I OSK 2565/13

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 23 lipca 2013 r., sygn. akt II SAB/Wr 71/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi A. L. w pkt I umorzył postępowanie w zakresie bezczynności Wojewody Dolnośląskiego; w pkt II stwierdził, że postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły, a przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w pkt III. zasądził od Wojewody Dolnośląskiego kwotę 357 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan sprawy: A. L. w dniu 9 kwietnia 2013 r. złożył skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w sprawie o ustalenie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną (budowa Małej Obwodnicy Ś.) oraz przewlekłe prowadzenie przez ten organ postępowania w tej sprawie.

W uzasadnieniu skargi podano między innymi, że zgodnie z przepisem art. 12 ust. 4 b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 z późn. zm.), decyzja w sprawie ustalenia odszkodowania powinna być w tej sprawie wydana do dnia 16 października 2011 r., a do dnia sporządzenia skargi nie została wydana. Skarżący zwrócił uwagę na niezałatwienie przez organ sprawy w wyznaczonym przez siebie dodatkowym terminie 15 października 2012 r. bez podania przyczyn zwłoki.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie wskazując, że art. 12 ust. 4 b powołanej wyżej ustawy stanowi regulację szczególną w stosunku do terminów załatwiania spraw, określonych w art. 35 K.p.a. i ma jedynie charakter instrukcyjny. W ocenie organu dochował on wszelkiej staranności i podjął wszelkie możliwe działania zmierzające do niezwłocznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjmne organ wskazał, że art. 12 ust. 4b ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, nie zawiera jakiejkolwiek normy materialnoprawnej, która uzasadniałaby wydanie decyzji o odszkodowaniu w sytuacji, kiedy stan prawny nieruchomości nie jest do końca wyjaśniony. Wojewoda Dolnośląski zwrócił też uwagę, że w toku postępowania dochował wymogów art. 36 K.p.a., to jest powiadamiał strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, wskazywał nowy termin jej załatwienia oraz podawał przyczyny zwłoki.

W dniu 11 lipca 2013 r. zostało Sądowi doręczone pismo procesowe pełnomocnika Wojewody Dolnośląskiego, zawierające informację o wydaniu w dniu 17 czerwca 2013 r. decyzji ustalającej na rzecz A. L. odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa nieruchomości przez Województwo Dolnośląskie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zarządził powielenie skargi A. L. i założenie dwóch spraw: jednej na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w sprawie o ustalenie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną (budowa Małej Obwodnicy Ś.), sygn. akt II SAB/Wr 71/13 i drugiej na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wojewodę Dolnośląskiego w sprawie wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą po drogę publiczną (budowa Małej Obwodnicy Ś.), sygn. akt II SAB/Wr 72/13.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokami tej samej treści z dnia 23 lipca 2013 r., sygn. akt II SAB/Wr 71/13 oraz sygn. akt II SAB/Wr 72/13, w pkt I umorzył postępowanie w zakresie bezczynności Wojewody Dolnośląskiego; w pkt II stwierdził, że postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły, a przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w pkt III. zasądził od Wojewody Dolnośląskiego kwotę 357 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroków Sąd wskazał, że decyzja ustalająca wysokość odszkodowania została wydana w dniu 17 czerwca 2013 r. i doręczona pełnomocnikowi A. L. w dniu 2 lipca 2013 r., zatem przed rozpoznaniem skargi przez Sąd, ale już po zainicjowaniu postępowania sądowoadministracyjnego wniesioną skargą na bezczynność, co jest bezwzględną przeszkodą procesową powodującą, że postępowanie sądowe, jako bezprzedmiotowe, podlega umorzeniu, gdyż Sąd nie jest władny zobowiązać do wydania decyzji, która został już wydana.

Sąd pierwszej instancji uznał natomiast zasadność skargi w zakresie przewlekłości postępowania i stwierdził, że zaistniałej zwłoki nie usprawiedliwia konieczność uzyskania opinii rzeczoznawcy majątkowego w formie operatu szacunkowego, konieczność uzyskania od biegłego dodatkowych wyjaśnień, czy potrzeba zarządzenia i przeprowadzenia rozprawy. Zwłoki w załatwieniu sprawy administracyjnej nie można również – w ocenie Sądu – uzasadniać problemami kadrowymi, organizacyjnymi czy finansowymi organu prowadzącego postępowanie. Sąd zaznaczył, że z akt sprawy wynika, iż w toku postępowania miały miejsce okresy, w których nie podejmowano żadnych czynności procesowych (np. od dnia 19 września 2012 r. do dnia 27 marca 2013 r.), a Wojewoda Dolnośląski pięciokrotnie korzystał z instytucji określonej w art. 36 § 1 K.p.a. wyznaczając kolejno terminy załatwiania sprawy w dacie: 15 maja 2012 r., 30 czerwca 2012 r., 31 sierpnia 2012 r., 15 października 2012 r., 30 maja 2013 r. natomiast decyzja wydana została w dniu 17 czerwca 2013 r.

Wobec tego Sąd uznał, że stwierdzona przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wojewodę Dolnośląskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Od wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II SAB/Wr 71/13 i II SAB/Wr 72/13 skargi kasacyjne złożył A. L., wnosząc o ich uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonym wyrokom zarzucono naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 149 § 1 w związku z art. 134 § 1, art. 138, art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednocześnie wskazano, że sentencja zaskarżonego wyroku, jak i uzasadnienie nie spełniają podstawowych wymogów określonych przepisami postępowania – art. 138 i art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W uzasadnieniu skarg kasacyjnych A. L. wskazał, że w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym we Wrocławiu znajdują się jego dwie skargi, to jest: 1) w zakresie skargi na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego – sygn. akt II SAB/Wr 71/13 oraz 2) w zakresie skargi na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wojewodę Dolnośląskiego – sygn. akt II SAB/Wr 72/13. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że składał jedną skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania dotyczącą prowadzonego przez Wojewodę Dolnośląskiego postępowania administracyjnego – IF. WO. 7570.41.2012.VK. Wskazał ponadto, że Sąd pierwszej instancji w wyroku o sygn. akt II SAB/Wr 71/13 (skarga na bezczynność) nie sprecyzował nieruchomości, nie wskazał konkretnego oznaczenia postępowania z jakim powiązana jest "skarga na bezczynność", co uniemożliwia jednoznaczne określenie przedmiotu rozpoznawanej przez Sąd sprawy. Autor skargi kasacyjnej wskazał, że z uzasadnień wyroków o sygn. akt II SAB/Wr 71/13 oraz II SAB/Wr 72/13 wynika, że dotyczą one sprawy bezczynności Wojewody Dolnośląskiego i przewlekłości postępowania prowadzonego przez ten organ pod sygn. IF. WO. 7570.43.2012.VK w przedmiocie ustalenia na rzecz A. L. wysokości odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa przez Województwo Dolnośląskie nieruchomości położonej na terenie gminy Ś., obręb S. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr 275/3, AM-2, o powierzchni 0,1293 ha i nr 275/6, AM-2 o powierzchni 0,9565 ha oraz nr 344/1, AM-2 o powierzchni 0,0239 ha i nr 344/3 AM-2 o powierzchni 0,7182 ha. Tymczasem przedmiotem rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji w sprawie o sygn. akt II SAB/Wr 71/13 powinna być skarga A. L. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie ustalenia na rzecz skarżącego – A. L. oraz E. L., na prawach własności majątkowej małżeńskiej, wysokości odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa przez Województwo Dolnośląskie nieruchomości położonej na terenie Gminy Ś. obręb S., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 276/2, AM-2 o powierzchni 0,7367 ha oraz nr 231/2 AM-1 o powierzchni 1,0973 (sprawa ta prowadzona przez Wojewodę Dolnośląskiego ma nr IF. WO. 7570.41.2012.VK.). Zaś przedmiotem rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji w sprawie o sygn. akt II SAB/Wr 72/13 powinna być skarga A. L. na przewlekłość prowadzonego przez Wojewodę Dolnośląskiego postępowania – IF. WO. 7570.41.2012.VK., opisanego powyżej.

Naczelny Sąd Administracyjny na rozprawie w dniu 30 stycznia 2014 r., na podstawie art. 111 § 2 w związku z art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zarządził połączenie do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt I OSK 2565/13 i I OSK 2566/13 i prowadzenia pod sygn. akt I OSK 2565/13.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

zgodnie z art. 183 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Na wstępie swych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wskazać, że – jak wynika z akt sprawy – na etapie postępowania administracyjnego prowadzone były przez Wojewodę Dolnośląskiego dwie sprawy:

1) nr IF. WO. 7570.43.2012.VK w przedmiocie ustalenia na rzecz A. L. wysokości odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa przez Województwo Dolnośląskie nieruchomości położonej na terenie gminy Ś., obręb S. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr 275/3, AM-2, o powierzchni 0,1293 ha i nr 275/6, AM-2 o powierzchni 0,9565 ha oraz nr 344/1, AM-2 o powierzchni 0,0239 ha i nr 344/3 AM-2 o powierzchni 0,7182 ha;

2) nr IF. WO. 7570.41.2012.VK. w przedmiocie ustalenia na rzecz A. L. oraz E. L., na prawach własności majątkowej małżeńskiej, wysokości odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa przez Województwo Dolnośląskie nieruchomości położonej na terenie Gminy Ś. obręb S., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 276/2, AM-2 o powierzchni 0,7367 ha oraz nr 231/2 AM-1 o powierzchni 1,0973.

Przedmiotem niniejszego postępowania jest skarga złożona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu przez A. L. na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie prowadzonej przez Wojewodę Dolnośląskiego pod sygn. IF. WO. 7570.41.2012.VK. – a więc w sprawie dotyczącej ustalenia na rzecz A. L. oraz E. L., na prawach własności majątkowej małżeńskiej, wysokości odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa przez Województwo Dolnośląskie nieruchomości położonej na terenie Gminy Ś. obręb S., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 276/2, AM-2 o powierzchni 0,7367 ha oraz nr 231/2 AM-1 o powierzchni 1,0973.

Naczelny Sąd Administracyjny pragnie w tym miejscu wskazać, że od dnia 11 kwietnia 2011 r., kiedy to weszła w życie ustawa z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. nr 6, poz. 11), obok bezczynności organu wprowadzona została instytucja przewlekłości postępowania, która stanowi ustawową podstawę interwencji sądu administracyjnego w razie naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy administracyjnej bez uzasadnionej zwłoki. W postępowaniu, w którym możliwe jest wystąpienie zarówno bezczynności organu, jak i przewlekłości postępowania za kryterium odróżniające obie instytucje należy uznać upływ terminu do załatwienia sprawy (art. 35 § 3, 4 i 5 k.p.a.). Znamiona przewlekłości postępowania mogą być wyczerpane, jeśli jeszcze w ramach terminu podstawowego sprawa mogła być załatwiona w czasie krótszym niż termin maksymalny lub gdy organ w bezzasadny sposób przedłuża termin załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 2 k.p.a. Jeżeli jednak wskutek przekroczenia terminu załatwienia sprawy organ popadnie w zaskarżalną bezczynność, przewlekłość postępowania nie zostanie wyłączona a oba stany nałożą się na siebie (por. Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, PiP, z. 6, W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r., ZNSA 2011, nr 4).

Zgodnie z wyrażanym w orzecznictwie poglądem, dopuszczalne jest obejmowanie jedną skargą zarówno bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania w określonej tej samej sprawie administracyjnej. Należy wskazać, że w art. 3 § 2 pkt 8 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi prawodawca przewidział alternatywną możliwość złożenia przez stronę skargi dotyczącej przewlekłości albo bezczynności organu administracji publicznej.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 149 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o uwzględnieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można mówić nie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu. Uwzględnieniem skargi, w rozumieniu art. 149 powołanej ustawy jest również stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny (por. wyroki NSA: z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2573/12 i z dnia 25 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1918/13). Przedmiotem postępowania w sprawie ze skargi na bezczynność jest ustalenie, czy zachodzi potrzeba zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu prawidłowo uznał, że w związku z podjęciem przez Wojewodę Dolnośląskiego decyzji nr IF. WO. 7570.41.2012.VK., nie ma podstaw do zobowiązania organu do jej wydania.

Wniesienie w jednym piśmie zarzutów co do bezczynności organu i przewlekłości prowadzonego przez niego postępowania nie może jednak stanowić podstawy rozdzielenia skargi na dwie sprawy, o ile kwestionowana jest terminowość i sprawność postępowania w zakończeniu tej samej sprawy administracyjnej. W takiej sytuacji dopuszczalność objęcia jedną skargą obu form opieszałości organu inicjuje jedną sprawę sądowoadministracyjną. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie – skarżący złożył bowiem skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie tej samej sprawy administracyjnej przez Wojewodę Dolnośląskiego, prawidłowo określając granice tejże sprawy. Była to zatem także jedna sprawa sądowoadministracyjna.

Wobec tego uznać należy, że Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw do rozdzielenia skargi na dwie różne sprawy, a jeżeli już tak zrobił, to winien rozpoznać jedną sprawę tylko na bezczynność, a drugą tylko na przewlekłość postępowania, gdy tymczasem w sprawie na bezczynność rozpoznał także sprawę przewlekłości, a w sprawie o przewlekłość postępowania, także skargę na bezczynność, wydając dwa identyczne wyroki.

Mając powyższe na uwadze uznać należy, że zarzuty skarg kasacyjnych mają usprawiedliwione podstawy.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

Na podstawie art. 207 § 2 powołanej ustawy odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowań kasacyjnych w całości, uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie.