II OSK 2404/12

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 7/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Powiatu N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] października 2011r. w przedmiocie umorzenie postępowania w sprawie o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Prawomocnym wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Po 488/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi T.C. na wydaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzję z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...].

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. stwierdziło nieważności ostatecznej decyzji Starosty N. z dnia [...] grudnia 2004 r., nr [...], zezwalającej na niezgodne z uproszczonym planem urządzania lasów pozyskanie drewna (poprzez zrąb zupełny) na działce nr [...] oddz. [...] oraz [...], położonej w miejscowości T.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił – jak wynika z nagłówka pisma – "Starosta N. zastępowany przez r.pr. M.S.". Zakwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie art. 156 § 2, art. 158 § 2 oraz art. 107 § 3 K.p.a.

Decyzją z dnia [...] października 2011 r., działając na podstawie art. 127 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 28 K.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. umorzyło postępowanie z wniosku Starosty o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ ocenił, że Starosta nie ma przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności wydanej przez niego decyzji. W sprawie tej występuje wyłącznie jako organ administracji publicznej. Postępowanie uruchomione na skutek wniesienia przez Starostę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest bezprzedmiotowe i jako takie podlega umorzeniu. Ponadto organ podkreślił, że Starosta jako okoliczność uzasadniającą uznanie go za stronę postępowania powołuje zdarzenie, które może nastąpić w przyszłości, tj. ewentualny proces o odszkodowanie w związku z wydaniem nieważnej decyzji, co nie uzasadnia legitymacji Starosty w niniejszym postępowaniu.

Na ww. decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożył "Powiat N. reprezentowany przez Starostę N. zastępowanego przez r.pr. M.S.", zarzucając naruszenie przepisów: art. 28 i art. 127 § 3 K.p.a. przez błędną ich interpretację oraz art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. przez błędne (nieuzasadnione) jego zastosowanie w niniejszej sprawie. Na tej podstawie Powiat wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w P. do ponownego rozpoznania w innym składzie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd ustalił, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniósł Starosta, zaś skargę na zaskarżoną decyzję Powiat N.

Przechodząc zaś do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy organ administracji, którego decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego wskutek stwierdzenia jej nieważności – względnie jego "macierzysta" jednostka samorządu terytorialnego – posiadają legitymację procesową do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a następnie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że Starosta, jako organ wydający w pierwszej instancji decyzję, której nieważność stwierdzono, nie ma przymiotu strony w takim "nieważnościowym" postępowaniu. Sąd w składzie obecnym pogląd ten podziela.

Dalej Sąd wyjaśnił, że pojęcie strony postępowania administracyjnego określa przepis art. 28 K.p.a., który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepis ten ma charakter mieszany (materialno-procesowy). W przedmiotowej sprawie strona skarżąca (Powiat) nie wskazała przepisu prawa materialnego, dającego jej przymiot strony, lecz powołując się na zdarzenie, które może wystąpić w przyszłości (proces odszkodowawczy przed sądem powszechnym) oraz brak władztwa administracyjnego w niniejszej sprawie, zdaje się wywodzić interes prawny z faktu wydania wadliwej (nieważnej) decyzji na skutek wprowadzenia w błąd przez wnioskodawcę.

Sąd pierwszej instancji w pełni podzielił stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 maja 2009 r. (sygn. akt I OSK 782/08), z którego wynika, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia – tak przez organ, jak i przez daną jednostkę samorządową – jej interesu prawnego, i to zarówno w ramach postępowania zwykłego, trybów nadzwyczajnych, jak i postępowania sądowoadministracyjnego. W przywołanym orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny trafnie wskazał, że nawet gdy obowiązujące prawo powierza danej jednostce samorządowej (w referowanym przypadku: gminie) kompetencje do rozstrzygania w drodze decyzji o prawach i obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej, to dana jednostka nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki dla niej jako właściciela. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny ocenił jako błędne różnicowanie uprawnień jednostki samorządu terytorialnego w zależności od trybu postępowania – zwykłego oraz w sprawie stwierdzenia nieważności – gdyż art. 157 § 2 K.p.a. wyraźnie określa, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Pomijając możliwość wszczęcia postępowania z urzędu, jako niemającą miejsca w tej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że tylko strona mogła skutecznie domagać się wszczęcia postępowania nadzorczego. Podobnie, w świetle art. 127 § 3 K.p.a., z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze może zwrócić się tylko strona ("niezadowolona z decyzji"). Z uwagi na jednolite pojęcie strony na gruncie K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny doszedł w przywołanym wyroku do wniosku, że gmina nie jest legitymowana do żądania weryfikacji w trybie art. 157 i nast. K.p.a. decyzji wydanej w pierwszej instancji przez wójta tej gminy.

Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że ani Starosta, jako organ administracji, ani reprezentowany przezeń Powiat, jako osoba prawna, nie są legitymowani do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w pierwszej instancji przez Starostę, ani do zaskarżania orzeczeń zapadłych w takim postępowaniu. W konsekwencji Sąd uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze postąpiło prawidłowo umarzając postępowanie o ponowne rozpatrzenie sprawy wszczęte z wniosku Starosty, bowiem ów środek odwoławczy został wniesiony przez podmiot nieposiadający przymiotu strony. Nadto Sąd zauważył, że analogiczne rozstrzygnięcie winno zapaść także w przypadku, gdyby z wnioskiem o ponowne rozpatrzenia sprawy wystąpił Powiat. W sytuacji zaś, gdy z takim wnioskiem wystąpił Starosta, a skargę do Sądu na decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze wniósł Powiat, tym bardziej nie sposób doszukać się interesu prawnego Powiatu w zaskarżeniu decyzji umarzającej, której adresatem był wszak inny podmiot (Starosta).

Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", Sąd wniesioną skargę oddalił.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Powiat N., zaskarżając go w całości i zarzucając mu, na podstawie art. 174 P.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, tj.

1. art. 50 § 1 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że skarżący kasacyjnie nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji stwierdzającej nieważność innej decyzji wydanej przez organ skarżącego w postępowaniu zwykłym;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez to, że Sąd pierwszej instancji nie uchylił zaskarżonej decyzji mimo istnienia przesłanek określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.;

3. art. 1 i art. 2 P.p.s.a. w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2011 r. Nr 126, poz. 714 ze zm.) poprzez nieprawidłową kontrolę orzeczenia organu administracji publicznej polegającą na nieuwzględnieniu uchybień przepisom postępowania popełnionych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., które miały istotny wpływ na wynik postępowania, tj. naruszenia art. 28 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że skarżący nie ma przymiotu strony postępowania prowadzonego w trybie nieważnościowym.

Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oraz orzeczenie o kosztach, w tym również o kosztach zastępstwa procesowego, w wysokości umożliwiającej racjonalne prowadzenie niniejszego postępowania.

W uzasadnieniu wskazano, że skargę do sądu może wnieść każdy kto ma w tym interes prawny. Przepis art. 50 § 1 P.p.s.a. nie przewiduje żadnych dodatkowych warunków by dany podmiot mający interes prawny w zaskarżeniu decyzji administracyjnej, czy innego aktu, który ma wpływ na określenie jego sytuacji prawnej, mógł akt taki zaskarżyć do sądu administracyjnego. Prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego przysługuje także podmiotom administracji publicznej, z wyłączeniem jednak sytuacji, gdy skarga miałaby dotyczyć wydanej przez tenże podmiot decyzji, czy innego aktu administracyjnego. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną w postępowaniu nieważnościowym prowadzonym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze status Powiatu był inny, aniżeli wówczas gdy jego organ wydał decyzję zezwalającą na przedwczesny wyrąb lasu, a której to decyzji stwierdzono nieważność. To nie Powiat N., lecz Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. występowało w tym postępowaniu jako dysponent władztwa administracyjnego. Powiat N. natomiast występował w tym postępowaniu w charakterze podmiotu administrowanego, podlegającego władztwu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P.

Dalej podniesiono, że w zasadzie Powiat nie kwestionuje samego rozstrzygnięcia, ale to, że w uzasadnieniu brak jest stwierdzenia, iż do wydania decyzji, której została stwierdzona nieważność, przyczyniła się jedna ze stron postępowania, wprowadzając organ w błąd. Powyższe stwierdzenie jest istotne z punktu widzenia ewentualnej odpowiedzialności odszkodowawczej Powiatu czy pracowników Urzędu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, wskazując na niezasadność podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania, której przesłanki zawarte są w treści § 2 tego przepisu. W związku z tym, że w przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się zaistnienia przesłanek skutkujących nieważnością postępowania, to wniesioną skargę kasacyjną należało rozpoznać w ramach zakreślonych w jej treści podstaw. A tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie zasadniczy problem sprowadza się do tego, czy jednostka samorządu terytorialnego, względnie reprezentujący ją organ, są legitymowani do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy w postępowaniu nieważnościowym, w sytuacji gdy organ wyższego rzędu stwierdził nieważność decyzji wydanej przez ten organ w postępowaniu zwykłym.

Na gruncie postępowania administracyjnego stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 K.p.a.). Interes prawny jest określany jako osobisty, konkretny i aktualny prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. Istnieje on więc wówczas, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym. Jednostki samorządu terytorialnego jako podmioty praw i obowiązków wynikających z przyznanej im osobowości prawnej oraz wyposażenia w prawo własności i inne prawa majątkowe (art. 165 ust. 1 Konstytucji RP) niewątpliwie mają interes prawny w żądaniu czynności organu administracyjnego albo udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli dotyczą one tychże praw i obowiązków. Ta generalna zasada nie wymaga szerszej motywacji, jednakże doznaje ona ograniczenia w sprawach, w których organ jednostki samorządu terytorialnego orzekał jako organ administracyjny.

W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji strony procesowej w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżenia decyzji administracyjnych do sądu (porównaj: motywy do uzasadnienia uchwały NSA z dn. 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, opubl. ONSA nr 4 z 2003 r., poz. 115). Podzielić należy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji ta jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu.

Z powyższego wynika zatem, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie ogranicza zakres procesowy tych jednostek jako osób prawnych. Zgodnie bowiem z dominującą linią orzeczniczą ten sam podmiot nie może w tym samym postępowaniu kumulować roli organu prowadzącego postępowanie z rolą strony postępowania (porównaj także np.: motywy do postanowień NSA z dn. 22.10.2009 r., sygn. akt I OSK 1406/09 czy z dn. 28.05.2009 r., sygn. akt I OSK 551/08, wyrok NSA z dn. 28.05.2008 r., sygn. akt I OSK 782/08 czy motywy do wyroku NSA w Warszawie (przed reformą) z dn. 12.01.1994 r., sygn. akt II SA 1971/93).

Powyższe rozważania mają także zastosowanie do sytuacji dotyczącej postępowań nadzwyczajnych, w sytuacji gdy – tak jak w niniejszej sprawie – organ wydał decyzję w postępowaniu zwykłym w I instancji, to nie będzie miał on możliwości zaskarżenia decyzji organu wyższego rzędu, mocą której ta pierwotna decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego wobec stwierdzenia jej nieważności. Legitymacji takiej nie będzie również posiadała jednostka samorządu terytorialnego, której ten organ jest reprezentantem. Na przyjęcie takiej koncepcji nie pozwala bowiem zasada działania organów administracyjnych zgodnie z prawem, zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i zasada prawdy obiektywnej wyrażone w art. 6, 7 i 8 K.p.a. Innymi słowy postępowania administracyjne musza być ukierunkowane na realizację zasady praworządności. Organy samorządu terytorialnego, które wydają decyzje wobec obywatela mają stać na straży prawa, zatem w procesie kontroli instancyjnej nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego wyrażania swoich interesów (porównaj: motywy do wyroku TK z dn. 29.10.2009 r., sygn. K 32/08, opubl. OTK-A 2009/9/139).

Dodatkowo podnieś należy, iż – co słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji – Powiat nie wskazał normy prawa materialnego z której jego interes prawny by wynikał. Dla przyjęcia istnienia interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. po stronie Powiatu nie wystarczy jedynie powoływanie się na możliwość poniesienia odpowiedzialności odszkodowawczej związanej z wadliwie wydaną decyzją.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że kontrolowaną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. prawidłowo umorzyło postępowanie zainicjowane wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] sierpnia 2011 r., a dotyczącą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty N. z dnia [...] grudnia 2004 r. zezwalającej na niezgodne z uproszczonym planem urządzania lasów pozyskanie drewna. Bowiem w sytuacji gdy organ odwoławczy stwierdzi, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a., to winien umorzyć postępowanie odwoławcze (zainicjowane wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy). W tej sytuacji na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia art. 1 i art. 2 P.p.s.a. w zw. z art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 28 K.p.a. sprowadzający się do wadliwego uznania, że Powiat nie ma przymiotu strony postępowania prowadzonego w trybie nieważnościowym. Skoro zaś zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji co do zasady odpowiada prawu, to brak było podstaw do uchylenia decyzji. Zatem i zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie zasługiwał na uwzględnienie.

Zaś zarzut naruszenia art. 50 § 1 P.p.s.a pozostał poza oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego, albowiem skarżący nie wykazał, by uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Podkreślić bowiem należy, że Sąd pierwszej instancji rozpoznał sprawę merytorycznie – ocenił kontrolowaną decyzję pod względem zgodności z prawem, mimo początkowego wywodu odnośnie braku legitymacji po stronie Powiatu do wniesienia skargi do sądu.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.