II SAB/Wa 655/13

Uzasadnienie

Z. S. pismem z dnia [...] października 2013 r. wystąpił do Prezesa Zarządu [...] S.A. z siedzibą w W. (dalej jako Prezes Zarządu [...] S.A.) o udostępnienie informacji w postaci wyciągu (kserokopii) protokołu posiedzenia z dnia [...] sierpnia 2013 r. Rady Zrzeszenia [...] S.A., w części odnoszącej się do dyskusji i przegłosowania negatywnej uchwały w przedmiocie zrzeszenia nowotworzonego banku spółdzielczego z siedzibą w S. oraz listy obecności na ww. posiedzeniu.

W odpowiedzi na powyższy wniosek pismem z dnia 14 października 2013 r. Prezes Zarządu [...] S.A. poinformował, iż protokoły z posiedzenia Rady Zrzeszenia oraz lista obecności, która stanowi załącznik do protokołu nie są informacją publiczną. Dokumenty te są dostępne wyłącznie dla członków zrzeszenia. W związku z powyższym Bank [...] S.A. nie udostępni wnioskowanych dokumentów.

Z. S. w dniu 26 października 2013 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność [...] S.A. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej żądanej wnioskiem z dnia [...] października 2013 r., którego do dnia wniesienia skargi nie uwzględniono.

W odpowiedzi na skargę Prezes Zarządu [...] S.A. wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie skargi w całości, jako nieuzasadnionej oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz podmiotu skarżonego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu pisma procesowego Prezes Zarządu [...] S.A. podniósł, iż nie jest organem administracji publicznej, jak również innym podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Tym samym po stronie wskazanego jako organ - Prezesa Zarządu [...] S.A. brak jest zdolności sądowej, warunkującej dopuszczalność rozpoznania skargi w postępowaniu sądowo-administracyjnym. Prezes Zarządu [...] S.A. nie wykonuje żadnych zadań z zakresu administracji publicznej zarówno z mocy prawa jak i zawartych porozumień. Brak jest również w tym przypadku przepisów szczególnych, które wiązałyby zdolność sądową Prezesa tego Banku do występowania w charakterze podmiotu, którego działalność jest poddana sądowej kontroli. Tym samym, mając na uwadze treść art. 58 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), przedmiotowa skarga na bezczynność Prezesa Zarządu [...] S.A. powinna zostać odrzucona.

Argumentując wniosek o oddalenie skargi podniesiono, iż żądanie zgłoszone przez skarżącego, dotyczące udostępnienia protokołu posiedzenia Rady Zrzeszenia [...] S.A. nie może zostać uznane za informację publiczną. Bowiem nie są to informacje wytworzone przez podmiot wykonujący jakiekolwiek funkcje publiczne lub związane z gospodarowaniem mieniem publicznym. Rada Zrzeszenia [...] S.A. jest organem opiniodawczo-doradczym Zrzeszenia [...] S.A., które tworzą zrzeszone banki spółdzielcze oraz [...] S.A. (bank zrzeszający) - art. 21 ust. 1 zd. 2 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o funkcjonowaniu banków spółdzielczych, ich zrzeszaniu i bankach zrzeszających (Dz. U. Nr.119, poz. 1252 ze. zm.). Zarówno [...] S.A. i banki zrzeszone są prywatnymi osobami prawnymi, wykonującymi działalność gospodarczą w których ani Skarb Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego nie posiadają większościowego pakietu akcji, co przesądza o braku dysponowania mieniem publicznym przez [...] S.A. Także żądane do udostępnienia przez skarżącego informacje, nie odnoszą się do władz publicznych, osób lub podmiotów wykonujących zadania z zakresu administracji publicznej. [...] S.A. oraz banki zrzeszone nie są podmiotami publicznymi i nie dysponują majątkiem publicznym, nie wykonują żadnych zadań z zakresu administracji publicznej. Jako podmioty prywatne, prowadzące działalność gospodarczą, ujawniają informacje związane z ich funkcjonowaniem, jedynie uprawnionym członkom (akcjonariuszom) [...] S.A. lub członkom zrzeszonych banków spółdzielczych. Rada Zrzeszenia jest zaś organem o charakterze opiniodawczo-doradczym, bez prawa do podejmowania wiążących ustaleń w zakresie czynności prawnych i faktycznych podejmowanych przez Zrzeszenie, stąd protokół z posiedzenia Rady Zrzeszenia nie może zawierać informacji, które w sposób bezpośredni mogłyby wpływać na sytuację prawną, czy faktyczną innego podmiotu (w przedmiotowej sprawie skarżącego), co ewentualnie mogłoby przemawiać za udostępnieniem żądanych informacji.

W piśmie procesowym z dnia 16 stycznia 2014 r. stanowiącym uzupełnienie skargi Z. S. uściślił, iż Zarząd [...] S.A. jest organem wykonawczym banku ustawowo upoważnionym do obligatoryjnego zrzeszania innych banków spółdzielczych mających siedzibę w Polsce, które są zobowiązane do takiego zrzeszenia na podstawie art. 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o funkcjonowaniu banków spółdzielczych, ich zrzeszaniu się i bankach zrzeszających. To upoważnienie ustawowe sprawia, że bank zrzeszający wykonuje zadania publiczne określone w szczególności w art. 19 powołanej ustawy. Dokonuje obligatoryjnego zrzeszenia banków spółdzielczych. Zatem zarząd takiego banku jest obowiązany do udostępniania posiadanej informacji publicznej związanej z takim zrzeszaniem na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawie skarg na akty administracyjne lub czynności z zakresu administracji publicznej, enumeratywnie wymienione w art. 3 § 2 ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), jak również na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a art. 3 § 2 ustawy, gdy organ w ustalonym w przepisach prawa terminie, liczonym od dnia wszczęcia postępowania w sprawie, nie wydał decyzji administracyjnej lub postanowienia, bądź innego aktu albo nie podjął innej czynności z zakresu administracji publicznej.

W ocenie Sądu skarga Z. S. na bezczynność [...] S.A. nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy wskazać, iż zdolność prawną do prowadzenia postępowania administracyjnego, poza organami administracji publicznej, mają także inne podmioty, gdy są powołane z mocy prawa do załatwienia spraw administracyjnych. O właściwości podmiotu do rozpoznania i załatwienia określonej sprawy stanowią przepisy prawne zawarte w ustawach o materialnoprawnym charakterze. W niniejszej sprawie krąg tych podmiotów określa ustawa z dnia 6 czerwca 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). W myśl art. 4 ust. 1 powołanego aktu prawnego obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne, albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego, albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno - Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080, ze zm.), oraz partie polityczne (ust. 2).

Skarżony podmiot jest spółką akcyjną z siedzibą w W., do której stosuje się przepisy ustawy z dnia 15 września 2000 r. – Kodeks spółek handlowych (Dz. U. Nr 94, poz. 1037 ze zm.). Nabycie osobowości prawnej przez spółkę akcyjną następuje w świetle art. 12 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych z chwilą wpisania do rejestru (tzn. Rejestru Przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego). Zatem to osoba prawna - Spółka Akcyjna, nie zaś jej organ – Zarząd [...] S.A. (reprezentowany przez Prezesa Zarządu) - jest stroną postępowania ze skargi na bezczynność w sprawie o udzielenie informacji publicznej. Złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej do organu Spółki, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, nie zwalnia samej Spółki, z obowiązku ustosunkowania się do żądania wnioskodawcy, a Sądu z oceny zasadności zarzutów skargi. Czyni to skargę w niniejszej sprawie dopuszczalną, albowiem ocena, czy [...] S.A. jest podmiotem obwiązanym do udzielenia informacji publicznej może być dokonywana jedynie w oparciu o merytoryczne badanie przesłanek przepisów ustawowy o dostępie do informacji publicznej.

Realizując powyższy obowiązek należy podkreślić, iż art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, prawo do informacji publicznej wiąże się z działalnością organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Natomiast działalność innych osób oraz jednostek organizacyjnych może być przedmiotem informacji publicznej w takim zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (I. Kamińska, M. Rozbicka - Ostrowska "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz praktyczny" LexisNexis, s.15).

Zatem w analizowanym przypadku należy odpowiedzieć na pytanie, czy [...] S.A. w aktualnym stanie prawnym jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, lub gospodarującym mieniem publicznym.

Zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o funkcjonowaniu banków spółdzielczych, ich zrzeszaniu się i bankach zrzeszających (Dz. U. Nr 119, poz. 1252 ze zm.) bank spółdzielczy to bank będący spółdzielnią, do którego w zakresie nieuregulowanym w niniejszej ustawie oraz w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Prawo bankowe (Dz. U. z 2002 r. Nr 72, poz. 665, Nr 126, poz. 1070, Nr 141, poz. 1178, Nr 144, poz. 1208, Nr 153, poz. 1271, Nr 169, poz. 1385 i 1387 i Nr 241, poz. 2074 oraz z 2003 r. Nr 50, poz. 424, Nr 60, poz. 535 i Nr 65, poz. 594) mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 16 września 1982 r. - Prawo spółdzielcze (Dz. U. z 1995 r. Nr 54, poz. 288 i Nr 133, poz. 654, z 1996 r. Nr 5, poz. 32, Nr 24, poz. 110 i Nr 43, poz. 189, z 1997 r. Nr 32, poz. 183, Nr 111, poz. 723, Nr 121, poz. 769 i 770 oraz z 1999 r. Nr 40, poz. 399, Nr 60, poz. 636, Nr 77, poz. 874 i Nr 99, poz. 1151). Każdy zaś członek banku spółdzielczego obowiązany jest posiadać co najmniej jeden zadeklarowany i wpłacony udział – art. 10 usta. 1 zd. powołanej ustawy.

W świetle postanowień art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 1-13 ustawy o funkcjonowaniu banków spółdzielczych, ich zrzeszaniu się i bankach zrzeszających (Dz. U. Nr 119, poz. 1252 ze zm.) bank spółdzielczy prowadzi działalność na terenie powiatu, w którym znajduje się jego siedziba, oraz na terenie powiatów, w których w dniu wejścia w życie ustawy znajdują się jego placówki wykonujące czynności bankowe, polegające na: 1) przyjmowaniu wkładów pieniężnych płatnych na żądanie lub z nadejściem oznaczonego terminu oraz prowadzenie rachunków tych wkładów, 2) prowadzeniu innych rachunków bankowych, 3) udzielaniu kredytów, 4) udzielaniu

i potwierdzaniu gwarancji bankowych, 5) przeprowadzaniu bankowych rozliczeń pieniężnych, 6) udzielaniu pożyczek pieniężnych, 7) udzielaniu pożyczek i kredytów konsumenckich w rozumieniu przepisów odrębnej ustawy, 8) operacje czekowe i wekslowe, 9) świadczeniu usług płatniczych oraz wydawaniu pieniądza elektronicznego, 10) nabywaniu i zbywaniu wierzytelności pieniężnych, 11) przechowywaniu przedmiotów i papierów wartościowych oraz udostępnianiu skrytek sejfowych, 12) udzielaniu i potwierdzaniu poręczeń, 13) wykonywaniu innych czynności bankowych

w imieniu i na rzecz banku zrzeszającego.

Bank spółdzielczy jest obowiązany zrzeszyć się z jednym bankiem zrzeszającym, na podstawie umowy zrzeszenia (art. 4 w zw. z art. 16 ust. 1 ww. ustawy). Jednym z banków zrzeszających, jest [...] Spółka Akcyjna w W. (art. 2 pkt 2 tej ustawy).

W świetle art. 19 ust. 1 i 2 powołanej ustawy, bank zrzeszający wykonuje czynności bankowe oraz inne czynności określone w ustawie - Prawo bankowe lub w innych ustawach, w zakresie ustalonym w statucie banku oraz: 1) prowadzi rachunki bieżące zrzeszonych banków spółdzielczych, na których zrzeszone banki spółdzielcze utrzymują rezerwy obowiązkowe oraz przeprowadzają za ich pośrednictwem rozliczenia pieniężne tych banków, 2) nalicza i utrzymuje rezerwę obowiązkową zrzeszonych banków spółdzielczych na rachunku w Narodowym Banku Polskim, 3) prowadzi wyodrębniony rachunek, na którym deponowane są aktywa banków spółdzielczych, stanowiące pokrycie funduszu ochrony środków gwarantowanych, 4) wypełnia za zrzeszone z nim banki spółdzielcze obowiązki informacyjne wobec Narodowego Banku Polskiego oraz Bankowego Funduszu Gwarancyjnego, 5) kontroluje zgodność działalności zrzeszonych banków spółdzielczych z postanowieniami umowy zrzeszenia, przepisami prawa i statutami, 6) w uzasadnionych przypadkach występuje do Komisji Nadzoru Finansowego o zastosowanie środków przewidzianych w art. 138 i 141 ustawy - Prawo bankowe, 7) reprezentuje zrzeszone banki spółdzielcze w stosunkach zewnętrznych w sprawach wynikających z umowy zrzeszenia, 8) wykonuje inne czynności przewidziane w umowie zrzeszenia.

Jak wynika z przytoczonych regulacji prawnych Banki spółdzielcze działają w oparciu o ustawę funkcjonowaniu banków spółdzielczych, ich zrzeszaniu się i bankach zrzeszających, Prawo bankowe i Prawo spółdzielcze. Zgodnie z art. 1 § 1 prawa spółdzielczego, spółdzielnia jest dobrowolnym zrzeszeniem nieograniczonej liczby osób, o zmiennym składzie osobowym i zmiennym funduszu udziałowym, które w interesie swoich członków prowadzi wspólną działalność gospodarczą. Oznacza to, iż spółdzielnia, w tym bank spółdzielczy jest dobrowolnym zrzeszeniem (korporacją) osób, które w tej formie organizacyjnej zmierza do realizacji określonej (w tym wypadku bankowej) działalności gospodarczej. Zaś majątek spółdzielni jest prywatną własnością jej członków (art. 3 Prawa spółdzielczego). Skoro ustawodawca wprost określił, że mienie spółdzielni jest prywatną własnością członków, tj. osób zrzeszonych w danej spółdzielni, w tym wypadku banku spółdzielczym, to w żaden sposób nie można przyjąć, iż przedmiotowe mienie jest mieniem państwowym, komunalnym, czy też instytucji publicznoprawnej. To członkowie zrzeszeni w spółdzielni decydują przez wybierane organy o majątku swej spółdzielni.

Analizując zakres działalności banków spółdzielczych i banku zrzeszającego, na gruncie powołanych przepisów ustawy o funkcjonowaniu banków spółdzielczych (...), należy dojść do wniosku, iż przedmiot tej działalności jest stricte komercyjny. Skarżony [...] S.A. jako podmiot prawa handlowego realizuje usługi bankowe w ramach swobody prowadzonej działalności gospodarczej oraz uprawnienia nadzorcze względem zrzeszonych banków spółdzielczych. Wykonywanie uprawnień nadzorczych banku zrzeszającego względem zrzeszonych banków spółdzielczych w zakresie przestrzegania prawa, statutu i umowy zrzeszenia, a wiec realizacja uprawnień podmiotu prywatnego względem innych podległych organizacyjnie podmiotów prywatnych, nie czyni zeń przejawu działalności w sferze publicznej.

Skoro [...] S.A. nie dysponuje majątkiem publicznym, ani też nie reprezentuje osób, które dysponują takim majątkiem, gdyż majątek banku spółdzielczego jest jego prywatną własnością. Spółdzielnie nie należą do sektora finansów publicznych w rozumieniu art. 5 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.) ani też nie są podmiotami realizującymi finanse publiczne w rozumieniu art. 6 tej ustawy. Jak też nie realizuje zadań publicznych, to nie jest podmiotem obowiązanym do udzielania informacji publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zatem żądanie skarżącego, dotyczące protokołu z posiedzenia organu [...] S.A. i listy obecności z tego posiedzenia, nie stanowi żądania udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pisemne poinformowanie skarżącego o tym, że żąda on informacji niebędącej informacją publiczną, wypełnia obowiązek informacyjny po stronie Spółki.

W tym stanie rzeczy nie można uznać zasadności skargi, jak też uwzględnić zawartych w niej wniosków.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.