II SAB/Bd 274/13

Uzasadnienie

Pismem z dnia [...] r. radca prawny Ł. B., działając w imieniu Z. L., na podstawie udzielonego mu pełnomocnictwa, wezwał [...] SA Oddział w T. do podjęcia negocjacji w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia za bezumowne korzystanie przez tę spółkę z działek rolnych o numerach ewidencyjnych 29/2, 159/1 położonych w [...], działek rolnych o numerach ewidencyjnych 72, 73/2 położonych w[...], oraz działki rolnej o numerze ewidencyjnym 23/1 położonej w [...] oraz ustanowienia na tych nieruchomościach służebności przesyłu. W piśmie tym został również zawarty wniosek o udostępnienie kserokopii wszelkich ewentualnych decyzji stanowiących podstawę budowy i lokalizacji linii elektroenergetycznych. Jako podstawę prawną tego wniosku wskazano art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a tiret pierwszy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej powoływana jako u.d.i.p.

Odpowiedzi na powyższe żądanie podjęcia negocjacji udzieliła [...] SA Oddział w T. w piśmie z dnia [...] r. podnosząc, iż

przedmiotowe roszczenie jest bezzasadne, gdyż spółka posiada tytuł prawny do korzystania z tychże nieruchomości w zakresie niezbędnym do eksploatacji spornych urządzeń elektroenergetycznych, bowiem nabyła przez zasiedzenie służebność gruntową o treści odpowiadającej służebności przesyłu, obciążającą przedmiotowe nieruchomości, a zatem ustanowienie służebności przesyłu jako kolejnego tytułu prawnego oraz żądanie spełnienia pozostałych roszczeń jest bezprzedmiotowe.

Wskazano, że urządzenia elektroenergetyczne posadowione na działkach nr 72, 73/2 położonych w miejscowości [...] oraz na działkach nr 23/1, 29/2 oraz 159/1 położonych w miejscowości [...] w szczególności:

1. linia napowietrzna 220 kV [...] Azoty, [...] SA Oddział w T. nie jest właścicielem urządzeń elektroenergetycznych,

2. linia napowietrzna 110 kV [...] została posadowiona na przedmiotowej nieruchomości w roku 1958,

3. linia napowietrzna 15 kV [...] została posadowiona na przedmiotowych nieruchomościach w roku 1984,

4. linia napowietrzna niskiego napięcia zasilana ze stacji transformatorowej 15/0,4 kV [...] 2 została posadowiona na przedmiotowych nieruchomościach w roku 1973,

5. linia napowietrzna niskiego napięcia zasilana ze stacji transformatorowej 15/0,4 kV [...] 2 została posadowiona na przedmiotowych nieruchomościach w roku 1966.

[...] SA Oddział w T. poinformowała, iż przedmiotowe urządzenia elektroenergetyczne wymienione w pkt 1, 3, 5, 6 wybudowano w ramach powszechnej elektryfikacji przeprowadzonej na podstawie przepisów ustawy z dnia 28 czerwca 1950 r. o powszechnej elektryfikacji wsi i osiedli (Dz.U. z 1954 r., Nr 32, poz. 135 ze zm.), która utraciła swoją moc 10 kwietnia 1997 r. i wobec tego uznano, iż objęcie w posiadanie przez [...] SA Oddział w T. służebności gruntowej polegającej na korzystaniu z trwałych i widocznych urządzeń przesyłowych wybudowanych na spornych nieruchomościach nastąpiło w dobrej wierze (vide: postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 23 września 2010 r., sygn. akt III CSK 319/09, podobnie Sąd Okręgowy w [...] w wyroku z dnia 25 stycznia 2012 r., sygn. akt VIII Ca 595/11).

Uwzględniając powyższe oraz wskazując na treść art. 172 k.c. w zw. z art. 292 k.c. spółka podniosła, że doszło do zasiedzenia przedmiotowej służebności w 2011 r., a zatem z uwagi na fakt, że posiada tytuł prawny do korzystania w określonym zakresie ze spornych nieruchomości, roszczenia przedstawione w piśmie z dnia 15 września 2011 r. nie mogą zostać spełnione.

Spółka poinformowała również, że zakres stosowania ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie obejmuje przedsiębiorstwa energetycznego, jakim jest [...] S.A., gdyż operator systemu dystrybucyjnego nie dysponuje środkami publicznymi w zakresie realizacji powierzonych mu zadań, ani też nie wykonuje zadań publicznych. Brak jest podstaw prawnych zobowiązujących [...]S.A. do udostępniania posiadanych decyzji administracyjnych oraz innych dokumentów dotyczących budowy infrastruktury sieciowej osobom trzecim:

Pismem z dnia [...] r., w odpowiedzi na pismo z dnia [...] r. wzywające do ustalenia wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z nieruchomości oraz ustanowienia odpłatnej służebności przesyłu dla działek: nr 23/1, 29/2, 72, 73/2, 159/5 położonych w miejscowościach[...] , [...] SA Oddział w T. poinformowała, iż nie zaistniały żadne okoliczności powodujące zmianę stanowiska, zawartego w piśmie z dnia 20 marca 2012 r.

Pismem z dnia 11 czerwca 2013 r. Z. i Z. L. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność [...] SA Oddział w T. polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek z dnia 11 sierpnia 2011 r. w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. przy jednoczesnym nie wydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzeniu postępowania o udostępnieniu informacji publicznej zgodnie z art. 17 ust. 1 u.d.i.p.

W odpowiedzi na skargę [...] SA Oddział w T. wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu swego stanowiska spółka wskazała, że nie należy do żadnego z podmiotów wymienionych w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż nie jest organem państwowym lub samorządowym, spółką Skarbu Państwa ani też innym podmiotem sprawującym w ich imieniu funkcje publiczne. Również nie można jej zaliczyć do podmiotu wykonującego zadania publiczne. Spółka przyznaje, że realizuje cele użyteczności publicznej poprzez świadczenie usług w zakresie dystrybucji i przesyłania energii elektrycznej, jednak nie przesądza to o zaliczeniu jej do kręgu podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż nie realizuje zadań państwowych powierzonych przez władzę państwową. Spółka twierdzi też, że nie jest podmiotem dysponującym mieniem publicznym.

Spółka zwróciła też uwagę, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej skierowano do oddziału, a oddział nie może być stroną postępowania sądowoadministracyjnego z uwagi na brak zdolności prawnej i sądowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012r., poz. 270 ze zm. – dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach, kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie.

Na wstępie wyjaśnić należy, wobec złożonego w skardze wniosku o odrzucenie skargi, iż na gruncie procedury obowiązującej przed sądami administracyjnymi zdolność sądowa regulowana jest w art. 25 Ppsa. Jak wynika z jego § 1 osoba fizyczna i osoba prawna ma zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona (zdolność sądowa). Natomiast sprawy dotyczące udostępnienia informacji publicznej należą do kategorii spraw szczególnych, rozstrzyganych na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ( Dz. U. Nr.112, poz. 1198 ze zm. ).

Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt. 5 ustawy obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Przepis art. 4 ust. 1 pkt. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 25 § 1 Ppsa. Jednostka organizacyjna o jakiej mowa w art. 4 ust. 1 pkt. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie stanowi jednostki organizacyjnej o jakiej mowa w przepisach Kpa, czy Ppsa. W rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest to każda jednostka organizacyjna wykonująca zadania publiczne, nawet gdy stanowi część Spółki powołaną przez Spółkę w celu świadczenia usług na określonym terenie.

Taką jednostką zobowiązaną do udzielenia informacji publicznej jest Oddział w [...] Spółki [...]SA z siedzibą w [...].

Przedmiot kontroli sądu w niniejszym postępowaniu stanowi zarzucana [...] SA Oddział w T. bezczynność w zakresie udostępnienia skarżącym, na złożony wniosek, oparty na przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, ewentualnych decyzji oraz innych dokumentów stanowiących podstawę lokalizacji i budowy lub przebudowy linii elektroenergetycznych na wskazanej we wniosku działkach. Mając na uwadze, że podobną kwestią zajmowały się już wcześniej wojewódzkie sądy administracyjne należy wskazać, że Sąd orzekający podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA w Warszawie z dnia 18 października 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 300/12 oraz w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 20 grudnia 2012 r. IV SAB/Po 87/12 (zob. www.orzecznia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z ogólną zasadą zawartą w przepisie art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Środki zwalczania bezczynności organów administracji wskazuje art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego, który przyznaje stronie prawo złożenia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Tak więc w zasadzie tam, gdzie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, skarga na bezczynność powinna być poprzedzona zażaleniem, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a.

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) jest ustawą szczególną, regulującą w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Wobec tego jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach, a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mogą znaleźć wyłącznie zastosowanie wtedy, gdy przepisy ww. ustawy tak stanowią. Ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wyłącznie w art. 16 ust. 2, wobec czego należy wyłączyć stosowanie przepisów kodeksu do faz poprzedzających wydanie decyzji. Tym samym nie może znaleźć zastosowania w przypadku bezczynności przy udzielaniu informacji publicznej przepis art. 37 k.p.a. Środków zaskarżenia w przypadku bezczynności nie przewiduje też ustawa o dostępie do informacji publicznej, wobec czego w postępowaniu o udostępnienie informacji nie znajdują zastosowania przepisy art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. Tryb przewidziany w art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a., jak wynika z literalnego brzmienia przepisu dotyczy aktów i czynności a nie bezczynności podmiotu zobowiązanego.

Należy uznać, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05 LEX nr 236545).

Skarga dotyczy bezczynności w udostępnieniu kserokopii decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na działce skarżących.

Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 września 2007 r., sygn. akt IV SAB/Gl 28/07 (zob. www.orzecznia.nsa.gov.pl). Według art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy, udostępnieniu podlega informacja publiczna m. in. o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych (dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy - art. 6 ust. 2), w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów.

Dodać również należy, że zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy, udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych. Informacją publiczną w rozpoznawanej sprawie są – w ocenie Sądu – zarówno ewentualne decyzje odnoszące się do podstawy lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na działkach wskazanej we wniosku z dnia11 sierpnia 2011 r.

Odnosząc się do kwestii podmiotowej należy wskazać zwłaszcza na treść art. 4 ust. 1 i 3 ustawy. W myśl tego przepisu, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (Skarb Państwa posiada 84,17 % akcji spółki [...]S.A., a ta z kolei kontroluje [...]S.A., bowiem ma w niej 99,75 % akcji). Użyte w treści powyższego przepisu sformułowanie ,,zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od ,,zadań władzy publicznej", bowiem pomija element podmiotowy, co w konsekwencji sprowadza się do interpretacji o wykonywaniu zadań publicznych przez różne podmioty, niebędące jednakże organami władzy. Tak rozumiane ,,zadania publiczne" w sumie cechują się powszechnością i użytecznością dla ogółu, co sprzyja osiąganiu celów zarówno konstytucyjnych, jak i ustawowych. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 25 lipca 2006 r. sygn. akt P 24/05 wskazał, że dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia społeczeństwa i poszczególnych jednostek oraz suwerenności i niepodległości państwa. Zatem dla zapewnienia wolności i praw człowieka oraz obywatela, dysponowanie zasobami energetycznymi, urzeczywistnia wspólne dobro, o czym stanowi się w art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zaś wolność działalności gospodarczej w dziedzinie energetyki może być ograniczana – stosownie do treści art. 31 ust. 3 Konstytucji RP –tylko w ustawie i jedynie wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Podsumowując, przedsiębiorstwa energetyczne są przedsiębiorstwami użyteczności publicznej i wykonują – w ocenie Sądu – zadania publiczne, a w konsekwencji są zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej (vide np.: wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 851/10).

Dodatkowo należy też wskazać na treść przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 1059), która określa zasady kształtowania polityki energetycznej państwa, zasady i warunki zaopatrzenia i użytkowania paliw i energii, w tym ciepła, oraz działalności przedsiębiorstw energetycznych (art. 1 ust. 1). Celem ustawy jest tworzenie warunków do zrównoważonego rozwoju kraju, zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego (...), równoważenia interesów przedsiębiorstw energetycznych. Działalność przedsiębiorstw energetycznych (podmiotów prowadzących działalność gospodarczą w zakresie wytwarzania, przetwarzania, magazynowania, przesyłania, dystrybucji paliw albo energii lub obrotu nimi - art. 3 pkt 12 ustawy) dla urzeczywistnienia wskazanych przez TK celów wymaga ścisłego współdziałania z organami władzy publicznej, a także z odbiorcami paliw i energii. I tak np. art. 16 i 17 ustawy – Prawo energetyczne przewidują obowiązek uwzględniania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i kierunków rozwoju gminy określone w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przy tworzeniu planów rozwoju w zakresie zaspokajania obecnego i przyszłego zapotrzebowania na paliwa gazowe lub energię przez przedsiębiorstwa energetyczne lub operatora systemu elektroenergetycznego.

W ocenie Sądu decyzje stanowiące podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na działkach wskazanych we wniosku, stanowią informację publiczną, a [...] SA Oddział w T. będąca przedsiębiorstwem energetycznym wykonującym zadania publiczne jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.

Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno - techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. Dostęp do informacji publicznej realizowany jest w pierwszej kolejności przez wgląd do dokumentów urzędowych (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy). Może to też nastąpić w inny wskazany przez skarżących sposób, choćby poprzez wydanie kserokopii dokumentów. Ostatecznie wnioskodawca określa formę, w jakiej organ ma mu udostępnić żądaną informację.

Jeżeli więc skarżący we wniosku wskazali, iż domagają się przesłania kserokopii decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na wskazanych działkach, to podmiot zobowiązany powinien udostępnić informację publiczną we wskazanej przez skarżących formie, o ile takie posiada.

W rozpoznawanej sprawie, [...] SA Oddział w T. nie udzieliła żądanej informacji. Powyższe nie pozwala uznać działania [...] SA Oddział w T. w niniejszej sprawie za zgodne z przepisami ustawy.

Okoliczność dysponowania przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji w trybie ustawy stosownymi dokumentami stanowiącymi informację publiczną, przy braku udzielenia informacji w formie wskazanej przez skarżących powoduje, iż zasadnym jest przyjęcie, że [...] SA Oddział w T. pozostaje w bezczynności w załatwieniu wniosku z dnia [...]r.

Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że niniejsza bezczynność nie miała miejsca – w ocenie Sądu – z rażącym naruszeniem prawa, bowiem wynika ona raczej z nieznajomości powyższej problematyki i w tej sytuacji nie sposób dopatrzyć się ze strony organu lekceważenia wnioskodawców, czy też celowego wprowadzania ich w błąd.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 149 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a.