II SA/Wr 873/13

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Starosta O., działając na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej własność T. B. oznaczonej jako działka nr 1, A M 106, obręb O. poprzez zezwolenie inwestorowi – A.S.A. z/s w K., Oddział we W. na założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń (dwóch odcinków napowietrznej jednotorowej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji [...]) służących do dystrybucji energii elektrycznej, tj. dwóch stanowisk słupowych oraz trzech przewodów roboczych i jednego odgromowego w układzie trójkątnym na każdym z odcinków linii o szerokości skrajnych przewodów do 6,5 m, zawieszonych zgodnie z PN PN-EN 50341-3-22 "Elektroenergetyczne linie napowietrzne prądu przemiennego powyżej 45 kV" w przedziale wysokości od 6,5 m do 25 m nad gruntem, na części przedmiotowej nieruchomości o pow. 0,6781 ha, oznaczonej w załączniku do decyzji dwoma pasami o łącznej długości 171 m oraz szerokości 40 m (2x 20 m od osi linii) każdy, w terminie 90 dni od dnia rozpoczęcia prac budowlanych na tej nieruchomości; jednocześnie organ odmówił nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył T. B., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji nr [...]. Odwołujący zarzucił, że nie zostały spełnione wymagania od jakich ustawa o gospodarce nieruchomościami uzależnia możliwość wydania decyzji administracyjnej o ograniczeniu korzystania z nieruchomości; - wymogu nie wyrażenia zgody przez właściciela; - warunku, że ograniczenie to musi nastąpić zgodnie z planem miejscowym i że teren musi znajdować się na obszarach przeznaczonych w planach na kreślone cele publiczne. Odwołujący podniósł także, że prowadzone z nim rozmowy bezprawnie inwestor zawęził do kwestii służebności przesyłu, a ponadto inwestor nie skorzystał z możliwości jakie daje art. 124 b u.g.n. Zaskarżona decyzja błędnie zdaniem odwołującego interpretuje ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. T. B. podnosi dalej, że w uzasadnieniu decyzji podano błędne bądź nie dotyczące spornego terenu podstawy prawne powołując się na niewłaściwe uchwały Rady Miasta. Natomiast dostarczona przez inwestora mapka nie określa w wystarczający sposób jakiej części pola dotyczy.

W odpowiedzi na odwołanie A.S.A. stwierdził, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Jednocześnie dołączono do pisma dwie mapy opatrzone podpisem uprawnionego geodety ilustrujące na jednej mapie powierzchnię terenu objętego wnioskiem oraz na drugiej mapie zawierającej ustalenia graficzne miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr 1.

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Wojewoda D. uchylił w całości zaskarżona decyzję i tym zakresie orzekł: 1) o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr 1, AM -106, obręb O.(Nr 0003)poprzez zezwolenie A.S.A. z/s w K. na założenie i prowadzenie, w związku z przebudową napowietrznej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110 kV relacji [...], w miejsce przewodów, słupów i urządzeń istniejących, dwóch odcinków jednotorowych linii składających się z trzech przewodów roboczych i jednego przewodu odgromowego wraz z osprzętem każdy, a także dwóch słupów jednotorowych kratowych o maksymalnej wysokości 24,6 m i maksymalnej powierzchni zajęcia gruntu 8,55 m² . Odległość przewodów linii od gruntu będzie mieściła się w przedziale 6,35 – 24,6 m n.p.t. Odległość pomiędzy skrajnymi przewodami każdego z obu odcinków linii będzie wynosić 6,5 m. Przebieg obu odcinków linii elektroenergetycznej przez przedmiotową działkę gruntu, wraz z osią każdego z nich, szczegółową lokalizacją słupów, granicami obszaru zajęcia nieruchomości w celu wykonania robót budowlanych związanych z założeniem i przeprowadzeniem opisanych przewodów, słupów i urządzeń oraz strefą zakazu zabudowy, zostały przedstawione w załączniku graficznym stanowiącym integralną część decyzji. 2) okres wykonywania ww. robót budowlanych będzie wynosił 90 dni, liczonych od dnia rozpoczęcia robót w granicach wymienionej działki.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy syntetycznie opisał stan faktyczny sprawy ustalony przez organ I instancji i wyjaśnił, że dostrzegając niekompletność zgromadzonego w sprawie przez Starostę O. materiału dowodowego, przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe w zakresie opisanym dokładnie na stronie 3 uzasadnienia decyzji. Następnie w dalszej kolejności Wojewoda zwrócił się do inwestora pismem z dnia 10 lipca 2013 r. o wyjaśnienie, doprecyzowanie i uaktualnienie szeregu istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności i przedłożenie określonych dokumentów związanych ze złożonym wnioskiem.

Pismem z dnia 23 lipca 2013r. A.S.A. udzieliła niezbędnych wyjaśnień oraz przekazała żądane dokumenty. Analiza treści ww. pisma pozwoliła Wojewodzie skonkludować, że nie udzielono w nim jednoznacznej odpowiedzi, co do aktualności żądania nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, co spowodowało ponowne wystąpienie z ww. pytaniem do inwestora.

Jednocześnie organ odwoławczy zobowiązał organ I instancji do uzyskania opinii Urzędu Miejskiego w O. co do zgodności inwestycji zobrazowanej na załączniku do decyzji organu I instancji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w rejonie Osiedla N. , zatwierdzonym przez Radę Miejską w O. uchwałą nr [...] z dnia [...] r., w tym § 16 pkt 1 uchwały. Opinia ta została przekazana organowi odwoławczemu w dniu 3 września 2013r.

W tak przeprowadzonym postępowaniu odwoławczym, uznając że sprawa nadaje się do rozstrzygnięcia Wojewoda pismem z dnia 27 września 2013 r. zawiadomił – w trybie art. 10 k.p.a. – strony postępowania o skompletowaniu przez organ II instancji całości dokumentacji niezbędnej do wydania decyzji oraz o przysługujących stronom uprawnieniach procesowych.

Dokonując analizy akt sprawy Wojewoda D. stwierdził, że w rozpatrywanym przypadku spełnione zostały warunki niezbędne dla orzeczenia o ograniczeniu sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości.

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy podkreślił, że kierując się brzmieniem art. 124 ust. 3 u.g.n. jednym z podstawowych warunków do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości jest przeprowadzenie przez inwestora z właścicielem (użytkownikiem wieczystym) nieruchomości negocjacji (rokowań). Prawidłowe przeprowadzenie negocjacji z właścicielem nieruchomości stanowi materialnoprawną przesłankę udzielenia zezwolenia, której wypełnienie, bądź nie, oceniane jest na podstawie stanu faktycznego sprawy. Przeprowadzenie rokowań musi zostać wykazane przez przedłożenie stosownych dokumentów, a więc jak wynika z art. 75 k.p.a. konkretnych środków dowodowych. Przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. nie precyzuje, jaki charakter i jaką formę muszą mieć takie dokumenty, co pozwala na przyjęcie, że powołana regulacja nie ustanawia bezwzględnego wymogu sporządzenia na okoliczność przeprowadzenia negocjacji protokołu. Inwestor do wniosku z dnia 2 kwietnia 2012 r. o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z przedmiotowej nieruchomości, dołączył protokół z negocjacji z dnia 10 sierpnia 2010 r. przeprowadzonej z właścicielem nieruchomości. Ponadto załączono dwie notatki sporządzone przez pełnomocników A. na okoliczność przeprowadzonych telefonicznych rozmów negocjacyjnych z T. B.. Do akt załączono także dwa pisma zawierające projekty umów i załącznik graficzny przebiegu inwestycji, kierowane i doręczone T. B..

Z analizy protokołu z rokowań (z dnia 10.08.2010 r.) wynika, że pod jego treścią podpisał się T. B., co świadczy, że inwestor prawidłowo dążył do uzyskania zgody na wykonanie przebudowy linii elektroenergetycznej. Ponadto właścicielowi nieruchomości wielokrotnie doręczano projekty umów lub te informowano o jej postanowieniach , w których określony został zakres planowanych prac oraz kwota jednorazowego wynagrodzenia z tytułu wyrażenia zgody na propozycję Spółki (pierwsza propozycja rekompensaty to kwota 6390 zł, natomiast druga propozycja rekompensaty to kwota 16.600 zł ponad dwukrotnie wyższa ). Przebieg przedmiotowej linii obrazowały przedkładane właścicielowi przy negocjacjach mapy, wraz z legendą, na których zaznaczono pow. Działki objętą umową, jej granice wraz z liniami określającymi na niej granice bonitacji gleb, miejsce posadowienia słupów, osie linii oraz pasy technologiczne (2x20m). W ocenie organu odwoławczego zakresem propozycji objęte wszelkie elementy przedmiotowo istotne, a właściciel miał pełną wiedzę co do zakresu ograniczenia oraz jego skutków. Bezpodstawne są zatem zarzuty T. B. o braku czytelności przedstawianych mu map.

Z pisma T. B. z dnia 16 maja 2012 r. skierowanego do organu I instancji wynika, że właściciel był gotów wyrazić zgodę ale nie zaproponowano mu odpowiedniego odszkodowania.

Dodatkowo, brak możliwości załatwienia sprawy w drodze polubownych rokowań potwierdzają oprócz protokołu dwie notatki z telefonicznych rozmów z inwestorem, jedna z 15 lipca 2010 r. i druga z 21 lutego 2011r. W orzecznictwie sądowoadministarcyjnym prezentowany jest pogląd, że tego rodzaju notatka może stanowić uzupełniający dowód na okoliczność fiaska negocjacji (więcej wyrok WSA w Szczecinie, sygn. II SA/Sz 606/12 z 5.09.2012).

W kwestii zarzutu odwołania dotyczącego oświadczenia o wyrażeniu przez właściciela nieruchomości zgody ale tylko na wejście na teren działki i wymianę przewodów i izolatorów, nie zaś na ustanowienie służebności przesyłu, Wojewoda wyjaśnił, że z istoty negocjacji, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. wynika, że ich przedmiotem nie jest pozyskanie "jednorazowej" zgody właściciela na dokonanie planowanych prac, lecz uzyskanie "stałego" tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością. Dopuszczalne jest zatem negocjowanie zarówno warunków służebności przesyłu (ograniczone prawo rzeczowe) jak i innej umowy obligacyjnej. Przeprowadzenie zatem w niniejszej sprawie negocjacji , których pomyślny wynik był w istocie uwarunkowany przez jedną ze stron zawarciem umowy cywilnoprawnej ustanawiającej służebność przesyłu, na co nie zgodziła się druga strona, spełnia zdaniem wojewody przesłankę ustanowioną w art. 124 ust. 3 u.g.n. Wojewoda uznał zatem, że spełniona została przesłanka rokowań przeprowadzenia przez A.z właścicielem nieruchomości.

W kwestii zarzutu niezastosowania przepisu art. 124b u.g.n. przez organ administracji, Wojewoda D. wskazał, że przepis ten ma zastosowanie do innych stanów faktycznych, niż ten z którym mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Mianowicie przepis art. 124b stosuje się w sytuacji kiedy mają zostać wykonane czynności związane z konserwacją, remontem oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji (...), a właściciel nieruchomości nie wyraża na to zgody. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z innym przypadkiem, tj. z przebudową a nie remontem czy awarią. Według ustawy prawo budowlane (art. 3 pkt 8) czym innym jest przebudowa a czym innym natomiast remont. Inwestor występując z wnioskiem wyraźnie zaznaczył, że projektowane prace dotyczą przebudowy istniejącej linii elektroenergetycznej.

Kolejny zarzut odwołującego dotyczy niezgodności planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowej nieruchomości z planowaną inwestycją, co w ocenie skarżącego wynika z § 17 ust. 5 pkt 1 uchwały nr [...] RM w O. z dnia [...] r. stanowiącego, że w zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną ustala się zakaz budowy nowych elektroenergetycznych linii napowietrznych.

Przedmiotowa nieruchomość (działka nr 1) położona jest częściowo na obszarze objętym m.p.z.p. obszaru południowej części osiedla N. w O. zatwierdzonym uchwałą nr [...] RM w O. z dnia [...] r.) oraz częściowo na obszarze objętym m.p.z.p. obszaru położonego w rejonie Osiedla N. zatwierdzonym uchwałą nr [...] RM w O. z dnia [...] r.. Analiza części graficznej m.p.z.p. pozwoliła Wojewodzie ustalić, że na terenie, na którym położona jest działka nr 1 przewidziano przebieg napowietrznych linii elektroenergetycznych 110 kV wraz ze strefami ochronnymi (30 m od skrajnej linii). Natomiast zgodność przebiegu linii zaproponowanego przez inwestora z zapisami m.p.z.p. ustalono na podstawie skonfrontowania wyrysu z dokumentu planistycznego ze sporządzonym w tej samej skali(1:2000) wyryłem z mapy zasadniczej, opatrzonych podpisem uprawnionego geodety map ilustrujących powierzchnię terenu objętego wnioskiem, względnie ewidencyjnie określonych granic przedmiotowej działki oraz ustaleń graficznych m.p.z.p. , a także – pomocniczo – zaświadczenia Burmistrza Miasta O. z dnia [...].

Analizując jednoznaczne zapisy planu zarówno części tekstowej jak i graficznej Wojewoda uznał, że planowana inwestycja wbrew twierdzeniom skarżącego jest zgodna z m.p.z.p., gdyż przebudowa istniejącej linii elektroenergetycznej nie może być traktowana jako budowa nowej linii, a zapisy odnoszące się do zakazu budowy nowych elektroenergetycznych linii napowietrznych (§ 17 ust. 5 pkt 1 m.p.z.p.) nie mają w przedmiotowej sprawie zastosowania.

Organ odwoławczy podkreślił także, że kierując się podanymi przez A.S.A. informacjami zawartymi we wniosku oraz w pismach dodatkowych z dnia 26 czerwca oraz 23 lipca 2013 r. , na przedmiotowej nieruchomości nastąpi przebudowa istniejącej linii napowietrznej 110kV, tj. dwóch odcinków linii jednotorowej, stanowiących odejście od dwutorowej linii elektroenergetycznej 110 kV do Głównego Punktu Zasilającego (GPZ) O.. Prace związane z przebudową będą obejmować w swoim zakresie :1) demontaż istniejących na każdym z dwóch odcinków linii, trzech przewodów roboczych i jednego przewodu odgromowego wraz z osprzętem i zastąpienie ich nowymi, 2) zlokalizowane na działce nr 1 stanowiska słupowe zostaną wymienione na, posadowione w tym samym miejscu, nowe słupy jednotorowe kratowe (schemat w aktach sprawy). Na wspomnianej działce wyznaczone zostaną tzw. pasy technologiczne (2x20m od osi linii), stanowiące obszary czasowego zajęcia na potrzeby założenia i przeprowadzenia przewodów i urządzeń. Pasy te zostały zilustrowane na załączniku graficznym do decyzji Wojewody. Powierzchnia działki objęta czasowym ograniczeniem wynosi 0,6781 ha. Zaś prace wykonywane będą z wykorzystaniem istniejących dróg dojazdowych.

Trasa linii została przedstawiona na załączniku graficznym stanowiącym integralną część decyzji. Planowana inwestycja nie spowoduje zmiany trasy linii ani jej napięcia. Odcinki linii pozostaną jako jednotorowe napowietrzne.

Ze względu na charakter inwestycji (przebudowa linii) oraz wyznaczenie przebiegu w przepisach m.p.z.p. inwestycja nie może zostać wykonana w innym miejscu niż obecnie przebiega linia. W związku z powyższym organ odwoławczy uznał, że przebudowa linii w miejscu, w którym linia obecnie przebiega, jest najmniej uciążliwa.

W końcowej części organ II instancji zaakcentował, że planowaną inwestycję należy zakwalifikować jako inwestycję celu publicznego ( art. 6 pkt 2 u.g.n.).

Zastosowanie przez Wojewodę przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wynika z faktu, że organ I instancji w uzasadnieniu decyzji pominął uchwałę nr [...] Rady Miasta w O. z dnia [...] r. Organ ten nie poddał badaniu zgodności inwestycji z obowiązującymi zapisami tego m.p.z.p. Drugą kwestią było nieprecyzyjne oznaczenie inwestora. Ponadto dołączony załącznik graficzny mający obrazować przebieg inwestycji był nieczytelny, nie został we właściwy sposób opisany, że stanowi załącznik do decyzji.

Formułując rozstrzygnięcie drugoinstancyjne przyjęto ponadto, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w swej zasadniczej treści, zezwalającej nie tylko na założenie, ale i na funkcjonowanie określonych urządzeń przesyłowych w granicach nieruchomości stanowiącej własność innej osoby aniżeli przedsiębiorstwo przesyłowe, posiada ze swej istoty charakter bezterminowy. Z decyzji wydanej w tym trybie wynika tytuł prawny do stałego korzystania przez przedsiębiorstwo przesyłowe z określonej nieruchomości. Określono natomiast okres zajęcia nieruchomości w celu wykonania przez inwestora prac budowlanych, uwzględniając fakt, że inwestycja ma charakter liniowy, a jej realizacja jest uzależniona od uzyskania pozwolenia na budowę, co powoduje, że wyznaczenie konkretnego, dziennego terminu początkowego rozpoczęcia prac w granicach nieruchomości (dz. nr 1) nie jest w obecnym stanie możliwe.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyłT. B., wnosząc o jej uchylenie.

Zaskarżonej decyzji zarzucił, podobnie jak w odwołaniu, złamanie prawa :

1) naruszenie art. 124 ust. 1 i 2 oraz art. 112 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez to, że w przekonaniu skarżącego istniejąca linia ma nieuregulowany stan prawny i nie jest uwzględniona w ustaleniach m.p.z.p. – "ulega przebudowie (remontowi), nawet bez poprawy parametrów użytkowych – może to być podstawą do administracyjnego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości",

2) w m.p.z.p. przebieg linii nie stanowi ustaleń planu, nie ma też mowy o planach inwestycyjnych celu publicznego w zakresie energetyki na terenie ww. działki, brak odpowiednio oznaczonych terenów pod inwestycje, zakaz zabudowy nowych sieci ( § 17 pkt 5 .1 m.p.z.p.),

3) poprzez przyjęcie, że skarżący nie wyraził zgody na przeprowadzenie inwestycji, kiedy zgodę taką wyraził wielokrotnie, również w Starostwie podczas "rokowań",

4) naruszenie art. 89 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie we właściwej formie i treści rozprawy administracyjnej, która mogła doprowadzić do zawarcia porozumienia,

5) poprzez nieskorzystanie z regulacji art. 124 b u.g.n.,

6) naruszenie przepisu art. 124 ust. 3 u.g.n. poprzez prowadzenie rokowań w zakresie służebności przesyłu a nie celem uzyskania zgody na wykonanie prac związanych z inwestycją i możliwości wejścia na teren nieruchomości,

7) poprzez podjęcie przez Wojewodę decyzji o treści różnej od orzeczenia I instancji a także różnej z wnioskiem inwestora i z ustaleniami wykraczającymi poza wniosek inwestora, nieustalenie obszaru ograniczonego sposoby korzystania z nieruchomości, zmianie zakresu prac – wniosek nie zakładał wymiany słupów a jedynie ich wzmocnienie i konserwację,

8) ponadto niekompletność materiału zgromadzonego przez organ I instancji, pozbawiło skarżącego możliwości zajęcia stanowiska i prawidłowej oceny sytuacji oraz prawa do właściwej procedury.

Skarżący rozwijając treść zarzutów w uzasadnieniu skargi w sposób obszerny opisał swoje racje. W szczególności zgodnie z intencją ustawodawcy przepis art. 124 u.g.n. ma zapobiegać sytuacji, kiedy odmowa właściciela zamyka drogę do przeprowadzenia nowych ważnych inwestycji celu publicznego, których lokalizacja określona jest w planie zagospodarowania przestrzennego. Według skarżącego plan powinien zawierać decyzję lokalizacyjną a w tym przypadku wydzielone powinny być tereny pod energetykę oznaczone symbolem E z możliwym oznaczeniem linii np. E110kV. W rozpatrywanej sprawie, jak podnosi skarżący, na jego polu od lat znajdują się linie wysokiego napięcia (trzy słupy) i przewody napowietrzne mocy 110 kV. Słupy te nie zostały uwzględnione w planie zagospodarowania przestrzennego, mimo że linia energetyczna i słupy zostały zaznaczone na załączniku graficznym do planu.

Skarżący powołując się na treść brzmienia § 3 ust. 1 (zawiera obowiązujące ustalenia graficzne planu) i ust. 2 m.p.z.p. (uchwała nr [...]), wyciąga wnioski, że istniejąca linia energetyczna jest częścią infrastruktury technicznej bądź po prostu częścią legendy mapki obszaru i nie kwalifikuje się do żadnej kategorii ustaleń wg § 3 ust. 1 tego planu.

Zdaniem skarżącego treść tekstowa planu jest ważniejsza i obowiązującym, załącznik graficzny jest jedynie uzupełnieniem i nie może zawierać ustaleń innych niż treść uchwały. Oznaczenie istniejącej linii energetycznej znajduje się na rysunku planu ale w jego ustaleniach nie figuruje. Świadczy to o tym zdaniem T. B., że dla planu wiążące są tylko oznaczenia będące ustaleniami planu, a za plan należy rozumieć ustalenia planu a nie oznaczenia graficzne na mapkach. Na nieruchomości skarżącego, której dotyczy zaskarżona decyzja istniejąca linia energetyczna nie jest ustaleniem plan, nie jest zaznaczona żadna inwestycja z zakresu energetyki (E).

Według skarżącego istotne jest, czego nie uwzględniły organy, że w czasie całego przebiegu negocjacji był skłonny zgodzić się na przeprowadzenie remontu i to stanowisko podtrzymuje. Natomiast ograniczenie sposobu korzystania z całej nieruchomości uważa za zbyt daleko idące i uciążliwe.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. podtrzymał stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Odnosząc się do zarzutów skargi organ wyjaśnił, że nie zgadza się z twierdzeniem skarżącego, że istniejąca linia nie została uwzględniona w ustaleniach planu miejscowego. Skarżący argumentując brak zgodności przedmiotowej inwestycji z m.p.z.p. przytacza zapisy § 3 ust. 2 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w O. z dnia [...] r. "2.Oznaczenia graficzne przedstawiające na rysunku planu zasady obsługi w zakresie infrastruktury technicznej nie są obowiązującymi ustaleniami planu i mają charakter postulatywny lub informacyjny". Zdaniem Wojewody bez wątpienia charakter informacyjny w tym przypadku nosi znamiona odzwierciedlenia stanu fatycznego, tj. wybudowanej i funkcjonującej linii elektroenergetycznej. Z kolei charakter postulatywny zapisów planu miejscowego można określić jako wyrażający jakiś postulat (wymaganie, żądanie). W związku z tym, w sytuacji gdy plan miejscowy nie artykułuje w sposób jednoznaczny określonych zapisów, uznać należy, że zapisy planu mające charakter postulatywny oznaczają, że określona w nim zabudowa w postulowanym charakterze jest nie tylko dopuszczalna, czy możliwa, ale wręcz pożądana, wymagana. Analizując więc zapisy planu zarówno w części tekstowej jak i graficznej Wojewoda uznał, że sam fakt uregulowania infrastruktury technicznej oznacza, że Rada Miasta w O. przewidziała możliwość przedmiotowej inwestycji, a przebieg wskazany w planie jest przez nią proponowany i w miarę możliwości powinien być uwzględniony.

Nie jest zasadny zarzut w ocenie Wojewody, że przebudowa linii następuje bez poprawy parametrów użytkowych, skoro w przedłożonych przez inwestora pismach przebudowa ma polegać na kompleksowej wymianie słupów, przeprowadzeniu nowego okablowania wraz z dodatkowym kablem światłowodowym, co jest oczywiste, że mamy w tej sytuacji do czynienia z poprawą parametrów użytkowych linii.

Odnosząc się do kwestii zgody właściciela nieruchomości na przeprowadzenie inwestycji, Wojewoda wskazał na pismo skarżącego z dnia 16 maja 2012 r. skierowanie do organu I instancji, z którego wynika, że właściciel skłonny był wyrazić wnioskowaną zgodę ale nie zaproponowano mu odpowiedniego odszkodowania. W tej sytuacji T. B. faktycznie zgody takiej nie wyraził.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi podobnych jak w odwołaniu, argumentacja zawarta w odpowiedzi na skargę jest taka sama jak w obszernym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Zarówno skarżący jak również organ w trakcie trwania postępowania sądowego w kolejnych pismach procesowych przedstawiali wzajemną polemikę z argumentacją strony przeciwnej, jednakże nie zwierały one nowych zarzutów i nowych okoliczności związanych ze sprawą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Nakłada to na sąd obowiązek oceny zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, jak i przepisami postępowania administracyjnego, a w razie stwierdzenia naruszenia przepisów, dokonania oceny wpływu tego naruszenia na wynik sprawy. Ustalenia te sąd przeprowadza wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu i w ich toku nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną w niej podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej powoływanej jako ,,p.p.s.a.").

W myśl art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji w całości lub w części następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, natomiast jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kpa lub w innych przepisach, Sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części.

Zgodnie z przepisem art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zwanej dalej u.g.n. (Dz.U. 2010, Nr 102, poz.651 t.j.) Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Przepis ten upoważnia starostę do władczego rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości, aby inwestor realizujący cel publiczny mógł uzyskać czasowy tytuł prawny do władania konkretną nieruchomością na cele budowlane, w braku zgody właściciela lub braku służebności cywilnoprawnej (zob. P. Lewandowski: Niedobrowolne ograniczanie prawa własności a inwestycje przesyłowe, Prz. Sąd. 2009, nr 10). Zatem decyzja oparta o art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2003 r., sygn. akt SA/Rz 1635/00, niepubl.), w rozumieniu art. 32 ust. 4 pkt 2 prawa budowlanego ale tylko wyłącznie w granicach określonych w decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości.

W dalszej kolejności inwestor będzie mógł wykonać, na podstawie późniejszej decyzji o pozwoleniu na budowę określone prace budowlane, w tym przypadku przebudowę istniejącej linii energetycznej (w myśl art. 3 pkt 7a w zw. pkt 6 i 7 prawa budowlanego budową jest także przebudowa).

Omawiany przepis zastrzega dwie przesłanki, których spełnienie umożliwia ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Są to: brak zgody właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości na przeprowadzenie wymienionych w tym przepisie robót budowlanych, udokumentowanej przeprowadzonymi rokowaniami oraz inwestycja musi być zgodna z planem miejscowym lub decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Te tylko okoliczności mogą mieć wpływ na pozytywne rozpatrzenie wniosku.

Okoliczności te w badanej sprawie zdaniem Sądu wystąpiły, co umożliwiło organom administracyjnym obu instancji wydanie zaskarżonych decyzji.

Cytowany przepis (art. 124 ust. 1 u.g.n.) wskazuje przy tym na treści, o jakich organ orzekający winien rozstrzygnąć w decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. Z brzmienia art. 124 ust. 1 u.g.n. wynika, że omawiana decyzja oprócz wskazania podmiotu, któremu udziela się zezwolenia, rodzaju zamierzonej do zrealizowania inwestycji oraz przedmiotu czasowego zajęcia (czyli wskazanie nieruchomości), powinna określać ponadto terytorialny zakres zajęcia, na który zezwolono, w powiązaniu z warunkami wynikającymi z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (czyli wskazywać jakiego obszaru nieruchomości ograniczenie dotyczy) oraz termin, na który udziela się zezwolenia (por. Komentarz Ustawa o gospodarce nieruchomościami dr Jacek Jaworski, Arkadiusz Prusaczyk, Adam Tułodziecki, Marian Wolanin, wyd. C.H. Beck, 2011, str. 909). Obowiązek zastrzeżenia terminu wynika z użytych przez ustawodawcę w omawianym przepisie form czasownikowych "może ograniczyć", "przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie". Zgodnie z tymi zapisami właściciel nieruchomości ma obowiązek udostępnienia nieruchomości tylko na czas konieczny do wykonania celowych robót budowlanych. Stosownie do ust. 4 art. 124 u.g.n. niezwłocznie po dokonaniu tych robót stan nieruchomości musi zostać przywrócony do stanu pierwotnego. W wymienionym komentarzu podkreśla się, że termin jest zasadniczym elementem przedmiotowej decyzji, wyznaczającym horyzont czasowy pozbawienia właściciela i użytkownika wieczystego uprawnień rzeczowych do skutecznego sprzeciwu wobec udzielonego zezwolenia, jeżeli decyzja zawierająca to zezwolenie stanie się ostateczna.

W orzecznictwie sądów administracyjnych szczególnie eksponowany jest obowiązek rozstrzygnięcia w decyzji wydawanej w trybie art. 124 u.g.n. o zakresie ograniczenia prawa korzystania przez właściciela z nieruchomości poprzez uwzględnienie przebiegu inwestycji ustalonej w decyzji lokalizacyjnej (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 25 września 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 576/12). Skoro bowiem w art. 124 ust. 1 u.g.n. ustawodawca zastrzegł wymóg zachowania zgodności ograniczenia wynikającego z decyzji o czasowym zajęciu nieruchomości z planem miejscowym lub z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, to ograniczenie to odnosić się ma przede wszystkim do obszaru nieruchomości, który objęty został przeznaczeniem pod budowę (wykonywanie robót budowlanych) publicznych urządzeń infrastruktury technicznej lub na którym ustalona została lokalizacja tego typu inwestycji. Tylko wobec takiej części obszaru nieruchomości może być wydana decyzja o zezwoleniu na czasowe jej zajęcie, który to obszar jest niezbędny dla posadowienia na nim planowanych urządzeń oraz wykonania związanych z tym posadowieniem robót budowlanych. Z tego względu decyzja wprowadzająca ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości musi zawierać rozstrzygnięcie w zakresie obszaru zajętej nieruchomości. Zbadanie wymogu zgodności z planem lub z decyzją lokalizacyjną, w zakresie obszaru wnioskowanego do zajęcia, bez rozstrzygnięcia o tym w decyzji, nie jest możliwe. Jednocześnie zwrot ten oznacza, że decyzja nie może jedynie powoływać się na brzmienie planu lub decyzji lokalizacyjnej, lecz winna ona wyraźnie rozstrzygać o zakresie ograniczenia prawa korzystania przez właściciela z nieruchomości. (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 185/09,publ. Lex nr 588770).

Przechodząc do analizy niniejszej sprawy należy stwierdzić, że w rozpatrywanym przypadku zarzuty skargi nie są zasadne, gdyż organ odwoławczy bardzo skrupulatnie i prawidłowo rozważył wszelkie kwestie podniesione przez skarżącego na etapie postępowania administracyjnego jak i w odwołaniu oraz szczegółowo w sposób pełny i poprawny ustosunkował się do zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej. Dodatkowo Wojewoda, z zachowaniem reguł procedury administracyjnej, przeprowadził postępowanie uzupełniające, na co zezwala mu przepis art. 136 k.p.a. Z akt administracyjnych wynika, że o każdej podejmowanej czynności procesowej skarżący T. B. był informowany przez organ odwoławczy, a w końcowej fazie postępowania pismem z dnia 27 września 2013 r. Wojewoda D. zawiadomił strony postępowania (w tym skarżącego) o zebraniu materiału dowodowego niezbędnego do wydania decyzji i możliwości zapoznania się z tym materiałem w terminie 7 dni od daty doręczenia zawiadomienia. W dalszej części zawiadomienia organ II instancji pouczył, że strony mogą uzupełnić materiał dowodowy oraz składać ewentualne pisemne wyjaśniania. Z prawa wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a. skarżący nie skorzystał ani osobiście ani za ewentualnym pośrednictwem pełnomocnika. Sąd nie stwierdził więc aby w niniejszej sprawie skarżący został pozbawiony możliwości zapoznania się z aktami sprawy, skorzystania z prawa zajęcia stanowiska oraz zastosowania "właściwej procedury".

Przechodząc do analizy poszczególnych zarzutów skargi i rozwinięcia ich argumentacji w kolejnych pismach procesowych kierowanych do Sądu, stwierdzić należy, że w zasadzie w znacznej części są tożsame z zarzutami odwołania.

Jeden z dwóch głównych zarzutów skargi dotyczy błędnej wykładni art. 124 ust. 1 i 2 oraz art. 112 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie przez organ, że istniejąca linia energetyczna (według twierdzeń skarżącego - o nieuregulowanym statusie prawnym) i jej przebudowa (remont) jest uwzględniona w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie jest słuszny. Skarżący podnosi bowiem, że przebieg istniejącej linii elektroenergetycznej nie stanowi ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a ponadto w planie tym nie ma też mowy o planowanych inwestycjach celu publicznego w zakresie energetyki na terenie jego działki ( oznaczonej symbolem E), znajduje się natomiast zakaz budowy nowych sieci wysokiego napięcia. Tymczasem podkreślenia wymaga, że:

- po pierwsze - niniejsza sprawa nie dotyczy ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości ze względu na budowę nowej linii elektroenergetycznej 110 kV lecz dotyczy ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości ze względu na planowaną przebudowę istniejącej już linii elektroenergetycznej 110kV, co oznacza, że nie został naruszony przepis § 17 ust. 5 pkt 1 m.p.z.p.(uchwała RM w O. Nr [...] z dnia [...] r.), który wprowadza "zakaz budowy nowych elektroenergetycznych linii napowietrznych". Jest bezsporne, że planowana inwestycja nie dotyczy budowy nowej linii lecz dotyczy inwestycji, tj. przebudowy istniejącej już od lat tejże linii.

- po drugie - trasa przebiegu istniejącej linii elektroenergetycznej jak i jej strefy ochronne zostały zaznaczone w części graficznej obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przypadku inwestycji liniowej jaką jest istniejąca napowietrzna linia elektroenergetyczna nie stosuje się oznaczenia "E", gdyż takie oznaczenie dotyczy lokalizacji inwestycji związanej z energetyką, jak np. lokalizacja budynków, budowli (dla przykładu stacji transformatorowych) itp. mające być posadowione bezpośrednio na gruncie. Pod przebiegającą linią napowietrzną zazwyczaj przeznaczenie gruntów jest odmienne. Podkreślenia wymaga również to, że w skład planu miejscowego wchodzi nie tylko część tekstowa lecz również część graficzna, co wynika w szczególności z przepisów art. 15 st. 1, czy też art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem nie można czynić zarzutu organom, że przyjęły w swoim rozstrzygnięciu ustalenia zawarte w części graficznej m.p.z.p., skoro w tym konkretnym przypadku oznaczenia graficzne przedstawione na rysunku planu mają charakter postulatywny lub informacyjny ( § 3 ust. 2 m.p.z.p. z [...] r.). Przebieg istniejącej dotychczas napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV nie wymagał bowiem nowych ustaleń co do jej istnienia w części tekstowej planu, wystarczające są bowiem zapisy co do przedmiotowej linii zamieszczone w części graficznej planu. Przeprowadzona przez organ analiza w tym zakresie jest w całości prawidłowa a argumentacja słuszna.

Kolejny istotny zarzut dotyczy kwestii braku zgody skarżącego na wykonanie na części jego nieruchomości (dz. nr 1) prac budowlanych związanych z przebudową ww. linii elektroenergetycznej.

Możliwość ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, w sposób administracyjnoprawny czyli przymusowy w oparciu o przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. – jak już zaznaczone zostało wyżej – ma miejsce w sytuacji gdy właściciel nieruchomości nie wyraża zgody na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania m.in. energii elektrycznej. W przepisie tym chodzi mianowicie o uprzednie przeprowadzenie "rokowań" pomiędzy inwestorem a właścicielem nieruchomości, które to rokowania nie doprowadziły do zawarcia porozumienia. W niniejszej sprawie inwestor przystąpił do negocjacji ze skarżącym w zakresie dotyczącym wykonania opisanych wyżej robót budowlanych na terenie działki stanowiącej własność T. B., przedstawił określone projekty umów i zaproponował mu wynagrodzenie z tego tytułu, którego wysokość na skutek prowadzonych rozmów następnie podwyższył ponad dwukrotnie. Jak wynika z przedłożonych materiałów do wniosku inwestora, skarżący nie przystał na zaproponowane mu warunki i umowy nie podpisał. W tych okolicznościach wystarczającym do uznania określonych czynności za przeprowadzenie "negocjacji" jest zatem złożenie przez inwestora określonych propozycji właścicielowi nieruchomości oraz brak wyrażenia zgody na przedstawione propozycje przez właściciela. Rokowania takie mogą zostać zakończone w każdym czasie, gdy tylko jedna ze stron oceni, że nie ma szans na zawarcie porozumienia z drugą stroną. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w mniejszej sprawie, gdyż rokowania zostały przeprowadzone a skarżący nie wyraził zgody na przedstawione mu przez inwestora propozycje związane z ograniczeniem sposobu korzystania z jego nieruchomości. Ustawa o gospodarce nieruchomościami w przepisie art. 124 ust. 1 nie określiła przy tym jakiego rodzaju umowa ma zostać zawarta pomiędzy stronami, w związku z tym dopuszczalne było prowadzenie rokowań co do każdego rodzaju umowy cywilnoprawnej określającej ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości.

Sąd nie podziela także zarzutu skarżącego, jakoby doszło w niniejszej sprawie do "złamania prawa administracyjnego poprzez podjęcie przez Wojewodę w orzeczeniu decyzji o treści różnej od orzeczenia I instancji, a także różnej z wnioskiem inwestora i ustaleniami wykraczającymi poza wniosek inwestora", co w istocie sprowadza się do zarzutu nieokreślenia w decyzji obszaru ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oraz zmiany zakresu prac (zamiast wzmocnienia i konserwacji słupów wprowadzono do decyzji II instancji wymianę słupów na nowe).

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że organ odwoławczy jest organem merytorycznym nie zaś tylko organem kontrolnym, co oznacza, że ponownie rozpoznaje sprawę od początku w jej całokształcie, w zakresie objętym zaskarżoną decyzją organu I instancji. W tym celu ma on prawo do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowo-wyjaśniającego, co też uczynił w niniejszej sprawie (art. 136 k.p.a.). Również prawo do modyfikowania złożonego wniosku posiada inwestor, z którego to prawa skorzystał wprowadzając na etapie postępowania odwoławczego nieistotną zmianę w zakresie planowanych robót, polegającą na wymianie starych słupów na nowe i posadowienie ich w miejscu dotychczas istniejących słupów. Stan faktyczny w zakresie lokalizacji słupów nie uległ więc zmianie, co powoduje, że nie jest zrozumiały w tym zakresie zarzut skargi oraz jakie ma to znaczenie dla ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

W zakresie ustalenia obszaru ograniczonego sposobu korzystania z nieruchomości, uszło uwadze skarżącego, że w załączniku do decyzji organu odwoławczego, który to załącznik stanowi integralną treść decyzji, znajduje się informacja – ustalenie, że powierzchnia działki objęta ograniczeniem wynosi - 6781 m2.

Pozostałe zarzuty, w szczególności takie jak "nieprzeprowadzenie we właściwej formie i treści rozprawy administracyjnej, która mogłaby doprowadzić do zawarcia porozumienia", a także dotyczące braku podstaw prawnych do żądania zaświadczenia od Burmistrza O. o zgodności inwestycji z m.p.z.p., wskazać należy, że w myśl art. 118 ust. 2 u.g.n. w szeroko pojętym postępowaniu wywłaszczeniowym ( a więc objętym przepisami Rozdziału 4u.g.n.) nie stosuje się przepisów o ugodzie administracyjnej, a więc nie mogłoby dojść do zawarcia "porozumienia" z inwestorem. Natomiast zaświadczenie Burmistrza o zgodności z m.p.z.p. planowanej inwestycji nie miało wpływu na wynik rozstrzygnięcia, gdyż Wojewoda dokonał samodzielnie analizy treści zapisów i oznaczeń graficznych m.p.z.p., zaświadczenie natomiast stanowiło element dodatkowy, potwierdzający jedynie już to co zostało ustalone przez organ orzekający.

Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.