VII SA/Wa 2616/13

Uzasadnienie

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. na podstawie art. 49 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 59 f ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623 ze zmianami) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.) nałożył na R. O. obowiązek uiszczenia w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia, opłaty legalizacyjnej w wysokości 50.000 zł (słownie: pięćdziesiąt tysięcy złotych) za samowolną rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego znajdującego się na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], położonej w miejscowości [...], gmina [...].

W uzasadnieniu tego postanowienia wskazano, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...].12.2009 r. wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy rozbudowie i nadbudowie ww. budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz nałożył na inwestora R. O. obowiązek przedstawienia czterech egzemplarzy projektu budowlanego rozbudowy i nadbudowy budynku, oświadczenia o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zaświadczenia Wójta Gminy [...] o zgodności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

Obowiązek ten należało wykonać w terminie do dnia 14.04.2010 roku.

Z uwagi na nie wywiązanie się z tego obowiązku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...].06.201 Or. nakazał R. O. dokonania całkowitej rozbiórki rozbudowy i nadbudowy budynku.

Powyższa decyzja została utrzymana w mocy przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].08.2010 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12.04.2011 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2094/10) uchylił tę decyzję.

Następnie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].08.2011 r. uchylił decyzję PINB z dnia [...].06.2010 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Przesłanką do owego rozstrzygnięcia była zmiana stanu faktycznego polegająca na przedłożeniu przez skarżącą projektu budowlanego.

Postanowieniami z dnia [...].09.2011 r. i z dnia [...].02.2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wezwał do usunięcia braków w projekcie budowlanym rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego.

W dniu 24.02.2012 r., do organu wpłynął poprawiony projekt budowlany, który w ocenie organu nadzoru budowlanego był kompletny, został sporządzony przez osobę posiadająca wymagane uprawnienia budowlane, a projekt zagospodarowania działki został wykonany zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W świetle art. 49 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane organ, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych w drodze postanowienia, ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej.

Opłata legalizacyjna została naliczona według wzoru z art. 49 w związku z art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

W przypadku przedmiotowej rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego zakwalifikowanego według załącznika do ustawy Prawo budowlane do kategorii - I, składniki opłaty kształtowały się w następujący sposób: (s) - stawka opłaty, zgodnie z art. 59f ust. 2 ustawy Prawo budowlane wynosiła 500 zł., (k) - współczynnik kategorii obiektu budowlanego - dla kategorii I obiektów budowlanych wynosił 2,0, (w) - współczynnik wielkości obiektu budowlanego wynosił -1,0.

Oplata legalizacyjna określona w tej sprawie, została naliczona w następujący sposób: opłata legalizacyjna = 50 x [(s) x (k) x (w)] = 50 x [500 zł. x 2,0 x 1,0] = 50.000 zł. (słownie: pięćdziesiąt tysięcy złotych).

Organ wskazał, że w sytuacji nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej w oznaczonym terminie zastosowanie będzie miał przepis art. 48 ustawy - Prawo budowlane, obligujący do wydania nakazu rozbiórki.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...].06.2012r. na podstawie art. 48 ust. 1, art. 52, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010r, Nr 243, poz. 1623) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zmianami), nakazał R. O. dokonanie całkowitej rozbiórki rozbudowanej części o wymiarze rzutu 6,00 x 11,60 m i nadbudowanej części o wymiarze rzutu 16,60 x 11,60 m, budynku mieszkalnego jednorodzinnego znajdującego się na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości [...], gmina [...].

W uzasadnieniu organ podał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...].02.2012 r. nałożył na R. O. obowiązek uiszczenia w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia opłaty legalizacyjnej w wysokości 50.000 zł (słownie: pięćdziesiąt tysięcy złotych).

Niniejsze postanowienie zostało utrzymane w mocy przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...].04.2012r.

Z pisma [...] Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie z dnia 29.05.2012 r. wynikało, że do dnia 29.05.2012 r. nie dokonano wpłaty opłaty legalizacyjnej w wysokości 50.000zł, ustalonej postanowieniem z dnia 29.02.2012r.

Z powodu nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej przez R. O. organ wydał decyzję nakazującą dokonanie całkowitej rozbiórki rozbudowanej części o wymiarze rzutu 6,00 x 11,60 m i nadbudowanej części o wymiarze rzutu 16,60 x 11,60 m ww. budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Odwołanie od ww. decyzji złożyła R. O..

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2013r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267) oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania R. O. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].06.2012 r., nakazującej R. O. całkowitą rozbiórkę rozbudowanej części o wymiarze rzutu 6,00 m x 11,60 m i nadbudowanej części o wymiarze rzutu 16,60 m x 11,60 m budynku mieszkalnego jednorodzinnego - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że na wniosek R. O.Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wszczął postępowanie administracyjne w sprawie legalizacji rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce oznaczonej nr ew. [...] położonej w miejscowości [...], gmina [...].

W dniu 14.05.2009 r. inspektorzy PINB w [...] przeprowadzili oględziny podczas których ustalono, że na ww. nieruchomości znajduje się dwukondygnacyjny budynek mieszkalny o wymiarach rzutu 16,60 m x 11,60 m, kryty dachem dwuspadowym o spadku północ - południe.

W dniu kontroli w rozbudowanej części budynku o wymiarach rzutu 6,00 m x 11,60 m i w nadbudowanej części stwierdzono stan surowy. Na ścianach rozbudowanej i nadbudowanej części przedmiotowego budynku nie zostały wykonane tynki wewnętrzne i zewnętrzne, brak instalacji elektrycznej, wodno - kanalizacyjnej, szlicht, posadzek. Na roboty budowlane przy rozbudowie i nadbudowie przedmiotowego obiektu inwestorka nie posiadała decyzji o pozwoleniu na budowę.

Postanowieniem z dnia [...].12.2009 r. organ I instancji nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentacji niezbędnej do legalizacji obiektu, która nie została przedłożona.

W toku postępowania wydany został wyrok WSA w Warszawie z dnia

2011. r., sygn. akt: VII SA/Wa 2094/10, którym uchylono decyzję [...]WINB z dnia [...].08.2010 r. utrzymującą w mocy decyzję PINB w [...] z dnia 21.06.2010 r. nakazującą rozbiórkę rozbudowy i nadbudowy ww. budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, PINB w [...] postanowieniem z dnia [...].02.2012 r. nałożył na R. O. opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000 zł. Powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia .[[...]r.

Brak uiszczenia opłaty legalizacyjnej skutkował wydaniem przez PINB w [...] decyzji z dnia [...].06.2012 r., nakazującej rozbiórkę rozbudowanej i nadbudowanej części budynku mieszkalnego.

Mając na względzie złożenie przez R. O. skargi do WSA na postanowienie [...]WINB z dnia [...].04.2012 r. dotyczące nałożenia opłaty legalizacyjnej, organ II instancji zawiesił postępowanie odwoławcze, a następnie po wydaniu przez WSA w Warszawie postanowienia z dnia 12.02.2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1412/12 odrzucającego skargę, podjął zawieszone postępowanie.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że decyzja organu pierwszej instancji, wydana w oparciu o treść art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego jest prawidłowa.

Wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej jest konsekwencją prowadzenia postępowania legalizacyjnego w stosunku do popełnionej samowoli budowlanej.

Zgodnie z brzmieniem art. 48 ust. 3 oraz art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego nakłada na inwestora obowiązek dostarczenia określonych dokumentów, po przedłożeniu których i ich pozytywnej weryfikacji, w drodze postanowienia ustalana jest wysokość opłaty legalizacyjnej. Jeżeli zobowiązany uiści opłatę organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest zatwierdzić przedłożony projekt budowlany i wydać zezwolenie na dokończenie budowy, jeśli ta nie została zakończona.

Natomiast w myśl art. 48 ust. 4 oraz art. 49 ust. 3 ww. ustawy, w przypadku niespełnienia obowiązku przedłożenia dokumentów lub też nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej stosuje się przepis art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, tj. organ nakazuje rozbiórkę.

Zgodnie z art. 59g ust. 2 Prawa budowlanego, opłatę legalizacyjną należy wnieść w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia, w kasie właściwego urzędu wojewódzkiego lub na rachunek bankowy tego urzędu. Nieuiszczenie w terminie opłaty legalizacyjnej oznacza zastosowanie przepisu art. 48 ust. 1 w/w ustawy, czyli wydanie nakazu rozbiórki, co wynika z art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego.

W związku z upływem długiego okresu czasu od wydania rozstrzygnięcia przez organ powiatowy, organ II instancji zwrócił się do urzędu wojewódzkiego w Warszawie - Wydział Finansów, o udzielenie informacji, czy na rachunku bankowym została zaksięgowania opłata legalizacyjna z tytułu budowy przedmiotowego obiektu. W odpowiedzi z dnia 3.09.2013 r. poinformowano, że taka opłata nie została uiszczona. Nieuiszczając opłaty legalizacyjnej inwestor pozbawił się możliwości *>' • legalizacji przedmiotowej samowoli budowlanej.

R. O. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].10.2013 r. nakazującą jej rozbiórkę rozbudowanego budynku mieszkalnego.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, w oparciu o które wymierzono opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000 zł, w sytuacji gdy organ miał prawo i możliwość odstąpienia od jej wymierzenia;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez nakazanie rozbiórki budynku tylko dlatego, że nie uiściła opłaty legalizacyjnej, a jej sytuacja finansowa uniemożliwia poniesienie opłaty legalizacyjnej w wysokości 50.000 zł;

3. błędne ustalenia faktyczne polegające na wadliwym ustaleniu, że nie uiściła opłaty legalizacyjnej chociaż mogła to uczynić w określonym czasie.

4. nie wyjaśnienie wszelkich okoliczności sprawy tj. nie ustalenie jakie powody leżały u podstaw nie wpłacenia opłaty legalizacyjnej,

5. nie zastosowanie swoistego prawa łaski wynikającego z ogólnych przepisów prawa, naruszenie zasad współżycia społecznego - art. 5 kodeksu cywilnego.

W uzasadnieniu wskazała, że sama dokonała zgłoszenia samowoli w celu jej legalizacji, przygotowała stosowną dokumentację. Nie była w stanie uiścić 50.000 zł.

Została pozbawiona możliwości obrony przed Państwem, które realizuje władzę w sposób sprzeczny z zasadami współżycia społecznego, zasadami prawa i zasadami celowości rygorów stosowanych wobec obywatela.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu.

Skargę należało oddalić, albowiem zarzuty skargi okazały się niezasadne.

Na wstępie przypomnieć należy, iż wybudowanie obiektu budowlanego w warunkach samowoli budowlanej skutkuje wszczęciem postępowania legalizacyjnego określonego w art. 48 i art. 49 ustawy - Prawo budowlane. Inwestor samowolnie realizujący inwestycję musi liczyć się ze wszelkimi konsekwencjami prawnymi wynikającymi z powyższej procedury, w tym w szczególności z obowiązkiem uiszczenia opłaty legalizacyjnej, jak również z ewentualnym obowiązkiem rozebrania wybudowanego niezgodnie z prawem obiektu budowlanego. Postępowanie legalizacyjne zmierza do przywrócenia stanu zgodnego z prawem, a zatem do stanu, w którym obiekt budowlany, uznany za spełniający wymogi prawa, będzie mógł istnieć (z jednoczesnym zobowiązaniem inwestora do uiszczenia opłaty legalizacyjnej), albo będzie podlegał rozbiórce, jeżeli inwestor nie spełni wymogów przewidzianych prawem.

Zgodnie z art. 49 ust. 1 in fine ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), organ w procesie legalizacji samowoli budowlanej ustala odpowiednią wysokość opłaty legalizacyjnej. Ustalenie to następuje w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że postępowanie którego przedmiotem jest nałożenie opłaty legalizacyjnej, jest jedynie postępowaniem wpadkowym, fragmentem sprawy z art. 48 Prawa budowlanego i toczy się obok głównego postępowania legalizacyjnego.

Spełnienie przesłanek wymienionych w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, ale również wykonanie postanowienia ustalającego opłatę legalizacyjną jest nieodzownym warunkiem zalegalizowania samowoli budowlanej, swego rodzaju "odpłatnością za dokonanie legalizacji".

Zgodnie z art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego, w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej, organ ma obowiązek wydać decyzję nakazującą rozbiórkę.

Wymierzana opłata legalizacyjna stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w), przy czym stawka opłaty (s) wynosi 500 zł (art. 59f ust. 1 i 2). Kategorie obiektów i współczynnik wielkości obiektu budowlanego określa załącznik do ustawy - Prawo budowlane.

Opłata legalizacyjna dla domu jednorodzinnego wynosi 50.000 zł. Współczynnik kategorii obiektu (k) - wynosi w tym przypadku 2, współczynnik wielkości obiektu - (w) 1. Wyliczenie opłaty: (s x 50) x k x w = 500 x 50 x 2 x 1= 50. 000 złotych).

Podkreślić należy, że w obecnym stanie prawnym nie ma żadnej możliwości miarkowania opłaty legalizacyjnej. Jej ustalenie nie jest uzależnione od uznania organu nadzoru budowlanego, ani od sytuacji finansowej czy życiowej inwestora, ponieważ sposób wyliczania wynika z mocy samego prawa. Na jej wysokość mają wpływ tylko takie elementy, jak kategoria obiektu, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu. Ustawodawca jednakowo traktuje wszystkich adresatów decyzji z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, gdyż wykluczył uwzględnianie przez organy administracji publicznej jakichkolwiek dodatkowych, nieprzewidzianych ustawowo, bądź też nie związanych z samą samowolą, kryteriów przemawiających za odmiennym podejściem do poszczególnych przypadków.

Z powyższych względów na obniżenie opłaty nie mogła wpłynąć okoliczność, iż skarżąca w tej sprawie sama wystąpiła do organów o zalegalizowanie budynku oraz, że jej sytuacja finansowa wyklucza uiszczenie opłaty legalizacyjnej. Opłata legalizacyjna nie podlega ściągnięciu w trybie egzekucji administracyjnej, ponieważ konsekwencją jej nieuiszczenia jest nakaz rozbiórki obiektu budowlanego.

Skoro nie ma wątpliwości, iż przedmiotowy budynek wzniesiony został bez wymaganego pozwolenia na budowę, a postępowanie legalizacyjne przeprowadzone na podstawie art. 48 i 49 ustawy Prawo budowlane, teoretycznie dawało skarżącej szansę na uniknięcie rozbiórki obiektu, to wobec nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej, zgodnie z art. 49 ust. 3 zdanie 2 ustawy Prawo budowlane, organ musiał nakazać rozbiórkę obiektu budowlanego.

Należy podkreślić, iż ustalenie opłaty legalizacyjnej jest obligatoryjnym elementem postępowania legalizacyjnego, bowiem aby proces legalizacji samowoli budowlanej mógł być zakończony wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót, inwestor jest zobowiązany do jej uiszczenia. Nieuiszczenie zaś opłaty legalizacyjnej, skutkuje wydaniem nakazu przymusowej rozbiórki.

Nadto nie można nakazowi rozbiórki obiektu budowlanego w oparciu o powyższy przepis zarzucić naruszenia przepisów Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 26 marca 2002 r., sygn. akt SK 2/01, wypowiedział się o zgodności art. 48 ustawy Prawo budowlane z art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał stwierdził, że samowola budowlana jest działaniem nagannym, które wymaga skutecznego wymuszenia przywrócenia stanu poprzedzającego naruszenie prawa. Trybunał Konstytucyjny dokonał szczegółowej analizy art. 48 prawa budowlanego pod kątem zgodności z art. 31 ust. 3 Konstytucji (w sprawie P. 2/98), podkreślił, że nadanie kwestionowanej regulacji ostatecznego kształtu jest wynikiem w pełni zamierzonego i świadomego działania ustawodawcy.

W postępowaniu w sprawie wydania decyzji w oparciu o art. 49 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, organ nie miał obowiązku badania zasadności nałożonej opłaty legalizacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2077/09, Baza Orzeczeń Lex nr 953027).

Tym samym zaskarżona decyzja nie narusza art. 48 ustawy - Prawo budowlane, został on bowiem prawidłowo zastosowany z uwagi na ziszczenie się przesłanki określonej w art. 49 ust. 3 tej ustawy.

Orzecznictwo sądów administracyjnych wielokrotnie już wskazywało, iż konsekwencją nieuiszczenia opłaty jest likwidacja samowoli przez nakazanie rozbiórki (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1432/11, Baza Orzeczeń Lex nr 1109007).

Przepisy art. 48 i art. 49 ustawy - Prawo budowlane nie dają organowi nadzoru budowlanego możliwości odstąpienia od nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, który został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, jeśli wszczęte postępowanie legalizacyjne nie przyniesie oczekiwanych rezultatów, tj. inwestor nie spełni wymogów wskazanych w tej ustawie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 28 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Op 504/11, Baza Orzeczeń Lex nr 1116439).

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.