II SA/Bk 772/13

Uzasadnienie

Postanowieniem z [...] lipca 2013 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy postanowienie Starosty W. z [...]czerwca 2013 r., znak [...], odmawiające G. B. W. Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością w W. uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji zlokalizowanej na działce nr [...], położonej w miejscowości Ś. P., polegającej na budowie masztu kratownicowego do pomiaru siły i kierunku wiatru o wysokości 120 m, w zakresie ochrony gruntów i rolnych.

Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym.

G. B. W. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w W. w dniu[...] lutego 2013 r. wystąpiła do Burmistrza S. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji zlokalizowanej na części działki nr [...] położonej w miejscowości Ś. P., polegającej na budowie masztu kratownicowego do pomiaru siły i kierunku wiatru o wysokości 120 m. Burmistrz S. wnioskiem z [...] marca 2013 r. wystąpił do Starosty W. w trybie art. 106 k.p.a. o uzgodnienie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy na realizację zamierzenia inwestycyjnego Spółki.

Postanowieniem z [...] marca 2013 r., nr [...] Starosta W. odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji w zakresie spraw ochrony gruntów rolnych. SKO w Ł. po rozpatrzeniu zażalenia Spółki postanowieniem z .. kwietnia 2013 r., nr [...] uchyliło to postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Postanowieniem z [...] czerwca 2013 r., nr [...] Starosta W. ponownie odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji w zakresie spraw ochrony gruntów rolnych i leśnych. Wskazał, że przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów stanowiących użytki rolne klasy I-III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Wobec tego w obowiązującym stanie prawnym starosta nie jest właściwy do wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne.

Po rozpatrzeniu zażalenia na to postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stwierdziło, że postanowienie Starosty jest prawidłowe, gdyż grunt w obrębie działki nr [...] odnośnie części zaznaczonej jako teren inwestycji jest, zgodnie z wypisem z rejestru gruntów miejscowości Ś. P., użytkiem rolnym, sklasyfikowanym jako RIIIa, RIIIb i RIVa a jego przeznaczenie w wyniku planowanej budowy masztu kratownicowego do pomiaru siły i wiatru o wysokości 120 m, zmieni się – nie zostanie on nadal użytkiem rolnym. Art. 2 ust. 1 pkt 1 – 10 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie stanowi o tym, że gruntami rolnymi są grunty położone pod kratownicami do pomiaru siły i kierunku wiatru.

Ponadto organ wskazał, że Spółka planuje realizację inwestycji polegającej na budowie masztu kratownicowego do pomiaru siły i kierunku wiatru o wysokości 120 m, trwale związanego z gruntem, na terenie obejmującym część działki o nr geod. [...]. Budowa ta będzie pociągała za sobą skutek w postaci zmiany zagospodarowania terenu objętego wnioskiem, tj. części działki o nr [...]. Zatem realizacja tej inwestycji wymaga uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy. Przedmiotem postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest zbadanie, czy zamierzenie inwestycyjne odpowiada łącznie warunkom art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu obowiązującym od 26 maja 2013 r., przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymagają uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. W niniejszej sprawie bezsporny jest fakt, że teren obejmujący część działki o nr geod. [...], na którym zlokalizowana jest wnioskowana inwestycja, stanowią grunty orne. W tej sytuacji Kolegium stwierdziło, że nie może podzielić zarzutu strony o konieczności uzgodnienia przedsięwzięcia na warunkach określonych we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Z mocy prawa, po przeprowadzeniu postępowania w sprawie uzgodnienia przedsięwzięcia, właściwy organ (tu Starosta W.) decyduje o tym, czy wydać takie rozstrzygnięcie czy też nie. Dlatego SKO uznało, że postanowienie organu I instancji jest zgodne z prawem.

SKO uznało za zasadny zarzut naruszenie przepisów postępowania dotyczący niedoręczenia skarżonego postanowienia wszystkim stronom, jednak uznało, że naruszenie to nie miało istotnego znaczenia w sprawie, gdyż uzgodnienie jest odmowne i nie narusza interesów faktycznych tych osób. Ponadto, zdaniem SKO, niezałatwienie sprawy w terminie mogło być dla skarżącej podstawą do złożenia zażalenia, natomiast w tym postępowaniu zażaleniowym uchybienie w tym zakresie nie ma istotnego znaczenia w sprawie.

Spółka G. B. W. złożyła skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia a także o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.), poprzez dowolność w ustaleniach faktycznych, wyrażającą się w błędnym przyjęciu, iż opisana we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy inwestycja, polegająca na budowie masztu kratownicowego do pomiaru siły i kierunku wiatru na całej działce nr [...], wymaga uzyskania zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze w trybie art. 7 ust. 2 pkt. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, podczas gdy jest to inwestycja punktowa niepodlegająca dyspozycji tych przepisów) oraz poprzez niewskazanie w uzasadnieniu postanowienia faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej,

- art. 8, 12 § 2 i art. 106 § 3 k.p.a. w związku z art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia po terminie, to jest w terminie późniejszym niż dwa tygodnie od doręczenia postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] kwietnia 2013 r.

W uzasadnieniu podniesiono, że organ przyjął, iż przedmiotowa budowa pociągałaby za sobą skutek w postaci zmiany zagospodarowania terenu, a tym samym wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do sprawy rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Organ nie wskazał jednak uzasadnienia dla swojego stanowiska. Tymczasem, zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie stanowiskiem, nie każda zabudowa wiąże się z utratą przez działkę przeznaczenia rolnego. Spółka podkreśliła, iż ustawodawca pozostawia organowi swobodę przy wyrażaniu zgody na dokonanie uzgodnień w trybie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Swoboda ta nie oznacza dowolności. Organ, odmawiając uzgodnienia projektu decyzji, powinien wyczerpująco uzasadnić swoje stanowisko, wskazując czym się przy tym kierował. Organ powinien w szczególności wskazać, jakie cechy i parametry przesądzają, że wymagana byłaby zmiana przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Zdaniem skarżącej, z przypadkiem konieczności takiej zmiany mamy do czynienia włącznie w przypadku zaniechania rolniczego użytkowania nieruchomości.

Wskazano, zezwolenie na wyłączenie gruntów rolnych powinno dotyczyć tylko tych nieruchomości, na których zaplanowano rozpoczęcie innego niż rolnicze wykorzystania gruntów, w przypadku, gdy inwestycja nie wywołuje opisanego skutku, takie zezwolenie nie byłoby zatem wymagane. Zdaniem skarżącej z takim przypadkiem mamy do czynienia w przedmiotowej sytuacji. Inwestycja ma charakter punktowy. Jednocześnie we wniosku o wydanie warunków zabudowy wskazane zostało, że zainstalowanie masztu nie wymaga fundamentów i nie wpłynie na stan gruntów, nie jest ponadto konieczne doprowadzanie ani odprowadzanie jakichkolwiek mediów, nie jest także konieczna budowa dróg dojazdowych. Nadto we wniosku wskazano, że wolna przestrzeń pomiędzy odciągami masztu pozwoli na dotychczasowe użytkowanie nieruchomości i na swobodną kultywację gruntu. Inwestycja może zostać zrealizowana w sposób pozwalający na kontynuację dotychczasowego, rolniczego użytkowania nieruchomości. Skoro instalacja masztu pomiarowego w żaden sposób nie ogranicza możliwości dalszego wykorzystania praktycznie całej działki gruntu nr [...] na cele rolne to tym samym brak jest podstaw do przyjęcia konieczności uzyskania zgody na przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze i nieleśne w trybie art. 7 ust 2 pkt. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Tymczasem organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia ograniczył się do podkreślenia trwałego związania planowanej inwestycji z gruntem oraz stwierdzenia, iż niewątpliwie budowa ta będzie pociągała za sobą skutek w postaci zmiany zagospodarowania terenu. Zdaniem skarżącej, sama okoliczność, że przedmiotowa nieruchomość obejmuje grunty rolne nie stanowi podstawy do uzyskania takiej zgody. Ponadto organ nie wskazał, na jakich dowodach oparł się twierdząc, iż konieczna będzie zmiana zagospodarowania terenu.

Następnie Spółka przytoczyła tezy z orzecznictwa i stwierdziła, że w świetle obowiązujących przepisów prawa dopuszczalna jest realizacja inwestycji nawet na gruntach rolnych bez konieczności uzyskania zgody dodatkowych organów. Skoro sądownictwo dopuszcza możliwość wzniesienia zabudowy zagrodowej, to tym bardziej możliwym jest zainstalowanie masztu, który stanowi inwestycję o charakterze punktowym.

Spółka nie zgodziła się z tezą organu, że skoro w art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie wymieniono gruntów położonych pod kratownicami do pomiaru siły i kierunku wiatru, to takich gruntów nie można w żadnym wypadku zaliczyć do gruntów rolnych. Wskazała, że chociażby wpis danego gruntu do ewidencji gruntów jako użytki rolne przesądza o takim zaliczeniu. Obecność innego rodzaju infrastruktury na danym gruncie, jeżeli spełniona jest inna z przesłanek określonych we wspomnianym przepisie, sprawia, że mamy do czynienia z gruntem rolnym.

Uzasadniając zarzut niezasadnego przyjęcia, że uchybienie terminowi nie miało istotnego znaczenia w sprawie Spółka wskazała, że Starosta W. powinien był załatwić sprawę niezwłocznie po doręczeniu mu postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] kwietnia 2013 r. Starosta W. uczynił to dopiero w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2013 r. W doktrynie prawa podkreśla się, że "działanie bez zbędnej zwłoki", to innymi słowy zakaz nieuzasadnionego przetrzymywania spraw bez nadawania im biegu oraz obowiązek prowadzenia postępowania bez niepotrzebnych zahamowań i przewlekłości w postępowaniu. Wskazany zaś dwutygodniowy termin przedstawienia stanowiska należy traktować jak termin maksymalny, którego przekroczenie umożliwia zastosowanie w sprawie przepisów 36-38 kpa, traktujących o m.in.: uprawnieniach strony w przypadku przekroczenia terminu czy odpowiedzialności pracownika organu administracji publicznej. Do przepisów kpa odsyła we wskazanym zakresie przepis art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie ze zdaniem drugim tego przepisu "w przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Przyjęcie przez organ, że uchybienie powyższemu obowiązkowi oraz przekroczenie terminu przez Starostę W. nie miało istotnego znaczenia w spawie powoduje całkowite zignorowanie przez organ rozpatrujący przytoczonego przepisu, a zatem dowolność oraz selektywność w stosowaniu powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Przekroczenie maksymalnego terminu załatwienia sprawy ma istotne znacznie w sprawie, gdyż 26 maja 2013 r. weszła w życie nowelizacja ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W swoim rozstrzygnięciu Starosta W. oparł się już na nowym brzmieniu art, 7 ust. 2 pkt. 1 tej. Ustawy. Stan prawny uległ zmianie, a w konsekwencji spowodowało to uchylenie się przez Starostę W. od wyrażenia zgody na uzgodnienie projektu decyzji.

Spółka dodała, że naruszenie przepisów dotyczących terminów załatwienia spraw miało zatem kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zachowanie Starosty może też naruszać zasadę pogłębiania zaufania, można bowiem odnieść wrażenie, że organ celowo wstrzymał się z podjęciem decyzji do wejścia w życie nowelizacji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem kwestionowane postanowienie nie narusza prawa.

Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi (art. 60 ust. 1 u.p.z.p.). Wspomnianą decyzję, w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne, wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych (art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p.).

W warunkach rozpoznawanej sprawy podstawę odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego, polegającego na budowie masztu kratownicowego do pomiaru siły i kierunku wiatru o wysokości 120 m, było naruszenie przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych I leśnych.

Według wypisu z rejestru gruntów działka nr [...] stanowi użytek rolny klasy: IIIa – 1,78 ha, IIIb – 1,42 ha, IVa, - 0,13 ha (karta [...] akt adminmistracyjnych). Stąd też wymagana jest zgoda ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na inne niż rolnicze ich wykorzystanie. Ponadto jak wynika z załączonych do akt administracyjnych map przedmiotowa działka [...] jest usytuowana pośród innych gruntów rolnych w odległości około 800 m od nabliższych zabudowań. Zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1, w brzmieniu nadanym mu ustawą z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013 r., poz. 503) przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I – III – wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Trzeba też wskazać, że przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, t.j. Dz.U. z 2004 r., Nr 121, poz. 121, poz. 1266 ze zm.).

Skoro więc teren planowanej przez stronę skarżącą inwestycji (stanowiąc w zdecydowanej większosći użytek rolny klasy III) wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze to odmowa uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy na przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne, w zakresie ochrony gruntów rolnych, nie naruszyła prawa.

Przepisy nowelizujące ustawę o ochronie gruntów rolnych i leśnych, tj. ustawy z dnia 8 marca 2013 r. nie dają możliwości zastosowania do spraw wszczętych a jeszcze niezakończonych przed jej wejściem w życie, przepisów wcześniejszych. Wspomniana ustawa z dnia 8 marca 2013 r. nie zawiera stosownych regulacji w tym zakresie, a więc przepisów przejściowych regulujących te kwestię. W takiej sytuacji obowiązuje zasada bezpośredniego działania nowego prawa, a więc prawidłowym było zastosowanie przez organy obu instancji przepisów obowiązujących w dacie podejmowania przez te organy rozstrzygnięć. Przepisy ustawy zmieniającej są jednoznaczne w swej treści i nie budzą w związku z tym jakichkolwiek wątpliwości co do ich rozumienia. Na marginesie należy też dodać, że także według brzmienia art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych I leśnych przed nowelą z marca 2013 r. inwestycja Skarżącej nie mogłaby być uzgodniona pozytywnie. Powołany przepis stanowił, że przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha - wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej. Jak wynika z akt postepowania wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy około połowy powierzchni działka numer [...] o powierzchni całkowitej 3,33 ha, gdzie powierzchnia 3,2 ha to użytki rolne klasy III.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 53 ust. 5 zdanie drugie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, którego to naruszenia strona skarżąca dopatruje się w przekroczeniu przez organ I instancji terminu 2 tygodni do zajęcia stanowiska od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie. Zwrócić należy uwagę, że pierwsze postanowienie Starosty W. z dnia [...] marca 2013 r. zostało wydane z zachowaniem terminu dwutygodniowego, bowiem wniosek Burmistrza S. wypłynął do Starostwa W. w dniu [...] marca 2013 (karta [...] akt administracyjnych) a postanowienie Starosty W. wydano [...] marca 2013 r. (karta [...] akt administracyjnych). Postanowieniem z [...] kwietnia 2013 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło to postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Ponownie postanowieniem z [...] czerwca 2013 r., nr [...] Starosta W. po raz kolejny odmówił uzgodnienia projektu decyzji. Niewątpliwie po wydaniu postanowienia kasacyjnego przez organ odwoławczy Starosta ponownie rozpoznając sprawę uchybił dwutygodniowemu terminowi do załatwienia sprawy z art. 106 § 3 k.p.a., jednakże przekroczenie tego terminu przez organ I instancji nie skutkowało utratą prawa do zajęcia stanowiska w sprawie. Trzeba też zauważyć, że na przedłużenie załatwienia sprawy przez organ I instancji miały wpływ wytczne Kolegium zawarte w orzeczeniu kasacyjnym tego organu. Kolegium zobowiązało bowiem Starostę W. do zażądania od Burmistrza S. map odpowiadajacych wymogom prawa.

Zdaniem Sądu art. 53 ust. 5 zdanie drugie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma zastosowanie w przypadku doręczenia wystąpienia o uzgodnienie, dokonanego przez organ występujący o uzgodnienie. Zatem po wydaniu postanowienia kasacyjnego przez organ odwoławczy zastosowanie ma przepis art. 106 § 3 k.p.a. Zgodnie z regułą wykładni excepciones non sunt extendendae, nie ma podstawy by przepis art. 53 ust. 5 zdanie 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym interpretować rozszerzająco – przyjmować, że ma on zastosowanie w odniesieniu do postanowień wydawanych przez organ I instancji także po wydaniu orzeczenia kasacyjnego przez organ odwoławczy.

Chybiony jest także zarzut skargi, że planowana przez Skarżącą inwestycja nie jest zmianą zagospodarowania terenu. Gdyby przyjąć twierdzenie skarżącej za prawidłowe to powstałaby wątpliwość co do potrzeby ustalenia warunków zabudowy w sprawie i w konsekwencji uzgadniania tej decyzji przez organy współdziałające. Wskazać należy, że według art. 59 ust. 1 w zw. z ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę – wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Niewątpliwie zamierzenie polegające na budowie masztu kratownicowego do pomiaru siły i kierunku wiatru o wysokości 120 m na gruncie rolnym jest zmianą zagospodarowania terenu i mieści się w pojęciu robót budowlanych, zatem wymaga ustalenia warunków zabudowy.

Słusznie też wywodzi organ, że skoro w art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie wymieniono gruntów położonych pod kratownicami do pomiaru siły i kierunku wiatru, to takich gruntów nie można w żadnym wypadku zaliczyć do gruntów rolnych. Tego rodzaju inwestycja nie ma nic wspólnego z produkcją rolną i przeznaczeniem rolnym gruntu.

Dlatego na podstawie art. 151 P.p.s.a. skarga została oddalona.