II SA/Kr 1521/13

Uzasadnienie

wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie

z dnia 7 lutego 2014 roku

Rada Gminy Gródek nad Dunajcem w dniu 26 czerwca 2013 roku podjęła uchwałę nr XL/260/2013 w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków.

Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł w dniu 21 października 2013 roku Wojewoda Małopolski. Organ nadzoru zaskarżył wskazaną uchwałę w części, tj. § 2 ust. 1 w zakresie słów: "dla gospodarstw domowych i osób prowadzących działalność gospodarczą" oraz § 2 ust. 2 w zakresie słów: "zatwierdza się taryfę opłaty abonamentowej w wysokości: 6,50 m3 + VAT za 1 przyłącze na miesiąc dla gospodarstwa domowych – letnicy".

W tym zakresie Wojewoda Małopolski zarzucił kwestionowanej uchwale Rady Gminy Gródek nad Dunajcem, że została wydana z istotnym naruszeniem prawa, a to art. 20, art. 23, art. 24 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r., Nr 123, poz. 858 – dalej powoływana jako ustawa) w zw. z § 2 pkt 11, § 4 ust. 1, § 5 , § 13 ust. 2-6 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2006 r., Nr 127 poz. 886 – dalej powoływane jako rozporządzenie), poprzez wprowadzenie w § 2 przedmiotowej uchwały zróżnicowanych taryf dla opłat abonamentowych dla gospodarstw domowych i osób prowadzących działalność gospodarczą w wysokości 3,50 zł + VAT za 1 przyłącze za 1 miesiąc oraz taryfy opłaty abonamentowej w wysokości 6,50 zł/m3 + VAT za 1 przyłącze na miesiąc dla gospodarstw domowych - letnicy.

Podnosząc powyższy zarzut Wojewoda Małopolski wskazał, iż zakwestionowana uchwała zatwierdza dwie grupy taryfowe, podzielone na gospodarstwa domowe i letniskowe (grupa I) oraz osoby prowadzące działalność gospodarczą (II grupa). Opłata abonamentowa określona w § 2 uchwały nie została zaszeregowana do żadnej z powyższych grup abonamentowych, została natomiast zróżnicowana wg osobnych kryteriów, tj. od gospodarstw domowych i osób prowadzących działalność gospodarczą oraz od letników, który to podział w ocenie skarżącego jest niezgodny z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa.

Wojewoda Małopolski podniósł nadto, że określenie stawki opłaty abonamentowej nie ma charakteru dowolnego. Stawka ta ujmować ma rozliczenie kosztów, o których mowa w rozporządzeniu. Nie może ona natomiast być uzależniona od innych kryteriów bądź parametrów. Tymczasem Rada Gminy Gródek nad Dunajcem zatwierdziła w kwestionowanej uchwale stawki opłaty abonamentowej (§ 2 uchwały), które zostały uzależnione od "kategorii mieszkańców", tj. mieszkających na stałe i prowadzących działalność gospodarczą oraz letników, co narusza § 5 pkt 2 w związku z § 13 ust. 3 rozporządzenia. Kryterium takie nie jest bowiem przewidziane w rozporządzeniu.

Zdaniem organu nadzoru w świetle powołanych w skardze przepisów rozporządzenia, a to § 5 pkt 2, § 2 pkt 11 oraz § 13 ust. 3-6, zróżnicowanie stawek lub opłat możliwe jest jedynie pomiędzy taryfowymi grupami odbiorców. Niedopuszczalnym jest natomiast ustalenie różnych stawek opłaty abonamentowej dla odbiorców w ramach tej samej grupy. Stosownie do § 13 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia taryfowe ceny i stawki opłat powinny bowiem być kalkulowane i zróżnicowane w taki sposób, aby zapewnić eliminację subsydiowania skrośnego, co realizowane jest poprzez alokację kosztów według grup odbiorców. Przy tym przez alokację (§ 2 pkt 3 rozporządzenia) należy rozumieć uznanie określonej taryfowej grupy odbiorców usług właściwymi rodzajami kosztów i niezbędnych przychodów.

Podnosząc powyższe zarzuty Wojewoda Małopolski wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy Gródek nad Dunajcem w zaskarżonej części.

W odpowiedzi na skargę Wojewody Małopolskiego reprezentujący stronę przeciwną do skarżącej Wójt Gminy Gródek nad Dunajcem wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu zajętego stanowiska Wójt Gminy podniósł, że z zaprezentowanym stanowiskiem Wojewody należy się co do zasady zgodzić, albowiem przepisy rozporządzenia wykluczają różnicowanie stawek opłat abonamentowych dla odbiorców w tej samej grupie taryfowej. Jednakże, jak to podnosi Wójt w dalszej części uzasadnienia odpowiedzi na skargę, choć nie zostało to wyraźnie wyartykułowane, § 1 ust. 1 uchwały obejmuje swoim zakresem podmiotowym dwie grupy taryfowe, tj.: gospodarstwa domowe (grupa I) oraz gospodarstwa domowe - budynki letniskowe (grupa II). Ustalenie różnych stawek opłaty abonamentowej dla gospodarstw domowych w wysokości 3,50 zł i gospodarstw domowych - domki letniskowe 6,50 zł jest następstwem wyższych kosztów gotowości ponoszonych przez Spółkę dla przyłączy, z których pobór wody odbywa się sezonowo (gospodarstwa domowe – domki letniskowe).

Dodatkowo Wójt Gminy wskazał, iż "Dunajec" spółka z o.o. różnicuje stawkę opłaty abonamentowej z uwagi na następujące różnice:

- w kosztach odczytów wodomierzy (indywidualne umawianie się na odczyty liczników w dni wolne od pracy inkasenta),

- wodomierze znajdują się w budynkach letniskowych gdzie kontrahenci przebywają w nich niejednokrotnie w dniach wolnych od pracy, tj. niedziele i święta,

- częste regulowania reduktorów ciśnienia po okresie zimowym w dniach wolnych od pracy na telefoniczne wezwania kontrahentów,

- częstsze przeglądy sieci przez pracowników spółki w okresie wiosenno - zimowym w tych rejonach z powodu braku poboru wody oraz nienależyte zabezpieczenie przyłączy wodociągowych,

- mały pobór wody w całym roku,

- nasilenie poboru wody w sezonie letnim,

- narażenie wodomierzy na rozmrażanie, trudna lokalizacja awarii, duże straty wody,

- dodatkowa praca inkasenta w godzinach nadliczbowych w niedzielę i święta oraz po godzinach pracy spółki,

- dodatkowe koszty przemieszczania się inkasenta samochodem służbowym i prywatnym, -dodatkowe koszty związane z korespondencją wysyłki faktur zmiany właścicieli nieruchomości i trudności z lokalizacją nowych właścicieli (trudności w pozostawieniu faktur na miejscu).

Argumenty te w ocenie Wójta Gminy powinny prowadzić do oddalenia skargi Wojewody Małopolskiego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta zaś co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm. – dalej powoływana jako p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (tj. inne niż akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego), podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Przez uchwałę z zakresu administracji publicznej należy rozumieć uchwałę podjętą w sprawach należących do właściwości organów gminy rozstrzyganych w drodze uchwały. Całokształt spraw zaliczonych do zakresu działania gminy ma na celu realizację zadań publicznych i z tej przyczyny sprawy te należą do zakresu administracji publicznej (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 24 września 1997 r., sygn. akt III RN 41/97, OSNAPiUS 1998, nr 6, poz. 171).

Z powołanych wyżej przepisów wynika zatem, iż kwestionowana uchwała została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej, a tym samym podlegała zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, iż sąd winien z urzędu wskazywać na wady prawne zaskarżonego aktu, a nie opierać się wyłącznie na zarzutach podniesionych w skardze.

Skarga Wojewody Małopolskiego wniesiona została w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), a więc jako rozstrzygnięcie nadzorcze. Przepis ten stanowi, iż po upływie 30-dniowego terminu od dnia doręczenia uchwały, określonego w art. 91 ust. 1, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Trafnie podnosi w swej skardze Wojewoda Małopolski, że przepisy rozporządzenia uprawniają do różnicowania stawek abonamentowych jedynie pomiędzy taryfowymi grupami odbiorców. Żaden przepis rozporządzenia nie pozwala na różnicowanie stawek wewnątrz poszczególnych grup taryfowych. W szczególności nie upoważnia do tego § 5 rozporządzenia, który uprawnia jedynie radę gminy do różnicowania stawek pomiędzy poszczególnymi taryfowymi grupami odbiorców. Co za tym idzie – różnicowanie takie jest niedopuszczalne. Tymczasem w § 2 kwestionowanej uchwały Rada Gminy dokonała takiego zróżnicowania z uwagi na kryterium zamieszkiwania na obszarze gminy na: osoby stale mieszkające w gminie oraz letników, mieszkających tam sezonowo.

Nie sposób zgodzić się z podnoszonym przez Wójta gminy Gródek nad Dunajcem w odpowiedzi na skargę twierdzeniem, że w § 1 uchwały doszło do zróżnicowania gospodarstw domowych i budynków letniskowych na dwie odrębne grupy taryfowe. Lektura wskazanego fragmentu kwestionowanej uchwały prowadzi do wniosku całkowicie przeciwnego. Zarówno gospodarstwa domowe, jak i budynki letniskowe ujęte zostały w jednej, pierwszej grupie taryfowej. Odrębną, drugą grupę taryfową, stanowią osoby prowadzące działalność gospodarczą. Uchwała Rady Gminy wyróżnia jedynie te dwie grupy taryfowe.

Skoro więc zarówno osoby mieszkające stale na obszarze gminy, jak i letnicy ujęci zostali w jednej grupie taryfowej, to wszystkie te podmioty obowiązywać winny jednolite stawki opłat abonamentowych. Jeżeli więc Rada Gminy dokonała zróżnicowania taryf abonamentowych wewnątrz jednej grupy abonamentowej, to naruszyła w ten sposób przepisy ustawy i rozporządzenia.

Należy w tym miejscu zauważyć również, co pomija Wojewoda Małopolski w swojej skardze, że dodatkowo w § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały Rada Gminy w sposób nieuprawniony zatwierdziła opłatę abonamentową w przeliczeniu na m3. Tymczasem w myśl § 2 pkt 11 rozporządzenia przez stawkę opłaty abonamentowej należy rozumieć wielkość wyrażoną w jednostkach pieniężnych, w zł na odbiorcę usług za okres rozliczeniowy, którą odbiorca usług jest obowiązany zapłacić przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu za utrzymanie w gotowości do świadczenia usług urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz jednostkę odczytu wodomierza lub urządzenia pomiarowego i rozliczenia należności za ilość dostarczonej wody lub ilość odprowadzonych ścieków. Z brzmienia tej definicji wynika wyraźnie, że opłata abonamentowa jest opłatą stałą, niezależną od ilości pobranej wody bądź odprowadzonych ścieków. Tymczasem zapis ujęty w § 2 ust. 2 przedmiotowej uchwały de facto uzależniał wielkość opłaty abonamentowej, jaką ponosić mieli letnicy, od rzeczywistego zużycia wody. W sposób oczywisty kłóci się to z charakterem opłaty abonamentowej i nie jest dopuszczalne.

Argumenty podnoszone przez Wójta w odpowiedzi na skargę, wskazujące na wyższy koszty dostarczania wody i obsługi urządzeń pomiarowych w domkach letniskowych, nie mają wpływu na uznanie, że Rada Gminy w kwestionowanej uchwale przekroczyła nadane jej uprawnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznaje prawo Gminy do różnicowania stawek opłat abonamentowych wobec stałych mieszkańców gminy i letników ze względu na wyższe koszty dostarczania wody tej drugiej kategorii mieszkańców, co pozwoliłoby uniknąć subsydiowania skośnego. Na takie zróżnicowanie stawek opłat abonamentowych wprost zezwala § 13 rozporządzenia, który w ust. 2 wskazuje, że taryfowe ceny i stawki opłat powinny być kalkulowane i różnicowane w taki sposób, żeby zapewnić m.in. eliminację subsydiowania skośnego. Pod tym pojęciem rozumie się (zgodnie z § 2 pkt 2 rozporządzenia) pokrywanie kosztów dotyczących jednego rodzaju prowadzonej przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne działalności gospodarczej lub jednej z grup taryfowych odbiorców usług przychodami pochodzącymi z innego rodzaju prowadzonej działalności gospodarczej lub od innej taryfowej grupy odbiorców. Skoro więc koszty dostarczenia wody i obsługi urządzeń pomiarowych w domkach letniskowych są wyższe niż u stałych mieszkańców gminy, co podkreślił Wójt w odpowiedzi na skargę, to dopuszczalne jest zróżnicowanie opłaty abonamentowej w taki sposób, aby wyższe koszty związane z dostarczaniem usług do domków letniskowych nie były pokrywane przez stałych mieszkańców gminy. Jednakże zróżnicowanie takie wynikać musi z zaszeregowania obu wskazanych kategorii odbiorców usług do odrębnych grup taryfowych, a takiego rozstrzygnięcia w kwestionowanej uchwale zabrakło. Bowiem z treści art. 20 ust. 3 ustawy wynika, że ceny i stawki opłat określone w taryfie są zróżnicowane dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców usług na podstawie udokumentowanych różnic kosztów zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. A tym samym różnicowanie stawek opłat dopuszczalne jest jedynie pomiędzy różnymi grupami taryfowymi, a nie w ramach jednej grupy. Tymczasem zarówno gospodarstwa domowe, jak i budynki letniskowe ujęte zostały w ramach jednej grupy taryfowej, co wynika wprost z brzmienia § 1 uchwały. A tym samym niedopuszczalne było zróżnicowanie stawek opłaty abonamentowej w ramach jednej grupy taryfowej.

W ustawie o samorządzie gminnym nie zostały sprecyzowane kategorie naruszenia prawa, które w rozumieniu art. 91 ust. 1 należałoby uznać za istotne. W orzecznictwie (np. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79) wskazano, że takimi naruszeniami prawa są m.in. podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały.

Podstawą podjęcia kwestionowanej uchwały był art. 24 ust. 1 ustawy, który stanowi, że taryfy podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy, z wyjątkiem taryf zmienionych w związku ze zmianą stawki podatku od towarów i usług.

W niniejszej sprawie Rada Gminy w sposób niewłaściwy zastosowała przepis prawa, a to art. 20 ust. 3 ustawy oraz § 2 pkt 11, § 5 i § 13 ust. 2-6 rozporządzenia, gdyż dokonała zróżnicowania stawek opłat abonamentowych w ramach jednej grupy taryfowej. Prowadzi to do stwierdzenia, że § 2 uchwały nr XL/260/2013 z dnia 26 czerwca 2013 roku, zawierający wskazane rozstrzygnięcie, jest nieważny, o czym orzeczono w punkcie I wyroku.

W ocenie Sądu należało stwierdzić nieważność całego § 2 uchwały, a nie jedynie jego części, jak chciał tego Wojewoda Małopolski. Stwierdzenie nieważności § 2 uchwały tylko w części uczyniłoby ten przepis całkowicie nieczytelnym i pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z wymogiem jasności aktów prawnych. W ocenie Sądu jedynie stwierdzenie nieważności całego § 2 uchwały jest w stanie zniwelować niekorzystne skutki przejętej przez Radę Gminy Gródek nad Dunajcem polegające na pobieraniu zróżnicowanych opłat abonamentowych w ramach jednej grupy taryfowej.

Jednocześnie nie zachodziła konieczność stwierdzenia nieważności całej zakwestionowanej uchwały, albowiem pozostałe regulacje w niej zawarte nie są obarczone wadami prawnymi. Nadto charakter tych ustaleń pozwala na wyłączenie przepisu § 2 uchwały spośród pozostałych regulacji, które bez szkody mogą być realizowane z pominięciem nieważnego § 2. Przepis ten nie jest bowiem niezbędny do wykonywania uchwały w pozostałej części. Dlatego też nie było konieczności eliminacji z obrotu prawnego całej kwestionowanej uchwały Rady Gminy Gródek nad Dunajcem.

Na zakończenie rozważań w niniejszej sprawie należy jeszcze odnieść się do korespondencji pomiędzy Wojewodą Małopolskim a Wójtem Gminy Gródek nad Dunajcem w przedmiocie ustalenia taryfy abonamentowej w przeliczeniu na m3 w § 2 ust. 2 uchwały. W piśmie z dnia 11 września 2013 roku Wójt zobowiązał się do uchwalenia zmiany tego zapisu stwierdzając, że jest to pomyłka pisarska. Okoliczność ta nie może jednak wyłączyć uprawnienia Sądu do badania tej części uchwały i stwierdzenia jej nieważności. Należy mieć bowiem na uwadze, że w przypadku uchwalenia odpowiedniej zmiany § 2 uchwały, zmiany te zaczęłyby obowiązywać ze skutkiem ex nunc. Stwierdzenie nieważności § 2 uchwały nastąpiłoby zaś ze skutkiem ex tunc, tj. od momentu uchwalenia kwestionowanego aktu. Tym samym stwierdzenie nieważności umożliwiłoby zakwestionowanie decyzji o naliczeniu opłat za wodę sporządzonych na podstawie kwestionowanych regulacji od momentu ich uchwalenia do dnia stwierdzenia nieważności. Poprzestanie na uchwaleniu zmiany przedmiotowej regulacji pozbawiałoby zainteresowanych możliwości kwestionowania zawyżonych opłat abonamentowych za zużycie wody.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że skarga Wojewody Małopolskiego okazała się zasadna, co świetle przedstawionej przez Sąd argumentacji przesądziło o konieczności stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części tj. w zakresie jej § 2, o czym orzeczono na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a..