytułem wykonawczym.

W dalszej części uzasadnienia Dyrektor Izby Skarbowej przytoczył treść art. 64c § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i podkreślił, że ustalone koszty egzekucyjne obciążają wierzyciela, gdyż to on zażądał bezpodstawnie wszczęcia postępowania egzekucyjnego, co wierzyciel przyznał uznając za zasadne zarzuty wniesione przez zobowiązaną spółkę. Zwrócił uwagę na to, że art. 29 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zakazuje organowi egzekucyjnemu badania wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym i jeżeli po wszczęciu egzekucji okaże się, że wierzyciel nie miał prawa domagać się dochodzonego obowiązku, to on właśnie odpowiada za niezgodne z prawem wszczęcie egzekucji, dlatego też to jego należy obciążyć powstałymi w toku egzekucji kosztami egzekucyjnymi.

Dyrektor Izby Skarbowej przyjął, że wierzyciel nie tylko spowodował niezgodne z prawem wszczęcie egzekucji, ale też poprzez swoje zaniechanie spowodował, że postępowanie w sprawie zarzutów trwało 7 lat, co w konsekwencji spowodowało konieczność zwrotu zobowiązanej spółce nie tylko pobranych kosztów egzekucyjnych, ale też odsetek ustawowych w wysokości [...] zł. Wskazał, że po uchyleniu postanowienia wierzyciela z dnia [...] listopada 2006 r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, wierzyciel powinien był bezzwłocznie wydać stosowne postanowienie, realizując swój ustawowy obowiązek. Tymczasem wierzyciel, w sposób zupełnie niezrozumiały, zwlekał z wydaniem postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela przez okres ponad 6 lat, uniemożliwiając przez to organowi egzekucyjnemu zakończenie postępowania w sprawie zarzutów.

Wierzyciel, jak podkreślił Dyrektor Izby Skarbowej, uznając między innymi za zasadny zarzut nieistnienia obowiązku przyznał, że tytuł wykonawczy nie powinien był być skierowany na drogę postępowania egzekucyjnego. W tej sytuacji, wobec nieuzasadnionego zaniechania działania przez wierzyciela, jako chybione oceniono argumenty wierzyciela podniesione w zażaleniu, jakoby to organ egzekucyjny przez ostatnie lata nie uczynił nic, by doprowadzić do zakończenia postępowania egzekucyjnego w przedmiotowej sprawie.

Dyrektor Izby Skarbowej, jako niemający związku ze sprawą, ocenił podniesiony w zażaleniu zarzut nieprawidłowego odcisku pieczęci na tytule wykonawczym. Podkreślił, że zobowiązana spółka nie zgłosiła takiego zarzutu, w związku z czym organ egzekucyjny nie był uprawniony do rozstrzygnięcia tego w postępowaniu w sprawie zarzutów. W jego ocenie, wierzyciel "mylił się" twierdząc, że organ egzekucyjny powinien był – w oparciu o postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2007 r. uchylające postanowienie wierzyciela w sprawie wniesionych zarzutów – umorzyć postępowanie egzekucyjne. Podkreślił, że gdy prowadzone jest postępowanie w sprawie zarzutów zgłoszonych przez zobowiązanego, organ egzekucyjny nie powinien umarzać postępowania na podstawie art. 59 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, gdyż postępowanie w sprawie zarzutów ma pierwszeństwo przed postępowaniem w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego. Organ egzekucyjny faktycznie rozstrzygnąłby bowiem zarzut (choć w innym postępowaniu) bez wymaganego prawem postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela. Dyrektor Izby Skarbowej we W. zwrócił także uwagę na to, że niespełnienie wymogów z art. 27 § 1 i § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, które powinien spełniać tytuł wykonawczy, jest podstawą wniesienia zarzutu, ale nie stanowi podstawy umorzenia postępowania egzekucyjnego w trybie art. 59 tej ustawy.

W końcowej części uzasadnienia Dyrektor Izby Skarbowej przyjął, że błędnym było twierdzenie wierzyciela, że doszło do przedawnienia kosztów egzekucyjnych, gdyż upłynął 5 letni termin przedawnienia zobowiązania podatkowego z art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej, stosowanego w związku z treścią z art. 67 i art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych. Podkreślił, że dopiero od 1 stycznia 2010 r. do przedawnienia zobowiązań z tytułu środków publicznych stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, w tym z tytułu dochodów budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw, będą miały zastosowanie odpowiednie przepisy Ordynacji podatkowej. Wyjaśnił, że do dnia 1 stycznia 2010 r. kwestii przedawnienia tych należności nie regulował żaden przepis prawa materialnego i jak stanowi art. 115 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r., nr 157,poz. 1241 ze zm.), do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, o których mowa w art. 60 ustawy wymienionej w art. 1, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe.

W podsumowaniu Dyrektor Izby Skarbowej przyjął, że organ egzekucyjny dokonał właściwej i pełnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, nie pomijając okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W szczególności organ ten w sposób należyty wykazał i uzasadnił wysokość powstałych kosztów egzekucyjnych, a także zasadność obciążenia tymi kosztami wierzyciela i w tej sytuacji została spełniona przesłanka uzasadniająca obciążenie wierzyciela poniesionymi kosztami egzekucyjnymi, gdyż wszczęcie i prowadzenie egzekucji nastąpiło z jego winy.

2. Skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wierzyciel wniósł o uchylenie postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej we W. z dnia [...] lutego 2014 r. i poprzedzającego go postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego W. – [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wierzyciel zarzucił, że zaskarżone postanowienie wydano z naruszeniem:

1. art. 64c § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przez błędne jego zastosowanie i przyjęcie, że niezgodne z prawem wszczęcie i prowadzenie egzekucji spowodował wierzyciel, a także pominięcie faktu, że w chwili wszczęcia egzekucji istniała podstawa prawna do wystawienia tytułu wykonawczego,

2. art. 77 § 1 K.p.a. stosowanego odpowiednio na podstawie art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego i niewyjaśnienie całego stanu faktycznego sprawy, a także błędne przyjęcie, że "wierzyciel przyznał, że tytuł wykonawczy w ogóle nie powinien był być skierowany na drogę postępowania egzekucyjnego",

3. art. 27 § 1 i art. 29 § 2 zd. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (w brzmieniu z 2006 roku) oraz art. 59 § 1 punkt 7 oraz § 3 i § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przez błędne przyjęcie, że brak pieczęci urzędowej na tytule wykonawczym nie stanowił przyczyny "niedopuszczalności egzekucji administracyjnej",

4. art. 27 § 1 i art. 29 § 2 zd. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (w brzmieniu z 2006 roku), przez błędne przyjęcie, że organ egzekucyjny mógł przystąpić i prowadzić egzekucję mimo niespełniania przez tytuł wykonawczy wymogów określonych w art. 27 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (w brzmieniu z 2006 roku),

5. art. 7 K.p.a. stosowanego odpowiednio na podstawie art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przez przyjęcie, że brak podejmowania koniecznych czynności w postaci umorzenia z urzędu postępowania egzekucyjnego w administracji nie stanowił braku należytej staranności (winy) organu egzekucyjnego prowadzącego postępowanie,

6. art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej w związku z art. 60 pkt 7 i art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 roku, poz. 885 z póżn. zm.), przez niezastosowanie tych przepisów i nieuwzględnienie, że upłynął pięcioletni termin przedawnienia zobowiązania publicznoprawnego,

7. art. 115 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 roku, nr 157, poz. 1241 ze zm.), przez jego błędne zastosowanie w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy oraz błędną wykładnię i nietrafne przyjęcie, że termin przedawnienia należy liczyć od 1 stycznia 2010 roku.

3. Postanowienie wydane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny z urzędu przeprowadził dowód z decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] lutego 2007 r. ([...]).

Na podstawie powyższej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., powyższą decyzją, po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez zobowiązaną spółkę, uchyliło decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] lipca 2006 r. Nr [...]), która stanowiła podstawę prawną egzekwowanej należności. W uzasadnieniu Kolegium przyjęło między innymi, że Wójt Gminy K., doręczając decyzję zobowiązanej spółce pominął ustanowionego przez nią pełnomocnika i z uwagi na treść art. 40 § 2 K.p.a. doręczenie nie mogło wywołać skutku prawnego w postaci wejścia decyzji do obrotu prawnego. Za skuteczne Kolegium uznało doręczenie decyzji w dniu [...] listopada 2006r., tj. doręczenie jej pełnomocnikowi zobowiązanej spółki( str. 3 uzasadnienia).

4. Wojewódzki Sąd Administracyjny, oddalając skargę, miał na uwadze następujące okoliczności.

Skarga nie jest uzasadniona, gdyż wbrew podniesionym w niej zarzutom i wywodom nie można skutecznie zarzucić, że zaskarżone postanowienie wydano z naruszeniem przepisów postępowania lub prawa materialnego w stopniu, który powodowałby konieczność jego uchylenia.

W świetle niebudzących wątpliwości okoliczności wynikających z akt sprawy, trzeba przyjąć, że organ II instancji dokonał właściwej i pełnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. W należyty sposób wykazał i uzasadnił wysokość powstałych kosztów egzekucyjnych i odsetek, a także zasadność obciążenia nimi wierzyciela.

W związku z zarzutami skargi trzeba na wstępie odnotować, że do umorzenia postępowania egzekucyjnego i do zwrotu w całości kosztów postępowania egzekucyjnego pobranych od zobowiązanej spółki, doszło na skutek uwzględnienia zarzutów nieistnienia i braku wymagalności egzekwowanego obowiązku oraz braku przesłania właściwego upomnienia, co wierzyciel przyznał w postanowieniu z dnia [...] lipca 2013 r., uznając zarzuty wniesione przez zobowiązaną spółkę za uzasadnione.

Uwzględnienie przez wierzyciela powyższych zarzutów przesądziło o ustaleniu, że egzekucja została wszczęta i prowadzona niezgodnie z prawem. W wyniku wydania przez wierzyciela postanowienia z dnia [...] lipca 2013 r., jego stanowisko w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 1 – 5 i 7 było bowiem dla organu egzekucyjnego wiążące (art. 34 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji).

Art. 64c § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji uzależnia odpowiedzialność wierzyciela za należności z tytułu kosztów egzekucyjnych i odsetek od ustalenia, że wszczęcie i prowadzenie egzekucji było niezgodne z prawem i że niezgodne z prawem wszczęcie i prowadzenie egzekucji spowodował wierzyciel.

W przypadku zaistnienia powyższych wierzyciel zostaje obciążony kosztami postępowania egzekucyjnymi w wysokości w jakiej zostały one pobrane od zobowiązanego, a następnie zobowiązanemu zwrócone. Świadczy o tym użyty w przepisie zwrot "obciąża nimi wierzyciela".

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, uzasadnione okolicznościami tej sprawy jest ustalenie faktyczne, które legło u podstaw wydania zaskarżonego postanowienia, a mianowicie, że niezgodne z prawem wszczęcie i prowadzenie egzekucji spowodował wierzyciel. Nieuzasadnione w związku z tym są podniesione w pkt 1 i 2 skargi zarzuty naruszenia art. 64c § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 77 § 1 K.p.a.

W rozpoznawanej sprawie wierzyciel przed sporządzeniem tytułu wykonawczego nie przesłał zobowiązanej spółce właściwego upomnienia, następnie sporządził wadliwy tytuł wykonawczy dotyczący obowiązku, który w dacie wszczęcia egzekucji nie był wymagalny. Następnie, po uchyleniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. postanowienia z dnia [...] listopada 2006 r. dotyczącego stanowiska w sprawie wniesionych zarzutów, zwlekał z wydaniem postanowienia i dopiero po sześciu latach odniósł się do zarzutów, uznając je w całości za zasadne. Ponadto wierzyciel, z naruszeniem § 9 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – Dz. U. Nr 137, poz. 1541 ze zm.), nie zawiadomił organu egzekucyjnego o uchyleniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzji z dnia [...] lipca 2006 r. Nr [...]), która stanowiła podstawę prawną egzekwowanej należności.

W tytule wykonawczym wierzyciel powinien podać między innymi podstawę prawną obowiązku oraz, że obowiązek ten jest wymagalny (art. 27 § 1 pkt 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). W przypadku, gdy egzekwowany obowiązek wynika z decyzji administracyjnej, wymóg podania podstawy prawnej spełnia powołanie tej decyzji wraz z podaniem jej daty i numeru w tytule wykonawczym.

Z punktu widzenia możliwości prowadzenia egzekucji konieczne jest jednak wykazanie przez wierzyciela, że egzekwowany obowiązek stał się już wymagalny. W sytuacji, w której egzekwowany obowiązek wynika z decyzji administracyjnej, stwierdzenie jego wymagalności przede wszystkim wynika z faktu jej wykonalności, co zwykle pozostaje równoznaczne z jej ostatecznością lub prawomocnością (por. "Postępowanie egzekucyjne w administracji – Komentarz" pod red. prof. R. Hausera i prof. P. Skoczylasa, C.H. Beck, Warszawa 2012, s. 182).

W rozpoznawanej sprawie skarżący, stawiając zarzut naruszenia art. 64c § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, akcentował w pierwszej kolejności, że w chwili wszczęcia egzekucji istniała podstawa prawna do wystawienia tytułu wykonawczego, tj. decyzja Wójta Gminy K. z dnia [...] lipca 2006 r. (Nr [...]).

Skarżący, stawiając ten zarzut, pomija jednak milczeniem, że powyższą decyzję uchyliło w całości Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. ([...]), ustalając w uzasadnieniu, że weszła ona do obrotu prawnego dopiero w dniu [...] listopada 2006 r., czyli już po wystawieniu i przesłaniu tytułu wykonawczego organowi egzekucyjnemu, gdyż poprzednie doręczenia zobowiązanej spółce z pominięciem pełnomocnika nie mogły wywołać skutków prawnych. Tym samym ostatecznie przesądzono, że w dacie wystawienia tytułu wykonawczego ([...] października 2006 r.) nie istniała podstawa prawna do wystawienia tego tytułu wykonawczego a także, że ustalony nią obowiązek nie był wymagalny.

Trzeba mieć w związku z tym na uwadze to, co wynika z przytoczonego uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] lutego 2007 r. ([...]) a mianowicie, że wierzyciel, wystawiając i przesyłając tytuł wykonawczy z dnia [...] października 20106 r., wprowadził w błąd organ egzekucyjny informując, że decyzja Wójta Gminy K. z dnia [...] lipca 2006 r. (Nr [...]) jest "ostateczna i prawomocna z dniem [...] sierpnia 2006 r. i że ustalone tą decyzją zobowiązanie pieniężne z tytułu renty planistycznej jest wymagalne i podlega egzekucji administracyjnej", skoro w tej dacie decyzja ta nie weszła jeszcze do obrotu prawnego.

Uchylenie przez organ odwoławczy w całości decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] lipca 2006 r. (Nr [...]) oznaczało, że przesłanka braku wymagalności egzekwowanego obowiązku istniała obiektywnie już w dacie wystawienia tytułu wykonawczego i ta okoliczność obciąża wierzyciela, który bezzasadnie wystawił tytuł wykonawczy i przesłał go organowi egzekucyjnemu.

Decyzje wydane na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o gospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012, poz. 647) o ustaleniu i pobraniu renty planistycznej, mają charakter konstytutywny, co oznacza, że zobowiązanie z tego tytułu powstaje na skutek doręczenia decyzji. Zobowiązanie takie nie powstaje w związku z tym przed skutecznym doręczeniem decyzji. Art. 130 § 1 K.p.a. przesądza jednoznacznie, że przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu. O ile zatem decyzji o ustaleniu renty planistycznej nie został nadany rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 § 1 i 2 K.p.a., to decyzja taka przed upływem terminu odwołania nie podlega wykonaniu i ustalona należność nie może być skierowana na drogę postępowania egzekucyjnego w administracji.

Powyższe ustalenia prowadziły do jednoznacznego wniosku, że wystąpiły podstawy do obciążenia wierzyciela kosztami prowadzonego postępowania egzekucyjnego i odsetkami, gdyż sporządził i przedstawił organowi egzekucyjnemu tytuł wykonawczy dotyczący obowiązku, który w dacie wszczęcia egzekucji nie był wymagalny.

Należy podkreślić, że organ egzekucyjny jest związany stanowiskiem wierzyciela co do istnienia i wymagalności należności objętej tytułem wykonawczy. Art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przesądza, że organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, jednakże organ ten nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Brak wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym może być natomiast podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, o czym stanowi art. 33 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a w konsekwencji umorzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 pkt 2 tej ustawy.

Zobowiązana spółka wniosła skutecznie zarzuty w prowadzonym wobec niej postępowaniu egzekucyjnym, w tym między innymi zarzuty nieistnienia i braku wymagalności egzekwowanego obowiązku. Wierzyciel w zajętym stanowisku uznał te zarzuty za uzasadnione, co wynikało wprost i bezpośrednio z sentencji postanowienia z dnia [...] lipca 2013 r. i przyznał w ten sposób, że wszczęcie i prowadzenie egzekucji administracyjnej było bezzasadne. W rezultacie organ egzekucyjny umorzył postępowanie egzekucyjne na podstawie art. 59 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, z powodu braku wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.

Jako chybiony należy w konsekwencji ocenić podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 77 § 1 K.p.a., stosowanego odpowiednio na podstawie art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przez błędne przyjęcie, że "wierzyciel przyznał, że tytuł wykonawczy w ogóle nie powinien był być skierowany na drogę postępowania egzekucyjnego". Takie ustalenie opierało się bowiem na przytoczonym wyżej stanowisku wierzyciela zawartym w postanowieniu z dnia [...] lipca 2013 r. o uznaniu wniesionych zarzutów za uzasadnione.

Nie były zasadne podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 27 § 1 i art. 29 § 2 zd. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (w brzmieniu z 2006 roku) oraz art. 59 § 1 punkt 7 oraz § 3 i § 4 tej ustawy, polegające na błędnym przyjęciu, że brak pieczęci urzędowej na tytule wykonawczym nie stanowił przyczyny "niedopuszczalności egzekucji administracyjnej" i że organ egzekucyjny mógł przystąpić i prowadzić egzekucję mimo niespełniania przez tytuł wykonawczy wymogów określonych w art. 27 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (w brzmieniu z 2006 roku).

Obowiązek prawidłowego sporządzenia tytułu wykonawczego, według ustalonego wzoru spoczywa na wierzycielu (art. 26 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji).

Wierzyciel, w stanie prawnym obowiązującym w 2006 r., wystawiając tytuł wykonawczy, powinien był, oprócz podania daty wystawienia tytułu oraz podpisu z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego podpisującego, zaopatrzyć tytuł w odcisk pieczęci urzędowej wierzyciela (art. 27 § 1 pkt 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Do tytułu wykonawczego wierzyciel miał obowiązek dołączyć dowód doręczenia upomnienia, a jeżeli doręczenie upomnienia nie było wymagane, podać w tytule wykonawczym podstawę prawną braku tego obowiązku (art. 27 § 3).

Art. 29 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, stanowiąc o podstawie zwrotu wierzycielowi tytułu wykonawczego przez organ egzekucyjny, w stanie prawnym obowiązującym w 2006 r. wskazywał jedynie na przesłanki z art. 27 § 1 i 2 tej ustawy. Wynikało z tego, że niedoręczenie upomnienia lub jego nieprawidłowe doręczenie nie mogło być podstawą zwrotu tytułu wykonawczego. Okoliczność taka mogła natomiast stanowić podstawę wniesienia zarzutu w oparciu o art. 33 pkt 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i w konsekwencji prowadziła do umorzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 pkt 7 tej ustawy.

Niedoręczenie prawidłowego upomnienia lub jego nieprawidłowe doręczenie obciążało wierzyciela i uzasadniało w związku z tym jego odpowiedzialność za koszty egzekucyjne podstawie art. 64c § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym.

Wbrew temu co podniesiono w skardze brak pieczęci urzędowej na tytule wykonawczym nie stanowił przyczyny "niedopuszczalności egzekucji administracyjnej". O "dopuszczalności egzekucji administracyjnej" przesądza treść art. 2 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym, w którym wskazano jakie obowiązki podlegają egzekucji administracyjnej. Tytuł wykonawczy zawierający braki formalne nie oznacza, że egzekucja administracyjna jest niedopuszczalna lecz powinien zostać zwrócony wierzycielowi. W sytuacji jednak gdy organ egzekucyjny nie zwrócił tytułu wykonawczego wierzycielowi, lecz na jego podstawie przystąpił do egzekucji, dochodzi do skutecznego wszczęcia egzekucji. Niespełnienie przez tytuł wykonawczy wymogów określonych w art. 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym może być wówczas podstawą zarzutów (art. 33 pkt 10 tej ustawy).

Z powyższego wynika, że wierzyciel ponosi odpowiedzialności za prawidłowe wszczęcie egzekucji, gdyż odpowiada za prawidłowe sporządzenie tytułu wykonawczego oraz zaopatrzenie go we właściwą pieczęć (w rozpoznawanej sprawie tytuł wykonawczy zaopatrzono pieczęcią urzędową prostokątną) i nie może własnych błędów przerzucać na organ egzekucyjny z tego tylko powodu, że organ ten nie zwrócił mu tytułu wykonawczego.

Podstawową przyczyną umorzenia egzekucji w rozpoznawanej sprawie było – jak przesądzono ostatecznie w postanowieniu z dnia [...] września 2013 r. – nieistnienie obowiązku objętego tytułem wykonawczym oraz brak uprzedniego doręczenia upomnienia zobowiązanej spółce, a nie brak formalny tytułu wykonawczego. Za te uchybienia, podobnie jak za brak odpowiedniej pieczęci urzędowej, odpowiadał wierzyciel a nie organ egzekucyjny. To zatem, że organ egzekucyjny nie zwrócił wierzycielowi tytułu wykonawczego na podstawie art. 29 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie zwalniało wierzyciela od odpowiedzialności za powstałe koszty egzekucyjne, gdyż to wierzyciel spowodował niezgodne z prawem wszczęcie i prowadzenie egzekucji.

Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym nie przewiduje przy określaniu wysokości kosztów postępowania egzekucyjnego obciążających wierzyciela możliwości uwzględniania stopnia i zakresu jego przyczynienia się do niezgodnego z prawem wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego (analogicznie: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 listopada 2007 r., I SA/Gl 778/07, dostępny pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Bezzasadny był podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 7 K.p.a., stosowanego odpowiednio na podstawie art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przez przyjęcie, że brak podejmowania koniecznych czynności w postaci umorzenia z urzędu postępowania egzekucyjnego w administracji przesądzał o braku należytej staranności (winie) organu egzekucyjnego.

Skarżący, stawiając ten zarzut próbował przerzucić na organ egzekucyjny własne błędy i zaniedbania. Nie może budzić bowiem wątpliwości to, że po uchyleniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. postanowienia w sprawie zarzutów wniesionych przez zobowiązaną spółkę i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, wierzyciel przez prawie 7 lat zwlekał z zajęciem stanowiska i dopiero w dniu [...] lipca 2013 r. wydał postanowienie, w którym uznał zarzuty za zasadne.

Zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym w administracji są swoistym środkiem zaskarżenia. Jednym z elementów tej procedury jest obowiązek uzyskania przez organ egzekucyjny wypowiedzi wierzyciela co do zgłoszonych zarzutów.

Wierzyciel jest obowiązany zająć stanowisko w przedmiocie zgłoszonych zarzutów do czasu, gdy prowadzone jest postępowanie egzekucyjne. Art. 34 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przesądza bowiem, że zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 pkt 1-7, 9 i 10, a przy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym – także na podstawie art. 33 pkt 8, organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela, z tym że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 pkt 1-5, wypowiedź wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążąca.

Brzmienie powołanego wyżej przepisu, dotyczącego obowiązku uzyskania przez organ egzekucyjny stanowiska wierzyciela co do zgłoszonych zarzutów, w tym zwłaszcza co do zarzutów nieistnienia albo braku wymagalności obowiązku, których organ egzekucyjny nie może badać, jest kategoryczne. Odstąpienie przez organ egzekucyjny od przewidzianego w art. 34 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji obowiązku uzyskania wypowiedzi wierzyciela (niebędącego jednocześnie organem egzekucyjnym) przed rozpatrzeniem zarzutów zobowiązanego, o których mowa w art. 33 pkt 1-6 powołanej ustawy, stanowi naruszenie prawa mogące mieć istotny wpływ na wynik prowadzonego postępowania egzekucyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego O/Z w Łodzi z dnia 20 lutego 1998 r., I SA/Łd 911/96, ONSA z 1998 r. nr 4, poz. 148.).

Z art. 34 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wprost wynika, że stanowisko wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążące. Organ egzekucyjny nie jest zatem uprawniony do prowadzenia odrębnego postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie podstaw do uwzględnienia zarzutów i do podważenia w tym trybie stanowiska wierzyciela (por. m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2013 r., II FSK 359/12, dostępny pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zainicjowanie przez zobowiązanego postępowania w przedmiocie zarzutów i ewentualne ich uwzględnienie, a przez to umorzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 34 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji czynić będzie bezprzedmiotowym wydanie postanowienia w tym samym przedmiocie w trybie art. 59 tej ustawy.

Nie można w świetle powyższych uwag zgodzić się z argumentacją skargi, że zaniechanie umorzenia postępowania egzekucyjnego, przed uzyskaniem stanowiska wierzyciela obciążało w tej sprawie organ egzekucyjny, gdyż prowadziłoby to do naruszenia art. 34 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ponieważ toczyło się postępowanie zainicjowane wniesieniem zarzutów przez zobowiązaną spółkę, organ egzekucyjny, z uwagi na jednoznaczne brzmienie art. 34 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie mógł umorzyć postępowania przed zajęciem stanowiska wierzyciela co do wniesionych zarzutów. To zwłoka wierzyciela uniemożliwiała zakończenie postępowania egzekucyjnego i przez to miała bezpośredni wpływ na naliczone odsetki.

Jako całkowicie chybione ocenić trzeba zarzuty naruszenia art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej w związku z art. 60 pkt 7 i art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych, przez niezastosowanie tych przepisów i nieuwzględnienie, że upłynął pięcioletni termin przedawnienia zobowiązania publicznoprawnego oraz naruszenia art. 115 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, przez jego błędne zastosowanie w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy oraz błędną wykładnię i nietrafne przyjęcie, że termin przedawnienia należy liczyć od 1 stycznia 2010 roku.

Po pierwsze: zasadnie przyjął organ II instancji, że do dnia 1 stycznia 2010 r. kwestii przedawnienia kosztów postępowania egzekucyjnego w administracji, jako niepodatkowych należności budżetowych Skarbu Państwa, nie regulował żaden przepis prawa materialnego.

W rezultacie pięcioletni okres przedawnienia z art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej należało liczyć od dnia wejścia w życie art. 60 pkt 7 i art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych, tj. od 1 stycznia 2010 r., także do dochodów pobieranych przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw, które powstały przed tą datą, jednak dalej trwających (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2010 r., II FSK 884/09, LEX nr 786685).

Po drugie: dla ustalenia rozpoczęcia biegu terminu przedawnienia kluczowe znaczenie ma ustalenie dnia wymagalności zobowiązania z tytułu kosztów postępowania egzekucyjnego i odsetek, jako dochodów pobieranych przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe.

Koszty postępowania egzekucyjnego w administracji obciążają co do zasady zobowiązanego (art. 64c § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). W drugiej kolejności, jeżeli brak jest podstaw do obciążania nimi zobowiązanego, koszty te obciążają organ egzekucyjny a następnie wierzyciela.

Art. 64c § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowi w tej mierze w sposób jednoznaczny, że obciążenie wierzyciela należnościami z tytułu kosztów egzekucyjnych wraz z naliczonymi od dnia ich pobrania odsetkami ustawowymi jest możliwe dopiero, gdy okazało się, że wszczęcie i prowadzenie egzekucji było niezgodne z prawem i że niezgodne z prawem wszczęcie i prowadzenie egzekucji spowodował wierzyciel. W praktyce obciążenie wierzyciela kosztami postępowania i odsetkami może nastąpić dopiero po tym, jak stało się ostateczne postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego, z którego wynika, jakie były przyczyny (podstawy) umorzenia tego postępowania.

Z przedstawionych wyżej rozważań wynika, że dopiero na skutek wydania i doręczenia wierzycielowi postanowienia obciążającego go należnościami z tytułu kosztów egzekucyjnych wraz z naliczonymi od dnia ich pobrania odsetkami ustawowymi powstaje zobowiązanie, które w myśl przywołanego wyżej art. 60 pkt 7 ustawy finansach publicznych, jest "dochodem pobieranym przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw". Dopiero wówczas rozpoczyna się bieg termin przedawnienia z art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej. stosowanego do tych dochodów na podstawie art. 67 ustawy o finansach publicznych.

W świetle tego, co zostało wyżej przedstawione, zarzut przedawnienia należy ocenić jako całkowicie chybiony. Termin przedawnienia ustalonych w tej sprawie kosztów postępowania egzekucyjnego i odsetek rozpoczął bowiem swój bieg dopiero na skutek doręczenie skarżącemu postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego W. – [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. (znak [...]), w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego.

Mając powyższe na uwadze, wobec ustalenia, że zaskarżone postanowienie nie naruszało prawa, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.