I SA/Wa 1380/13

Uzasadnienie

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]uznało zażalenie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania za niedopuszczalne.

W uzasadnieniu postanowienia Kolegium podało, że w dniu 12 marca 2013 r. S. J. wniósł o umorzenie prowadzonego przez Wójta Gminy J. postępowania w sprawie wzrostu wartości nieruchomości położonej w J., oznaczonej ewidencyjnie numerami działek [...] i [...] na skutek jej podziału zatwierdzonego ostateczną decyzją Wójta Gminy J. z dnia [...] kwietnia 2012 r. sprostowaną postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. ewentualnie zawieszenie postępowania do czasu zakończenia przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego W. L. w związku z nieprawidłowym sporządzeniem operatu szacunkowego z dnia [...] lutego 2013 r.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] Wójt Gminy J. odmówił zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości ww. nieruchomości.

S. J. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uznając zażalenie za niedopuszczalne stwierdziło, że przepis art. 101 § 3 k.p.a. do dnia 10 kwietnia 2011 r. stanowił, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. Wobec takiego brzmienia przepisu przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia, tj. postanowienie o zawieszeniu postępowania, postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania i postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Zmiana Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzona ustawą z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy-Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 6, poz. 18), która weszła w życie 11 kwietnia 2011 r. zmieniła treść art. 101 § 3 k.p.a. Przepis ten obecnie stanowi, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Kolegium podniosło, że z uzasadnienia projektu zmiany wynika, że zasadniczym powodem dodania wyrażenia " albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" do treści art. 101 § 3 k.p.a. było dostrzeżenie przez ustawodawcę istnienia czwartego rodzaju postanowienia w sprawie zawieszenia, tj. postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. Zdaniem Kolegium, skoro ustawodawca wykluczył zażalenie na podjęcie zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia, to ten sam argument przemawia za wykluczeniem zażalenia na postanowienie odmawiające zawieszenia. Kolegium dodało, że skoro zażalenie nie służy na podjęcie zawieszonego postępowania, to nie może też służyć na odmowę zawieszenia postępowania, gdyż skutek obu tych postanowień jest taki sam, a mianowicie oznacza, że postępowanie administracyjne jest kontynuowane. Organ II instancji podniósł również, ze wykładając obecnie treść art. 101 § 3 k.p.a. należy mieć na względzie, że chodzi o kontrolę incydentalnej kwestii ( zawieszenia postępowania), która ma jednak istotne znaczenie tylko w przypadku gdy dochodzi do wstrzymania toku postępowania. W ocenie Kolegium prawidłowa interpretacja "w sprawie zawieszenia postępowania" powinna obejmować tylko postanowienie o zawieszeniu postępowania, a nie również o odmowie zawieszenia. Na poparcie swojego stanowiska Kolegium przywołało szereg orzeczeń sądów administracyjnych. Dodatkowo organ II instancji zwrócił uwagę na podobieństwo regulacji zawartej w art. 101 § 3 k.p.a. do art. 194 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, że zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego w przypadkach przewidzianych w ustawie, a ponadto na postanowienia, których przedmiotem jest zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania. Przyjęte więc w Kodeksie postępowania administracyjnego analogiczne rozwiązanie kwestii zaskarżalności postanowień w przedmiocie (w sprawie) zawieszenia uzasadnia, zdaniem Kolegium, podobną jego wykładnię.

Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł S. J. zarzucając mu naruszenie przepisu art. 134 k.p.a. w związku z (wadliwą interpretacją) art. 101 § 3 k.p.a. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, ze uzasadnienie zaskarżonego postanowienia stanowi "wklejone" (in extenso) uzasadnienie postanowienia WSA w Gdańsku z dnia 4 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 585/12, bez powołania się na to postanowienie. Skarżący wskazał, ze powołane przez organ wyroki sądów administracyjnych dotyczą w większości kwestii podjęcia postępowania, bądź też wskazują na wykładnię tego przepisu. Ponadto wykładnia art. 101 § 3 k.p.a. w zakresie niedopuszczalności zażalenia na odmowę zawieszenia postępowania zawarta w ww. wyroku spotkała się z negatywną oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażoną w wyroku z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 452/13, który uznał, że na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania stronie służy zażalenie. Skarżący powołał się również na analogiczne stanowisko zaprezentowane w Uchwale Składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 12 maja 2000 r. sygn. akt OPS 4/00.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu 6 marca 2014 r. pełnomocnik skarżącego i uczestniczki postępowania E. J. dodatkowo podniósł, że zaskarżone postanowienie nie zostało doręczone uczestniczce postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną.

Na wstępie wskazać należy, że przedmiot sprawy stanowiło postanowienie Wójta Gminy J. z dnia [...] marca 2013r. o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego, wydane na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z art. 101 § 3 k.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy- Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18) "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Przed nowelizacją przepis powyższy brzmiał następująco: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". Wprowadzone w treści art. 101 § 3 k.p.a. z dniem 11 kwietnia 2011 r. zmiany wywołały zarówno w orzecznictwie, jak i w literaturze rozbieżności interpretacyjne dotyczące kwestii dopuszczalności wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Przesądzenie tego z kolei zagadnienia jest istotne z uwagi na treść art. 141 § 1 k.p.a., w myśl którego to przepisu na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi.

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 czerwca 2013r. sygn. akt II OSK 2296/12, że wskazana wyżej nowelizacja miała na celu ograniczenie dopuszczalności wnoszenia zażaleń na rozstrzygnięcia niehamujące biegu postępowań administracyjnych. Aktualnie obowiązującą treść art. 101 § 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w przepisie tym posłużono się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania", przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania. Sąd stwierdził, iż za koniecznością takiej interpretacji art. 101 § 3 k.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Uzasadnienia takiego założenia poszukiwać przede wszystkim należy w zasadzie szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Co do zasady postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 k.p.a. Sąd zauważył przy tym, iż taki był też cel nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a., którą m.in. wprowadzono do porządku prawnego nowy rodzaj środka zaskarżenia, tj. skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. Cel ten został również niejako wzmocniony nawiązującą do tej skargi ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173).

Z przedstawionych wyżej przyczyn zdaniem Sądu uzasadnione pozostaje wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Trudno, bowiem przyjmować, aby racjonalny ustawodawca z jednej strony wprowadzał mechanizmy udrażniające przebieg postępowania, a z drugiej strony utrzymywał te, które mogą służyć jego przedłużaniu. Sąd podkreślił przy tym należy, iż strona niezadowolona z postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli. Zgodnie, bowiem z art. 142 k.p.a. strona wskazane wyżej rozstrzygnięcie może kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. Na takie też przyczyny uzasadniające wykluczenie zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania wskazywano w uzasadnieniu rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Sejm RP VI kadencji, nr druku: 2987). Ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania.

Ponadto, Sąd zwrócił uwagę na podobne regulacje dotyczące możliwości zaskarżenia postanowień w przedmiocie zawieszenia postępowania, które zawarto w procedurze sądowoadministracyjnej i cywilnej. Zgodnie z art. 194 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienie, którego przedmiotem jest zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania. Nie budzi żadnych wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że uregulowanie to nie dotyczy postanowień o odmowie zawieszenia postępowania (por. postanowienie z dnia 15 września 2008 r. sygn. akt II OZ 856/08, ONSAiWSA 2009 r. Nr 2, poz. 22; z dnia 13 stycznia 2009 r. sygn. akt II GZ 301/08, Lex nr 551916; z dnia 18 maja 2010 r. sygn. akt II OZ 407/10, Lex nr 663658). Treść art. 194 § 1 pkt 3 p.p.s.a. jest również zbieżna z art. 394 § 1 pkt 6 k.p.c. Na gruncie także poglądów doktryny procedury cywilnej ukształtowało się jednolite stanowisko, zgodnie z którym postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie podlega zaskarżeniu (m.in. W. Siedlecki (w:) Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, pod red. Z. Resicha i W. Siedleckiego, Warszawa 1975, s. 648; A. Zieliński (w:) Kodeks postępowania cywilnego. Tom I, pod red. prof. A. Zielińskiego, Warszawa 2005, s. 963).

Przedstawiona powyżej argumentacja stanowi odzwierciedlenie kształtujących się na tle przedmiotowego zagadnienia poglądów Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienia z dnia 15 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 2921/12, sygn. akt II OSK 2991/12 oraz z dnia 23 maja 2013r. sygn. akt II OSK 1617/12- orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym: http://orzecznia.nsa.gov.pl).

Skoro na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania stronie nie służy zażalenie, to zasadnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uznało wniesione przez S.J. zażalenie na postanowienie z dnia [...] marca 2013r. za niedopuszczalne.

W tej sytuacji zarzuty skargi należało uznać za całkowicie chybione. Dodać należy, że niedoręczenie zaskarżonego postanowienia uczestniczce postępowania- E. J. jako współwłaścicielce przedmiotowej nieruchomości stanowi uchybienie organu II instancji, jednakże w ocenie Sądu nie ma ono żadnego wpływu na prawidłowość wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.