IV SA/Gl 601/13

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium odwoławcze w K. po rozpatrzeniu odwołania M.M. od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta T. przez Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych i Alimentacyjnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w T. z dnia [...] nr [...] uznającej za nienależnie pobrane świadczenia z funduszu alimentacyjnego oraz zobowiązującej do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia alimentacyjnego wraz z odsetkami utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy.

W dniu [...] Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych i Alimentacyjnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w T., po ponownym rozpatrzeniu sprawy w wyniku wydania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...], decyzją nr [...] stwierdził, że kwota [...] zł wypłacona w okresie od [...] do [...] na rzecz osób uprawnionych F.C., S.C. oraz A.C. była nienależnie pobranym świadczeniem z funduszu alimentacyjnego oraz zażądał zwrotu nienależnie pobranego świadczenia alimentacyjnego w wysokości [...] zł wraz z odsetkami w wysokości [...] zł.

Powyższa decyzja wydana ostała w oparciu o art. 104 oraz art. 163 ustawy z dnia

14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej k.p.a.) w zw. z art. 2 pkt 7 lit. d, art. 23 ust. 1 i 7 oraz art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r. nr 1, poz. 7 z późn. zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia

19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy

o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. nr 205, poz. 1212).

W motywach uzasadnienia organ I instancji w pierwszej kolejności wskazał, że M.M. w okresie od [...] do [...] pobierała świadczenia z funduszu alimentacyjnego oraz alimenty w formie zagranicznych przekazów pocztowych bezpośrednio od dłużnika alimentacyjnego.

W związku z powyższym wysokość świadczeń z funduszu alimentacyjnego pobranych przez M.M. od momentu pierwszej wpłaty organ pomniejszył o kwoty otrzymane w tym okresie od dłużnika w wysokości nie większej niż kwota przyznanego świadczenia.

Następnie przywołany został art. 2 pkt 7 lit d ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów wskazujący, że poprzez nienależnie pobrane świadczenia należy rozumieć świadczenia alimentacyjne wypłacone w przypadku, gdy osoba uprawniona w okresie ich pobierania otrzymywała alimenty. Powołano również art. 3 ustawy

z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, zgodnie z którym sprawy o świadczenia z funduszu alimentacyjnego, do których prawo powstało przed dniem wejścia w życie tej ustawy, podlegają rozpatrzeniu na zasadach i trybie określonym w przepisach dotychczasowych.

Od powyższej decyzji M.M. wniosła odwołanie, w którym domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania organu I instancji.

W ocenie odwołującej wypłacone na rzecz osób uprawnionych świadczenia

z funduszu alimentacyjnego nie stanowią świadczeń nienależnie pobranych , bowiem organ administracyjny został poinformowany przed wypłatą tych środków o otrzymywanych przez M. M. alimentach i pomimo tego świadomie kontynuował wypłatę świadczeń alimentacyjnych w niezmienionej wysokości.

Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ podniósł, że zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów organ właściwy wierzyciela oraz marszałek województwa mogą bez zgody osoby uprawnionej albo jej przedstawiciela ustawowego zmienić lub uchylić ostateczna decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń, egzekucja stała się skuteczna, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenia.

Jak podkreśliło Kolegium organ I instancji dokonał właściwych ustaleń, z których wynika, że M.M. w okresie w którym pobierała świadczenia z funduszu alimentacyjnego otrzymywała jednocześnie alimenty od dłużnika alimentacyjnego. Następstwem powyższego była prawidłowo wydana decyzja

o uznaniu świadczeń w łącznej wysokości [...] zł za nienależnie pobrane.

W dalszej kolejności organ II instancji wskazał, że stosownie do art. 2 pkt 7 lit. d ustawy w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2012 r. nienależnie pobranym świadczeniem jest świadczenie z funduszu alimentacyjnego wypłacone w przypadku, gdy osoba uprawniona w okresie jego pobierania otrzymała alimenty. Zasadą wynikającą z przepisów ustawy jest, że nie można jednocześnie w tym samym okresie pobierać zarówno alimentów jak i świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Ponadto ustawodawca nie wyszczególnił, czy w sytuacji pobierania świadczeń z funduszu alimentacyjnego otrzymane alimenty mają dotyczyć zaległości alimentacyjnych czy też alimentów bieżących.

Na koniec organ odwoławczy zaakcentował, że nie budzi jego wątpliwości, że strona otrzymywała alimenty od dłużnika jak również i to, że kwoty te zostały rozdysponowane w poszczególnych miesiącach na uprawnione dzieci w wysokości

w której strona wskazała w piśmie z dnia [...].

Na wskazaną wyżej decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Gliwicach złożyła M.M. zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 pkt 7 lit. d oraz art. 24 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, poprzez ich niewłaściwą wykładnię, a także niewłaściwe zastosowanie przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 75, art. 76, art. 77, art. 80, art. 81 i art. 268 a k.p.a., poprzez niewłaściwą argumentacje prawną ujętą w uzasadnieniu decyzji organu I instancji powołującą jako podstawę prawną Stanowisko Departamentu Polityki Rodzinnej Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej, sprzeczność sentencji decyzji organu I instancji z treścią uzasadnienia

i z aktami postępowania administracyjnego, a także naruszenie norm prawnych wynikających z art. 304 § 2 kodeksu postępowania karnego, poprzez zaniechanie zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa z art. 209 § 1, 2 i 3 kodeksu karnego.

Jednocześnie skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów I i II instancji oraz orzeczenie, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku WSA w Gliwicach.

W uzasadnieniu M.M. podniosła, że organy zastosowały niewłaściwą wykładnie art. 2 pkt 7 lit. d ustawy, gdyż zgodnie z preambułą do ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, celem tej ustawy jest wspieranie osób znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej z powodu niemożności wyegzekwowania zasądzonych alimentów, dlatego organ dokonując wykładni powyższego przepisu winien mieć na uwadze cel jaki przyświecał ustawodawcy.

Następnie skarżąca oświadczyła, że wypłacane jej świadczenie mogłoby być uznane za nienależnie pobrane, gdyby otrzymywała od dłużnika alimentacyjnego alimenty

w pełnej wysokości z tytułu zaległych i bieżących alimentów. Podkreśliła ponadto, że z treści art. 2 pkt 7 lit. d ustawy wynika, że uprawniony musi pobierać świadczenia jednocześnie z dwóch źródeł: z instytucji wypłacającej świadczenie w trybie ustawy

o pomocy osobom uprawnionym do alimentów oraz od dłużnika, przy czym jednoczesność oznacza tożsamość okresu, za który obydwa świadczenia wpłacono.

M.M. poinformowała również, że na bieżąco informowała organ

o zaległościach alimentacyjnych. Z otrzymywanych od "wierzyciela" kwot, jak oświadcza skarżąca, najpierw pokrywane były zaległe alimenty, o czym organ był zawiadamiany. Nigdy nie zdarzyła się sytuacja, kiedy "wierzyciel" pokrył całość zaległości, co skutkować mogło otrzymywaniem równolegle świadczenia z funduszu alimentacyjnego i alimentów bieżących. W tej sytuacji stwierdzenie organu o równoległym pobieraniu alimentów i w rezultacie ustalenie organu o nienależnym pobraniu świadczeń z funduszu alimentacyjnego nie znajduje, zdaniem skarżącej, oparcia w zebranym materiale dowodowym.

Jednocześnie M.M. wskazała, że świadczenie przyznano na okres od [...] do [...], wobec czego upłynął okres na jaki świadczenie zostało przyznane, a co za tym idzie nie ma podstaw do uchylenia lub zmiany decyzji.

Na koniec skarżąca powołała się na swoją trudną sytuację życiową raz jeszcze podkreślając, że niezrozumiałe jest powołanie jako jednej z podstaw prawnych Stanowiska Departamentu Polityki Rodzinnej Ministra Pracy i Polityki Społecznej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji zawartej w treści zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz.1269) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony orzeczeniem, czy rozstrzygnięcie wiąże się z negatywnymi skutkami dla strony, czy narusza zasady współżycia społecznego i im podobnych.

Sąd związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Oceniając prawidłowość rozstrzygnięć organów obydwu instancji należy w pierwszej kolejności wskazać, że zgodnie z treścią art. 23 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów osoba, która pobrała nienależne świadczenia jest obowiązana do ich zwrotu. Za nienależne pobrane świadczenia z funduszu alimentacyjnego uważa się natomiast świadczenia enumeratywnie wymienione

w art. 2 pkt 7 ustawy. Następnie wskazać należy, że w treści art. 23 ust. 1 ustawy ustawodawca wskazał, że do zwrotu świadczenia obowiązana jest osoba, która pobrała nienależne świadczenie, Wynika z powyższego, że obowiązek zwrotu świadczenia może zostać orzeczony dopiero wówczas, gdy określone świadczenie zostanie uznane za nienależne w sposób ostateczny. Dopiero zatem, gdy uprawomocni się decyzja uznająca dane świadczenie za nienależnie pobrane, można o takim świadczeniu mówić i nakazywać jego zwrot. Nie jest natomiast możliwe jednoczesne orzekanie o tych sprawach, czyli o obu tych kwestiach, w jednej decyzji administracyjnej. Przedstawione stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok w Bydgoszczy z dnia 5 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 1263/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 lipca 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 438/11, wyrok NSA z dnia 22 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 620/10). O rozgraniczeniu w art. 23 ustawy decyzji ustalającej należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń od decyzji o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń świadczy również przepis art. 23 ust. 2 ustawy, który stanowi, że należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat licząc od dnia, w którym decyzja ustalająca te należności stała się ostateczna oraz przepis art. 23 ust. 4 ustawy, który mówi, że nie wydaje się decyzji o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń jeżeli od terminu ich pobrania upłynęło więcej niż 10 lat (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2314/12).

Biorąc powyższe pod uwagę należało zarówno decyzję organu I jak i II instancji uznać za niezgodne z prawem. W przedmiotowej sprawie bowiem organ I instancji

w jednej decyzji ustalił wysokość nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego wraz z odsetkami oraz orzekł o ich zwrocie, z kolei organ odwoławczy utrzymał tę decyzję w mocy. Skoro więc dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy niezbędne jest ostateczne zakończenie postępowania

w sprawie ustalenia nienależnie pobranych świadczeń, a dopiero następnie otwiera się droga do orzekania w sprawie zwrotu takiego nienależnie pobranego świadczenia, to tym samym należało zaskarżoną decyzję uchylić z uwagi na wskazane naruszenie przepisów prawa materialnego. Z powyższych względów należało również orzec o uchyleniu decyzji I instancji.

Obie wydane w sprawie decyzje należało również uchylić ze względu na naruszenie art. 2 pkt 7 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów.

Stosownie do treści art. 23 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów osoba, która pobrała nienależne świadczenie, jest obowiązana do ich zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami. Wskazać należy, iż definicję "nienależnie pobranego świadczenia" ustalał art. 2 pkt 7 powyższej ustawy, który w podpunkcie oznaczonym lit. "d" istotnym dla potrzeb niniejszej sprawy określa, iż jest to "świadczenie z funduszu alimentacyjnego wypłacone, w przypadku, gdy osoba uprawniona w okresie ich pobierania otrzymała alimenty" (w brzmieniu sprzed dnia wejścia w życie ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów). Art. 3 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów stanowi, że sprawy o świadczenia z funduszu alimentacyjnego, do których prawo powstało przed dniem wejścia w życie tej ustawy, podlegają rozpatrzeniu na zasadach i trybie określonym w przepisach dotychczasowych.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowane zostało stanowisko, które Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela, a według którego sformułowanie "w okresie ich pobierania otrzymała alimenty" oznacza, że uprawniony w tym samym okresie musi pobierać jednocześnie świadczenia z dwóch źródeł: z instytucji wypłacającej świadczenie w trybie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów oraz od dłużnika (komornika lub innego organu egzekwującego alimenty). Przy czym obydwa te świadczenia muszą być wypłacone za ten sam okres. I tak np. w wyrokach z dnia 8 lutego 2012 r. (sygn. akt I OSK 1661/11 i I OSK 1662/11 - dostępne w internetowej Bazie Orzeczeń NSA) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że o "nienależnie pobranym świadczeniu" może być mowa wówczas, gdy w tym samym okresie osoba uprawniona pobiera jednocześnie świadczenia z dwóch źródeł, przy czym świadczenia te muszą być wypłacone za ten sam okres.

W obowiązującym stanie prawnym zasady zarachowania zapłaty i kolejności spłaty długów są uregulowane w art. 451 § 1-3 Kodeksu cywilnego. Przepis ten przewiduje, że dłużnik mający względem tego samego wierzyciela kilka długów tego samego rodzaju może przy spełnieniu świadczenia wskazać, który dług chce zaspokoić. To zaś, co przypada na poczet tego długu (za konkretnie wskazany okres), wierzyciel może zarachować na związane z tym konkretnym świadczeniem należności uboczne. Jeżeli z kolei dłużnik nie wskazał, który z kilku długów chce zaspokoić, wierzyciel może wystawiając pokwitowanie zaliczyć otrzymane świadczenie na poczet jednego z tych długów. W braku zaś oświadczenia dłużnika lub wierzyciela spełnione świadczenie zalicza się na poczet najdawniej wymagalnego długu. Reasumując, zawsze w takiej sytuacji konieczne jest ustalenie, na poczet którego długu (za który miesiąc) ma być zaliczona uiszczona przez dłużnika kwota. W braku oświadczenia dłużnika lub wierzyciela spełnione świadczenie zalicza się przede wszystkim na poczet długu wymagalnego, a jeżeli jest kilka długów wymagalnych - na poczet najdawniej wymagalnego stosownie do treści art. 451 § 3 K.c. Jak wskazuje skarżąca otrzymywane przez dłużnika kwoty w pierwszej kolejności przeznaczała na pokrycie zaległych alimentów.

Sąd nie podziela stanowiska organu, że kiedy dłużnik przekaże alimenty do rąk własnych wierzycielki, to wypłacone we tym okresie świadczenie z Funduszu jest świadczeniem nienależnie pobranym, bez względu na to czy mamy do czynienia z regulowaniem zaległości alimentacyjnych czy alimentów bieżących.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy będą zobowiązane do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zastosowania właściwych przepisów, z uwzględnieniem zaprezentowanej powyżej wykładni przepisów ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów.

W tym stanie rzeczy Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 lit. a, art. 135, art. 152 oraz 200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.