I SA/Gd 481/14

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia 26 lutego 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania S. Sz., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 5 czerwca 2013 r. w przedmiocie określenia wysokości dotacji podmiotowej pobranej w nadmiernej wysokości i pobranej niezgodnie z przeznaczeniem.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Decyzją z dnia 20 lutego 2012 r. Wójt Gminy, działając na podstawie art. 60 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 2 i ust. 2, art. 67, art. 252 ust. 1, 3, 5 i 6 ustawy

z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) - dalej jako "u.f.p.", w zw. z art. 90 ust. 3d ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) - dalej jako "u.s.o.", określił S. Sz. - jako organowi prowadzącemu niepubliczne przedszkole "A." w [...], wysokość dotacji podmiotowej pobranej w 2010 r. z budżetu Gminy w nadmiernej wysokości w kwocie 51.737 zł i niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie 63.306,92 zł, oraz nakazał zwrot tejże dotacji.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że przeprowadził kontrolę

w prowadzonym przez S. Sz. niepublicznym przedszkolu "A." w [...] w zakresie wydatków sfinansowanych ze środków udzielonej dotacji z budżetu Gminy w 2010 r. Kontrola dotyczyła okresów: od 1 stycznia 2010 r. do 30 września 2010 r., od 1 października 2010 r. do 31 grudnia 2010 r. i od 1 stycznia 2011 r. do 31 sierpnia 2011 r. W wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono, że organ prowadzący w 2010 r. pobrał z budżetu Gminy dotację w nadmiernej wysokości oraz wykorzystał ją niezgodnie z przeznaczeniem. Na podstawie okazanych w toku kontroli dzienników ucznia ustalono, że liczba dzieci faktycznie uczęszczających do przedszkola była w danym miesiącu niższa niż liczba wykazana we wnioskach o przekazanie dotacji. Z kolei na podstawie przedłożonych umów kredytowych oraz dowodów potwierdzających wpłaty odsetek od kredytów stwierdzono wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem na spłatę odsetek od zaciągniętych - przed powstaniem niepublicznego przedszkola w [...] - kredytów, w tym inwestycyjnych.

W wyniku wniesionego od powyższej decyzji odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 9 listopada 2012 r. uchyliło ją w całości

i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji naruszył przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r.

Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - dalej jako "k.p.a.", jak również przepisy u.s.o., albowiem zaskarżona decyzja została wydana bez zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania. Kolegium podkreśliło, że nie można uznać za wszczęcie postępowania podjętych

z udziałem strony czynności kontrolnych, zakończonych podpisaniem protokołu zawierającego ustalenia faktyczne w zakresie prawidłowości wykorzystania dotacji. Ustalenia kontroli, w zależności od jej wyniku, mogą stanowić podstawę do ewentualnego wszczęcia z urzędu postępowania o zwrot dotacji, które stosownie do art. 61 § 4 k.p.a. wymaga zawiadomienia stron. Wskazano, że prowadzenie postępowania dowodowego bez zawiadomienia strony o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiocie zwrotu dotacji stanowi naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu.

W ocenie Kolegium, wadliwość toczącego się przed organem pierwszej instancji postępowania polegała nie tylko na tym, że strona nie został zawiadomiona o wszczęciu postępowania, przez co uniemożliwiono jej wzięcie udziału w każdym jego stadium, ale także na naruszeniu określonej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej. Podkreślono, że w toku postępowania o zwrot dotacji organ powinien wnikliwie ustalić istnienie okoliczności uzasadniających ten zwrot, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7

i zasadą zupełności postępowania dowodowego uregulowaną w art. 77 § 1 k.p.a.

Wątpliwości organu odwoławczego wzbudził sposób ustalenia przez organ pierwszej instancji liczby dzieci faktycznie uczęszczających do przedszkola w poszczególnych miesiącach 2010 r. Kolegium zwróciło uwagę, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ogólnikowo wskazano, iż oceny stanu faktycznego dokonano na podstawie okazanych dzienników ucznia i dokumentów, jednocześnie w żaden sposób nie wyjaśniono, jakimi kryteriami kierował się organ pierwszej instancji ustalając liczbę dzieci faktycznie uczęszczających w danym miesiącu do szkoły. Nie wiadomo również, dlaczego organ pierwszej instancji w niektórych miesiącach nie wliczył dzieci nieobecnych, innym zaś razem wliczył dzieci nieobecne (nie wliczył tylko dzieci skreślonych).

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w § 5 ust. 3 uchwały Nr [...] Rady Gminy z dnia 2 grudnia 2009 r. w sprawie trybu, sposobu i terminu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania dla niepublicznych przedszkoli oraz innych form wychowania przedszkolnego działających na terenie Gminy prowadzonych przez osoby fizyczne lub osoby prawne inne niż jednostka samorządu terytorialnego (Dz. Urz. Woj. Pom. Nr 35, poz. 3184) - dalej jako "Uchwała [...]", określono sposób ustalenia aktualnej liczby uczniów w niepublicznym przedszkolu, tj. na podstawie zapisów w prowadzonym przez przedszkole dzienniku zajęć, jak również w § 7 ust. 1 tej uchwały określono sposób ustalenia wysokości miesięcznej raty, tj. w oparciu o liczbę uczniów uczęszczających do niepublicznego przedszkola w danym miesiącu wynikającą z listy uczniów, o której mowa w § 5 (zasady te obowiązywały w 2010 r.). W ocenie Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji nie odniósł się do powołanych przepisów prawa miejscowego i nie wyjaśnił, w jaki sposób ustalił liczbę dzieci faktycznie uczęszczających do przedszkola.

Podsumowując, organ odwoławczy stwierdził, że podejmując decyzję o zwrocie dotacji na podstawie art. 252 u.f.p. organ prowadzący postępowanie powinien dokładnie ustalić istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności faktyczne, a następnie ocenić, czy odpowiadają one choćby jednej z ustawowych przesłanek zwrotu, tj. czy przyznana dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, czy też została pobrana nienależnie lub w nadmiernej wysokości. W ocenie Kolegium, organ orzekający w sprawie naruszył

w tym zakresie zasady postępowania dowodowego, określone w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Kolegium podzieliło natomiast stanowisko organu pierwszej instancji, że pojęcie wydatków bieżących należy odnieść do terminologii stosowanej w u.f.p. Obecnie są to przepisy art. 236 ust. 2 i 3 tej ustawy, z których wynika, że wydatkami bieżącymi są wydatki budżetu jednostek samorządu terytorialnego niebędące wydatkami majątkowymi. Obejmują one przede wszystkim wydatki na wynagrodzenia i uposażenia wraz

z pochodnymi oraz odpisami na fundusze, koszty zakupu towarów i usług niezbędnych do bieżącej działalności, opłaty, składki i inne należności uiszczane przez jednostki samorządu terytorialnego, wydatki związane z funkcjonowaniem administracji samorządowej (urzędów i organów) oraz wydatki na podróże służbowe, a także świadczenia na rzecz osób fizycznych wypłacane z budżetu, niebędące zapłatą za wykonane świadczenia ani wynagrodzeniami ze stosunku pracy. Wydatkami bieżącymi są również dotacje udzielane z budżetu jednostek samorządu terytorialnego na rzecz jednostek, których wydatki nie są objęte budżetem. Do kategorii wydatków bieżących zaliczane są wydatki na obsługę długu jednostki samorządu terytorialnego oraz wypłaty

z tytułu udzielonych przez jednostkę samorządową poręczeń i gwarancji. Z kolei do wydatków majątkowych należą m.in. inwestycje i zakupy inwestycyjne.

Zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji słusznie przyjął, że do wydatków bieżących nie można zaliczyć spłaty odsetek od kredytu inwestycyjnego zaciągniętego przed powstaniem niepublicznego przedszkola "A." w [...]. Podano, że kredyt został zaciągnięty w styczniu i maju 2009 r. przez podmiot gospodarczy - P.H.U. "B" S. Sz. z siedzibą w [...], zaś ww. przedszkole wpisane zostało do ewidencji placówek niepublicznych w dniu 31 sierpnia 2009 r. Z umów kredytowych wynika, że są to kredyty inwestycyjne i środki z kredytów zostaną przeznaczone na dofinansowanie zakupu działki oraz budowy budynku wolnostojącego z poddaszem użytkowym na potrzeby przedszkola niepublicznego położonego w Łęgowie, jak również dofinansowanie zakupu wyposażenia przedszkola (umowy z 21 stycznia 2009 r.

i z 21 maja 2009 r.). Wskazano również, że z zaświadczenia o wpisie do ewidencji placówek niepublicznych wynika, iż osobą zakładającą niepubliczne przedszkole "A." w [...] jest osoba fizyczna – S. Sz. A zatem to S. Sz. jest organem prowadzącym przedszkole, a nie podmiot gospodarczy P.H.U. "B." S. Sz. (rodzaj działalności: "Fryzjerstwo i pozostałe zabiegi kosmetyczne"). Organ odwoławczy podzielił przy tym pogląd organu pierwszej instancji, że działalność prowadzona w formie szkoły, placówki lub zespołu szkół lub placówek niepublicznych nie jest działalnością gospodarczą.

Mając na uwadze powołane przepisy, w szczególności art. 236 ust. 2 i 3 u.f.p., oraz stan faktyczny, Kolegium uznało, że splata odsetek od kredytu inwestycyjnego zaciągniętego przez P.H.U. "B." S. Sz. z siedzibą w [...] przed powstaniem niepublicznego przedszkola "A." w [...], nie może być uznana za wydatki bieżące przedmiotowej placówki oświatowej.

Organ odwoławczy zauważył, że w aktach sprawy braki jest dowodu potwierdzającego wpłatę przez P.H.U. "B." S. Sz. w grudniu 2010 r. kwoty w wysokości 5.586,17 zł stanowiącej spłatę odsetek od kredytów. Brak dowodu dokonania tej wpłaty nie pozwala na przyjęcie, że kwota dotacji pobranej w 2010 r.

w wysokości 63.306,92 zł została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. Materiał dowodowy potwierdza natomiast kwotę dotacji wykorzystanej niezgodnie

z przeznaczeniem w wysokości 57.720,75 zł. Na podstawie przepisu art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. kwota ta podlega zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego wraz

z odsetkami. Zdaniem Kolegium, w zaskarżonej decyzji powinno znaleźć się także uzasadnienie daty naliczania odsetek zgodnie z przepisem art. 252 u.f.p.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wójt Gminy decyzją z dnia

5 czerwca 2013 r. określił S. Sz. - jako organowi prowadzącemu Niepubliczne Przedszkole "A." w [...], wysokość dotacji podmiotowej pobranej w 2010 r. z budżetu Gminy w nadmiernej wysokości w kwocie 57.720,75 zł i niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie 33.454 zł oraz nakazał zwrot tejże dotacji.

W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu S. Sz., wnosząc o jej uchylenie w całości jako niezgodnej z prawem, zarzucił jej naruszenie:

1. art. 6–9, art. 10 § 1 i art. 11 k.p.a., poprzez niewłaściwe stosowanie procedur administracyjnych powodujące m.in. uniemożliwienie stronie czynnego udziału

w czynnościach na każdym etapie postępowania,

2. art. 90 ust. 4 u.s.o. w zw. z § 5, § 7 i § 8 Uchwały [...], poprzez wadliwą interpretację przepisów,

3. art. 80 ust. 3d u.s.o. w zw. z § 4 Uchwały [...] oraz w zw. z art. 236 u.f.p., poprzez wadliwą interpretację przepisów,

4. art. 252 u.f.p., poprzez wadliwą interpretację przepisów.

W uzasadnieniu podniesiono, że postępowanie nigdy nie zostało oficjalnie wszczęte, zakwestionowano formę pisma organu z dnia 5 kwietnia 2013 r., jak również wskazano, że po wydaniu zaskarżonej decyzji strona zapoznała się z aktami sprawy, w których brak było pełnej dokumentacji, na podstawie której wydano uchyloną i zaskarżoną decyzję.

Zarzucono, że decyzja w sposób niejasny opisuje interpretację rozliczania dotacji dotyczącą liczby uczniów uczęszczających do przedszkola w poszczególnych miesiącach 2010 r. Zdaniem odwołującego, organ błędnie zastosował prawo odnosząc do stanu prawnego z 2010 r. zmiany uchwały Rady Gminy z 2011 r. i 2012 r. przyjmując, że datą rozpoczęcia jest pierwszy dzień obecności dziecka w przedszkolu, zaś datą zakończenia ostatni dzień obecności dziecka na zajęciach - tak jak w § 5 ust. 3 uchwały Rady Gminy nr [...] z dnia 7 lutego 2012 r., która w okresie objętym postępowaniem nie obowiązywała. Wskazano, że niepubliczne przedszkole "A." w [...] jest wyodrębnioną organizacyjnie jednostką lokalną organu prowadzącego, ale nie posiada odrębnej podmiotowości prawnej, która należy do P.H.U. "B." S. Sz. jako organu prowadzącego. Zgodnie

z umowami kredytowymi, celem pobranych kredytów było finansowanie wydatków związanych z przedszkolem niepublicznym w Łęgowie, w tym dofinansowanie zakupu wyposażenia przedszkola. Odrzucenie kosztów w sytuacji, gdy stosunek prawny pomiędzy stronami powstał przed wpisem do ewidencji placówek, mogłoby skutkować odrzuceniem wydatków związanych z umowami zawartymi przed dokonaniem wpisu do placówek związanych np. z najmem, wynagrodzeniami i innymi wydatkami powstałymi na podstawie wcześniejszych umów. Powołano się na pismo z dnia 12 kwietnia 2010 r., w którym Wójt Gminy stwierdził, że "koszty obsługi zadłużenia (odsetki, prowizja) zaliczają się do kategorii wydatków bieżących. Oczywiście kredyt musi dotyczyć przedszkola". Strona stwierdziła, że rozliczyła odsetki od kredytu inwestycyjnego dotyczącego przedszkola w [...], zaś obecne odmienne twierdzenia organu o braku możliwości odliczenia z dotacji odsetek od kredytu inwestycyjnego w ramach wydatków bieżących stanowi rażące naruszenie prawa, bezzasadne jest kwestionowanie powyższych wydatków i żądanie ich zwrotu jako wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem.

W ocenie strony, organ nie ma pewności co do faktycznego terminu zwrotu dotacji, gdyż powołuje się na zalecenia kontroli doręczone stronie w dniu 22 grudnia 2011 r., które nie są rozstrzygnięciem w postępowaniu administracyjnym i zawierają inne ustalenia niż

w zaskarżonej decyzji, inne są też kwoty. Wskazano także na błędną podstawę prawną przy określaniu terminu naliczania odsetek, tj. art. 245 ust. 2 pkt 2 u.f.p.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło argumentacji odwołującego się uznając za prawidłowe rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji z dnia 26 lutego 2014 r. organ odwoławczy przytoczył treść mających zastosowanie w sprawie przepisów u.s.o. i u.f.p., wskazując że szczegółowe zasady udzielania i rozliczania dotacji w rozpoznawanej sprawie uregulowane były

w Uchwale [...].

Kolegium stwierdziło, że ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji - kierując się zapisami Uchwały [...] - prawidłowo ustalił liczbę uczniów, które faktycznie nie uczęszczały do niepublicznego przedszkola "A." w poszczególnych miesiącach 2010 r., a na które została przekazana dotacja. Zauważono, że wysokość dotacji powinna odpowiadać faktycznej, rzeczywistej liczbie uczniów w chwili przekazywania dotacji. Dotacja nie będzie odpowiadać faktycznej liczbie uczniów, gdy będzie ona obejmować osoby, które wprawdzie są do przedszkola zapisane, lecz do niego nie uczęszczają. Kolegium podało, że raty dotacji były przekazywane w dniach: 19 stycznia 2010 r., 17 lutego 2010 r., 17 marca 2010 r., 20 kwietnia 2010 r., 19 maja 2010 r.,

21 czerwca 2010 r., 20 lipca 2010 r. i 20 sierpnia 2010 r. Kwota dotacji na każdego ucznia miesięcznie wynosiła 389 zł. Z dokumentacji wynika, że przedszkole funkcjonowało bez przerwy wakacyjnej, cały rok szkolny (do 31 sierpnia 2010 r.).

Organ odwoławczy podniósł, że z materiału dowodowego wynika, iż w chwili przekazywania dotacji do przedszkola faktycznie nie uczęszczali:

– D. E. (styczeń, luty, marzec 2010 r.), skreślony z listy uczniów dopiero z dniem 1 kwietnia 2010 r., kwota dotacji za 3 miesiące - 1.167 zł;

– Z. P. (styczeń, luty, marzec 2010 r.), skreślona z listy uczniów dopiero

z dniem 31 marca 2010 r., kwota dotacji za 3 miesiące - 1.167 zł;

– K. W. (styczeń, luty, marzec 2010 r.), skreślony z listy uczniów dopiero

z dniem 1 kwietnia 2010 r., kwota dotacji za 3 miesiące - 1.167 zł;

– O. M. (czerwiec, lipiec, sierpień 2010 r.), przerwał edukację przedszkolną, kwota dotacji za 3 miesiące - 1.167 zł;

– A. Sz. (czerwiec, lipiec, sierpień 2010 r.), przerwała edukację przedszkolną, kwota dotacji za 3 miesiące - 1.167 zł.

Podano, że w miesiącach lipiec i sierpień 2010 r. do przedszkola faktycznie nie uczęszczało 35 dzieci. Kwota dotacji za 2 miesiące na 35 dzieci wyniosła 27.230 zł. Z kolei I. Sz. nie rozpoczął edukacji przedszkolnej w roku szkolnym 2010/2011, od września dziecko uczęszczało do przedszkola samorządowego w [...], kwota dotacji za 1 miesiąc - 389 zł.

Z powyższego Kolegium wyprowadziło wniosek, że łączna kwota pobrana na uczniów faktycznie nie uczęszczających do niepublicznego przedszkola "A." wyniosła 33.454 zł i jest to kwota dotacji pobrana w nadmiernej wysokości

w świetle przepisu art. 252 ust. 3 u.f.p.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko zaprezentowane w decyzji z dnia 9 listopada 2012 r., że spłata odsetek od kredytu inwestycyjnego zaciągniętego przez P.H.U. "B." S. Sz. z siedzibą

w [...] przed powstaniem niepublicznego przedszkola "A." w [...] nie może być uznana za wydatki bieżące przedmiotowej placówki oświatowej. Materiał dowodowy potwierdza kwotę dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem

w wysokości 57.720.75 zł i na podstawie przepisu art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. kwota ta podlega zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego wraz z odsetkami.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących braku oficjalnego wszczęcia postępowania, formy pisma organu z dnia 5 kwietnia 2013 r., jak również zapoznania się z aktami sprawy po wydaniu zaskarżonej decyzji i stwierdzenie braku pełnej dokumentacji, Kolegium stwierdziło, że nie mają one wpływu na rozstrzygniecie przedmiotowej sprawy.

W ocenie organu odwoławczego, w postępowaniu nie zostały naruszone przepisy określone w art. 6-9, art. 10 § 1 i art. 11 k.p.a., jak również przepisy Uchwały [...]. Zdaniem Kolegium - wbrew twierdzeniom strony - w zaskarżonej decyzji w sposób jasny wskazano interpretację rozliczania dotacji dotyczącej liczby uczniów uczęszczających do przedszkola w poszczególnych miesiącach, przyjmując faktyczną, rzeczywistą liczbę uczniów uczęszczających do przedszkola. Również termin naliczania odsetek

w odniesieniu do dotacji pobranej w nadmiernej wysokości nie narusza przepisu art. 252 ust. 6 pkt 2 u.f.p. Pismo doręczone stronie w dniu 22 grudnia 2011 r. stanowi wypełnienie dyspozycji ww. przepisu (w wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono okoliczność pobrania kwoty dotacji w nadmiernej wysokości, o czym ww. pismo informuje stronę), przy czym nie ma znaczenia dla terminu naliczania odsetek, że określono w nim inne kwoty niż ostatecznie w zaskarżonej decyzji. Twierdzenia strony, że tylko decyzja może być podstawą dla terminu naliczania odsetek, nie znajduje żadnego oparcia w przepisach prawa.

W skardze na powyższą decyzję organu odwoławczego S. Sz., wnosząc o jej uchylenie w całości, zarzucił jej naruszenie prawa materialnego

i postępowania, mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy:

1. art. 77 § 4 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1995 r. o zasadach ewidencji i identyfikacji podatników i płatników (Dz. U. Nr 142, poz. 702 ze zm.) poprzez pogląd, że S. Sz. (prowadzący działalność gospodarcza P.H.U. "B." S. Sz.) nie jest organem prowadzącym przedszkole "A." i w związku z tym zaciągnięty przez niego kredyt nie dotyczy działalności przedszkola,

2. art. 6 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności i dalej zasad k.p.a. poprzez brak wskazania przez organ pierwszej instancji podstawy prawnej

w żądaniu zwrotu dotacji rzekomo niewłaściwie wykorzystanej,

3. art. 32 Konstytucji RP i art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie obywatela do organu, w tym poprzez uznaniową, dowolną interpretacje przepisów, w oparciu o które organ zakwestionował prawo do sfinansowania z dotacji oświatowej odsetek bieżących (po zakończeniu inwestycji) od kredytu dotyczącego zakupu nieruchomości dokonanego przed uzyskaniem wpisu do ewidencji placówek niepublicznych, podczas gdy innemu podmiotowi, w tym samym okresie uznano ten wydatek za zasadny,

4. art. 8 k.p.a. oraz art. 90 ust. 3d u.s.o. w zw. z art. 124 ust. 3 i art. 236 u.f.p., poprzez uznanie, że odsetki od kredytu, które nie zostały ujęte w wartości początkowej środka trwałego i nie są od nich dokonywane odpisy amortyzacyjne, stanowią wydatek majątkowy,

5. art. 90 ust. 2b u.s.o. w zw. z Uchwałą [...], poprzez nieprawidłową interpretacje przepisów prawa materialnego, w tym w szczególności wadliwe ustalenie liczby uczniów uczęszczających do przedszkola i uznanie, że uczniowie czasowo nieobecni z przyczyn niezależnych od organu prowadzącego czy personelu placówki, ale mający prawo udziału w zajęciach i wpisani na listę uczniów, nie powinni zostać objęci dotacją,

6. art. 6, art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez istotne naruszenie naczelnych zasad prowadzenia postępowania administracyjnego, w tym stwierdzenie że brak oficjalnego wszczęcia postępowania, podania podstawy prawnej i trybu odwoławczego (pismo z 5 kwietnia 2013 r.) oraz brak pełnej dokumentacji w aktach sprawy "nie mają wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy".

W uzasadnieniu skarżący podtrzymał argumentację prezentowaną w toku postępowania przed organami administracji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W piśmie procesowym z dnia 9 czerwca 2014 r. S. Sz., reprezentowany przez pełnomocnika - radcę prawnego G. G., podtrzymał żądania zawarte w skardze. Wniósł również o zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz zwrotu wydatków poniesionych na opłatę skarbową za pełnomocnictwo i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego również z dokumentów załączonych do pisma na okoliczność ustalenia faktycznej liczby dzieci uczęszczających do przedszkola w 2010 r.

Zaskarżonej decyzji zarzucono dodatkowo:

1. naruszenie przez organ administracji przepisów postępowania, a mianowicie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., polegający na wydaniu zaskarżonego orzeczenia z dnia 24 lutego 2014 r. w składzie kolegium tożsamym ze składem wydającym poprzednią decyzję SKO z dnia 9 listopada 2012 r. uchylającą decyzję pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, w momencie braku wyłączenia się tych pracowników organu od udziału

w postępowaniu,

2. naruszenie przez organ administracji art. 10 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego - na etapie decyzji organu pierwszej instancji,

3. naruszenie art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego dotyczącego "dokumentacji przebiegu nauczania", jak i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez braki w uzasadnieniu decyzji nie zawierające oceny dowodów, na jakich organ oparł się ustalając faktyczną liczbę uczniów w przedszkolu oraz brak wyjaśnienia, do jakiego rodzaju wydatków majątkowych należą rzekomo odsetki od kredytu po zakończeniu inwestycji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia

25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności

z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - dalej jako "P.p.s.a", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) P.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Na wstępie należy stwierdzić, że bezpodstawny był najdalej idący zarzut zawarty

w piśmie pełnomocnika skarżącego z dnia 9 czerwca 2014 r., a dotyczący wydania zaskarżonej decyzji przez skład orzekający Samorządowego Kolegium Odwoławczego

, który powinien podlegać wyłączeniu w oparciu o art. 24 § 1 pkt 5 ustawy

z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r.

poz. 267 ze zm.).

Zgodnie z tym przepisem, mającym zastosowanie z mocy art. 27 § 1 k.p.a. do członka organu kolegialnego, pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji.

Nie może nasuwać żadnej wątpliwości, że członkowie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydający decyzję z dnia 26 lutego 2014 r. nie brali udziału

w wydaniu decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 5 czerwca 2013 r.

Ustawodawca rozróżnił dwie sytuacje uzasadniające wyłączenie członka organu kolegialnego: gdy członek organu brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a.) oraz gdy brał udział w wydaniu decyzji, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 27 § 1a k.p.a.). Udział w wydaniu zaskarżonej decyzji dotyczy sytuacji, w której członek organu kolegialnego brał udział

w wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji lub brał udział w wydaniu decyzji drugoinstancyjnej, która została uchylona i ponowne sprawa stała się przedmiotem rozstrzygania przez ten organ kolegialny (por. A. Plucińska-Filipowicz, Komentarz do zmiany art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 2011).

W niniejszej sprawie nie miał miejsca także ostatni z opisanych powyżej przypadków, albowiem decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego

z dnia 9 listopada 2012 r., która uchylała pierwotną decyzję Wójta Gminy określającą kwotę zwrotu do budżetu gminy nadmiernie pobranej dotacji w 2010 r., nie została zaskarżona do sądu administracyjnego.

W wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r. sygn. akt P 57/07 (Dz. U. z 2008 r. Nr 229,

poz. 1539) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 78 Konstytucji RP.

Wskazane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego jednoznacznie odwołuje się do normy zawartej w art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 k.p.a., co wprost wynika z sentencji tego orzeczenia. Zatem zaistnienie wystąpienia takiej przesłanki, o jakiej stanowią przywołane wyżej uregulowania k.p.a., dotyczy takiego postępowania prowadzonego przed samorządowym kolegium odwoławczym, w którym wydano decyzję

i od której następnie złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i w wydawaniu decyzji ostatecznej na skutek tegoż wniosku w składzie orzekającym Kolegium ponownie bierze udział członek (lub członkowie) tego Kolegium, orzekający wcześniej

w kontrolowanym rozstrzygnięciu. Za takim rozumowaniem przemawia dodana na skutek powołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego regulacja art. 27 § 1a k.p.a. (wprowadzona ustawą z dnia 24 września 2009 r. (Dz. U. Nr 195, poz. 1501), która weszła w życie 8 grudnia 2009 r.), statuująca zasadę, iż członek samorządowego kolegium odwoławczego podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie wniosku

o ponowne rozpatrzenie sprawy, jeżeli brał udział w wydaniu decyzji objętej wnioskiem.

W rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z taką sytuacją, albowiem brak jest decyzji ostatecznej zapadłej w wyniku złożenia takiego wniosku (art. 127 § 3 k.p.a.), przy wydawaniu której brał udział członek Kolegium podlegający wyłączeniu.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, przywołany

w piśmie pełnomocnika skarżącego z dnia 9 czerwca 2014 r. nieprawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Bk 978/12 nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawnych.

Natomiast drugi ze wskazanych w tym piśmie wyroków (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 2771/12) potwierdza wprost stanowisko zaprezentowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w nim, że ustawodawca rozróżnił dwie sytuacje: gdy członek organu brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a.) oraz gdy brał udział w wydaniu decyzji drugoinstancyjnej, która została uchylona

i sprawa ponownie stała się przedmiotem rozstrzygania przez ten organ. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie.

Skarga jest natomiast zasadna w odniesieniu do zarzutów dotyczących kwestii spłaty odsetek od kredytu inwestycyjnego zaciągniętego przez P.H.U. "B." S. Sz. z siedzibą w [...] przed powstaniem niepublicznego przedszkola "A." w [...].

Zgodnie z art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) niepubliczne przedszkola, w tym specjalne, szkoły podstawowe i gimnazja, w tym z oddziałami integracyjnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych oraz szkół podstawowych artystycznych, otrzymują dotacje z budżetu gminy.

W ust. 3d art. 90 u.s.o. wskazano, że dotacje, o których mowa w ust. 1a–3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki.

Stosownie do treści przepisu art. 252 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r.

o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego:

1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,

2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości,

- podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia tych okoliczności.

Skarżący trafnie wskazuje, że bez znaczenia dla sprawy pozostaje okoliczność, czy kredyt na budowę i wyposażenie przedszkola otrzymał jako osoba fizyczna prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą P.H.U. "B." S. Sz., czy jako osoba fizyczna zakładająca niepubliczne przedszkole. Tak czy inaczej, kredytobiorcą był S. Sz., a przedmiotem kredytowania było dofinansowanie zakupu działki, budowy i wyposażenia przedszkola.

Wbrew zapatrywaniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego, bez znaczenia dla sprawy była okoliczność, że kredyt został udzielony przed wpisaniem niepublicznego przedszkola "A." w [...] do ewidencji placówek niepublicznych. Spór bowiem nie dotyczy nakładów inwestycyjnych skarżącego, który wskazuje, że zarówno raty kredytu, jak i odsetki od niego spłacone za okres do oddania przedszkola do użytku, nie były rozliczane z dotacji uzyskanej z Gminy.

Spór dotyczy jedynie odsetek od zadłużenia przypadających do spłaty w czasie prowadzenia działalności przedszkola.

W orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki: NSA z dnia 24 marca

2009 r. sygn. akt II GSK 284/08, LEX nr 529879 i z dnia 17 stycznia 2007 r. sygn. akt

II GSK 320/07, LEX nr 365849; WSA w Lublinie z dnia 27 lutego 2013 r. sygn. akt I SA/Lu 968/12, LEX nr 1312198 czy WSA w Białymstoku z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt I SA/Bk 748/10, LEX nr 990437) jednolicie przyjmuje się, że wobec braku definicji pojęcia "bieżących wydatków" w u.s.o., dla wyjaśnienia jego treści należy odwołać się do u.f.p.

W art. 236 ust. 3 pkt 6 u.f.p. do wydatków bieżących zaliczono obsługę długu jednostek samorządu terytorialnego. Nie może nasuwać wątpliwości, że odsetki od kredytu spłacane w okresie funkcjonowania przedszkola stanowią wydatki na obsługę długu,

a więc wydatek o charakterze bieżącym, a nie inwestycyjnym (majątkowym), do którego zasadnie skarżący zaliczył raty spłaty kredytu.

Kwestia ta ma dodatkowy istotny aspekt, gdyż zaskarżona decyzja narusza zasadę pogłębiania zaufania do organów administracyjnych.

Skarżący przed rozliczeniem dotacji zwrócił się o wyjaśnienie wątpliwości związanych z rozliczeniem dotacji na przedszkole. W odpowiedzi Wójt Gminy pismem z dnia 12 kwietnia 2010 r. wskazał m.in. (pkt 6 pisma), że koszty obsługi zadłużenia (odsetki, prowizje) zalicza się do wydatków bieżących, o ile dotyczą przedszkola. Skarżący pozostając w zaufaniu do organu administracji w rozliczeniu dotacji uwzględnił odsetki od kredytu na wybudowanie i wyposażenie przedszkola. Skarżący wskazał, że gdyby odpowiedź Wójta była inna mógł w rozliczeniu dotacji uwzględnić inne wydatki (najem, wynagrodzenie).

Tym samym, wykonanie zaskarżonej decyzji powodować mogło, że skarżący z winy organu mógł ponieść szkodę majątkową.

Odnośnie do zarzutów skargi dotyczących nieprawidłowości w wykorzystaniu dotacji polegających na uwzględnieniu w niej uczniów, którzy faktycznie - pomimo zapisania - nie uczęszczali do przedszkola należy zauważyć, że zgodnie z § 7 ust. 1 Uchwały Nr [...] Rady Gminy z dnia 2 grudnia 2009 r. w sprawie trybu, sposobu i terminu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania dla niepublicznych przedszkoli oraz innych form wychowania przedszkolnego działających na terenie Gminy prowadzonych przez osoby fizyczne lub osoby prawne inne niż jednostka samorządu terytorialnego (Dz. Urz. Woj. Pom. Nr 35, poz. 3184) wysokość miesięcznej raty dotacji ustala się w oparciu o liczbę uczniów uczęszczających do niepublicznego przedszkola w danym miesiącu wynikającą z listy uczniów, o której mowa w § 5.

Przy czym, stosownie do § 5 ust. 3 ww. uchwały, aktualną liczbę uczniów

w niepublicznych przedszkolach ustala się na podstawie zapisów w prowadzonym przez przedszkole dzienniku zajęć.

Tymczasem Wójt Gminy przyjął liczbę uczniów, na których dotacja była nienależna, w oparciu o "dokumentację przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej prowadzonej przez nauczycieli przedszkola".

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie analiza tych wielkości, także wobec dokumentów załączonych do pisma z dnia 9 czerwca 2014 r., oraz odniesienie się do zarzutu, że kwota nadmiernie pobranych dotacji na uczniów została wyliczona z pominięciem zapisów Uchwały [...].

Odnosząc się do zarzutu naruszenia wyszczególnionych w skardze przepisów postępowania należy podkreślić, że uchylenie przez sąd administracyjny decyzji z powodu naruszenia tych przepisów może nastąpić jedynie wtedy, jeżeli to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem nie każde naruszenie przepisów postępowania powoduje konieczność wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. Tylko takie naruszenie przepisów, które mogło spowodować, że wynik sprawy mógłby być inny, gdyby do tego naruszenia nie doszło, powoduje konieczność uchylenia decyzji przez sąd.

Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że decyzja Wójta Gminy z dnia 5 czerwca 2013 r. została wydana po uprzednim uchyleniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 9 listopada 2012 r. pierwotnej decyzji organu pierwszej instancji z dnia 20 lutego 2012 r. Uchylając to rozstrzygnięcie organ odwoławczy podzielił zarzuty sformułowane przez S. Sz. w odwołaniu, wskazując że w sprawie doszło do naruszenia przepisów k.p.a., albowiem zaskarżona decyzja została wydana m.in. bez zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania.

Zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a. o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie.

W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji nie dokonał w istocie takiego zawiadomienia.

Nie można bowiem uznać za wszczęcia postępowania w przedmiocie zwrotu dotacji pisma z dnia 5 kwietnia 2013 r., w którym Wójt Gminy, działając na podstawie art. 252 ust. 1, 5 i 6 u.f.p., wezwał S. Sz. do zwrotu dotacji podmiotowej pobranej w 2010 r. z budżetu Gminy (k. 314 akt administracyjnych).

Natomiast zawiadomieniem z dnia 6 maja 2013 r. organ pierwszej instancji, wypełniając dyspozycję przepisów art. 10 § 1 w zw. z art. 81 k.p.a., zawiadomił S. Sz. o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów (k. 322 akt administracyjnych).

Tym samym uznać należało, że ponownie rozpoznając sprawę Wójt Gminy nie wykonał zaleceń organu odwoławczego zawartych w decyzji z dnia 9 listopada 2012 r.

Biorąc pod uwagę wszystkie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 P.p.s.a., uchylił zarówno zaskarżoną, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wójt Gminy w sposób zgodny z przepisami zainicjuje i przeprowadzi prawidłowe postępowanie, po którego zakończeniu wyda decyzję, w której dokona interpretacji mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego w zgodzie z wykładnią zaprezentowaną w niniejszym uzasadnieniu.

Zgodnie z dyspozycją art. 152 P.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane.

Ponadto wyrok zawiera rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, które Sąd, zgodnie z art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.), zasądził od organu administracji na rzecz strony skarżącej.[pic]