II GSK 2088/12

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 803/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu sprawy ze skargi N. J. na uchwałę Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] dotyczącą wydania zaświadczenia, uchylił zaskarżoną uchwałę oraz utrzymaną nią w mocy uchwałę Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w S. z dnia [...] października 2011 r., stwierdził, że uchylone uchwały nie podlegają wykonaniu oraz zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że N. J. odbył aplikację radcowską w Okręgowej Izbie Radców Prawnych w S. Aplikację rozpoczął na podstawie uchwały nr [...] Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w S. z dnia [...] lipca 2007 r. o wpisie na listę aplikantów radcowskich. Na podstawie art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 10, poz. 65 ze zm.), Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych w S. wydała mu zaświadczenie z dnia [...] maja 2011 r. o ukończeniu aplikacji uprawniające do udziału w egzaminie radcowskim. W dniach 14 - 17 czerwca 2011 r. N. J. przystąpił do egzaminu radcowskiego, z którego uzyskał wynik negatywny.

Następnie w dniu [...] września 2011 r. N. J. zwrócił się do Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w S. o wydanie zaświadczenia w trybie art. 217 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej: k.p.a.) zawierającego informację o wpisie na listę aplikantów radcowskich. Wniosek uzasadnił faktem utraty ważności legitymacji aplikanta radcowskiego.

Uchwałą nr [...] z dnia [...] października 2011 r. Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych w S. odmówiła wnioskodawcy wydania żądanego zaświadczenia. Uchwała, po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego, została utrzymana w mocy uchwałą Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...].

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, organy korporacji radcowskiej stwierdziły, że wnioskodawca nie może uzyskać zaświadczenia, o którym mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., gdyż z dniem ukończenia aplikacji radcowskiej utracił status aplikanta.

Organ odwoławczy podniósł, że w obowiązujących uregulowaniach, zarówno ustawowych jak i samorządowych, brak jest normatywnego wskazania zdarzeń prawnych, na skutek których osoba, która odbyła aplikację radcowską definitywnie traci status aplikanta radcowskiego.

Zdaniem organu, skreślenie z listy aplikantów stanowi tylko jeden z możliwych sposobów utraty statusu aplikanta i w zasadzie odnosi się do okresu czynnego odbywania aplikacji oraz powoduje przerwanie aplikacji przed przewidzianym terminem jej zakończenia wskutek zdarzeń, które uniemożliwiają jej ukończenie. Z tych względów podstawy skreślenia z listy aplikantów nie odnoszą się i nie znajdują zastosowania wobec osób, które odbyły aplikację, uzyskując zaświadczenie o jej ukończeniu.

Organ zwrócił uwagę, że przepisy nie określają wyraźnie, że odbycie i ukończenie aplikacji jest równoznaczne z utratą statusu aplikanta jako zdarzenia alternatywnego wobec sytuacji skreślenia z listy. Przepis art. 23 ust. 4 ustawy o radcach prawnych stanowi jedynie, iż aplikantowi, który odbył aplikację radcowską, właściwa rada okręgowej izby radców prawnych wydaje zaświadczenie o ukończeniu aplikacji radcowskiej.

Jednak w ocenie Krajowej Rady Radców Prawnych, wydanie zaświadczenia o ukończeniu aplikacji należy traktować jako tożsame z utratą statusu aplikanta wobec zajścia zdarzenia w postaci odbycia wszystkich przewidzianych programem aplikacji zajęć oraz praktyk i zaliczenia kolokwiów, w odróżnieniu od sytuacji w których następuje pozbawienie statusu aplikanta wskutek skreślenia z listy.

W przypadku ukończenia aplikacji po odbyciu przez aplikanta wszystkich przewidzianych programem aplikacji zajęć i praktyk oraz zaliczeniu kolokwiów, nie ma powodów do podjęcia uchwały o skreśleniu takiej osoby z listy aplikantów - po pierwsze z uwagi na brak podstaw prawnych (przesłanek) takiej uchwały, a po wtóre z uwagi na jej bezprzedmiotowość. Skutek w postaci utraty statusu aplikanta następuje, zdaniem organu, ipso iure.

Skoro zatem wnioskodawca utracił status aplikanta radcowskiego, niedopuszczalne było wydanie na jego wniosek zaświadczenia stwierdzającego, iż jest on aplikantem radcowskim, gdyż potwierdzałoby ono nieistniejący stan prawny.

Od tej uchwały N. J. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., podnosząc, że uchwała o wpisie na listę aplikantów radcowskich jest ostateczną decyzją administracyjną, na podstawie której strona nabyła prawo. Skarżący nie wyrażał zgody na zmianę tej uchwały, nie zaszły również inne przesłanki przewidziane przepisami prawa materialnego pozwalające na jej uchylenie lub zmianę. Jego zdaniem, wystawienie zaświadczenia o ukończeniu aplikacji nie może skutecznie wyeliminować z obrotu prawnego decyzji o wpisie na listę aplikantów. Skarżący podkreślił ponadto, że z ustawy o radcach prawnych nie wynikają żadne domniemania, których zastosowanie przez organy samorządu mogłoby powodować uznanie, że skarżący z chwilą ukończenia szkolenia utracił status aplikanta radcowskiego. Zastosowana przez organy wykładnia, że utrata statusu aplikanta następuje nie tylko poprzez skreślenie z listy, lecz także w razie zakończenia okresu aplikacji, jest zatem całkowicie niedopuszczalna.

Sąd I instancji, wskazując jako podstawę prawną art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", uchylił zaskarżoną uchwałę oraz utrzymaną nią w mocy uchwałę z dnia [...] października 2011 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji podniósł, że przepisy ustawy o radcach prawnych nie stanowią, by odbycie i ukończenie aplikacji było równoznaczne z utratą statusu aplikanta jako zdarzenia alternatywnego wobec sytuacji skreślenia z listy. Przepis art. 32 ust. 4 ustawy o radcach prawnych stanowi jedynie, że aplikantowi, który odbył aplikację radcowską, właściwa rada okręgowej izby radców prawnych wydaje zaświadczenie o ukończeniu aplikacji radcowskiej.

Zdaniem Sądu I instancji, brak jest przepisu, który wiązałby fakt wydania zaświadczenia o ukończeniu aplikacji radcowskiej ze skutkiem w postaci utraty statusu aplikanta. Przeciwnie, z samego brzmienia art. 32 ust. 4 ustawy wynika, że zaświadczenie wydaje się nie np. osobie, która ukończyła aplikację, tylko właśnie aplikantowi, co może świadczyć o woli ustawodawcy kontynuacji tego statusu w celu objęcia ochroną korporacyjną osób przystępujących do egzaminu radcowskiego.

Sąd I instancji podkreślił, że negatywnych dla strony skutków nie można domniemywać na podstawie rozszerzającej wykładni prawa. Brak jest podstaw, aby doszukiwać się w ustawie o radcach prawnych utraty statusu aplikanta jako skutku wydania zaświadczenia o ukończeniu aplikacji wypływającego z mocy samego prawa.

Krajowa Rada Radców Prawnych zaskarżyła wyrok WSA w W. z dnia 28 sierpnia 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 803/12 w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Organ zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 37 ust. 1 i 2 ustawy o radcach prawnych poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przewidziany przez ustawodawcę tryb skreślenia z listy aplikantów radcowskich jest wyłącznie właściwy dla pozbawienia aplikanta radcowskiego tego statusu oraz art. 32 ust. 2 w zw. z art. 32 ust. 4 ustawy o radcach prawnych poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie figurowania na liście aplikantów radcowskich za równoznaczne z posiadaniem statusu aplikanta radcowskiego.

Organ postawił również zarzut naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. oraz z art. 218 § 1 k.p.a. poprzez uchylenie uchwał Krajowej Rady Radców Prawnych i Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w S. wskutek niewłaściwego zastosowania przepisów w stanie faktycznym oraz sytuacji prawnej niniejszej sprawy, w konsekwencji czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził brak podstaw do nieuwzględnienia wniosku N. J. w przedmiocie wydania wnioskowanego zaświadczenia, podczas gdy wnioskodawca domagał się zaświadczenia o treści potwierdzającej nieistniejący stan prawny, tj. stan posiadania przez niego statusu aplikanta.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ stwierdził, że aplikant traci status aplikanta z momentem odbycia aplikacji i odebrania zaświadczenia o jej ukończeniu, a wydane przez radę okręgowej izby radców prawnych zaświadczenie stanowi urzędowe potwierdzenie tego stanu prawnego. Na gruncie wykładni językowej art. 32 ust. 4 ustawy o radcach prawnych wydanie zaświadczenia traktować należy jako tożsame z utratą statusu aplikanta wobec zajścia zdarzenia w postaci odbycia wszystkich przewidzianych programem aplikacji zajęć oraz praktyk i zaliczenia kolokwiów, w odróżnieniu od odmiennej sytuacji pozbawienia tego statusu w sytuacji skreślenia z listy.

Zdaniem Krajowej Rady Radców Prawnych, nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy jest przepis art. 32 ust. 2 ustawy o radcach prawnych, zgodnie z którym aplikacja radcowska rozpoczyna się 1 stycznia każdego roku i trwa trzy lata. Przepis ten determinuje okres trwania aplikacji radcowskiej, który nie podlega przedłużeniu nawet wobec uzyskania negatywnego wyniku z egzaminu radcowskiego.

Organ samorządu podtrzymał stanowisko, że utrata statusu aplikanta może nastąpić przed ukończeniem aplikacji radcowskiej na skutek skreślenia z listy aplikantów radcowskich w przypadkach określonych w art. 37 ust. 1 i 2 ustawy o radcach prawnych albo z mocy prawa wraz z odbyciem aplikacji radcowskiej, tj. na skutek upływu terminu jej zakończenia, co jest potwierdzane przez właściwą radę okręgowej izby radców prawnych stosownym zaświadczeniem o ukończeniu aplikacji. Zaistnienie powyższych okoliczności powoduje, że osoba traci status aplikanta radcowskiego oraz uprawnienie do zastępowania radcy prawnego na podstawie art. 351 ust. 1 i 2 cyt. ustawy, jak również sporządzania i podpisywania pism procesowych w oparciu o przepis art. 35 ust. 4 cyt. ustawy. Przyjęcie odmiennego stanowiska i domniemanie posiadania statusu aplikanta radcowskiego, a tym samym wydanie stosownego zaświadczenia, mogłoby prowadzić do nieodwracalnych i negatywnych skutków procesowych w postaci stwierdzenia nieważności postępowań, w przypadku podejmowania przez te osoby takich czynności.

Skarżący nie skorzystał z uprawnienia do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W rozpatrywanej sprawie, dotyczącej zaświadczenia o wpisie na listę aplikantów chodzi w istocie o kwestię, czy aplikacja może trwać nadal po jej zakończeniu potwierdzonym wydaniem zaświadczenia o ukończeniu aplikacji. W konsekwencji – czy osoba, która ukończyła aplikację może zasadnie domagać się wydania jej zaświadczenia potwierdzającego, że jest nadal aplikantem. Skarżący domagał się bowiem, co prawda wydania zaświadczenia potwierdzającego wpis na listę aplikantów, z uzasadnienia tego wniosku wynika jednakże, że chodziło mu o potwierdzenie statusu aplikanta radcowskiego.

Sąd I instancji udzielił pozytywnej odpowiedzi na to pytanie. Naczelny Sąd Administracyjny tego stanowiska nie podziela, uznając w konsekwencji, że skarga kasacyjna od tego wyroku Sądu zasługuje na uwzględnienie.

Jak wynika z treści art. 217 § 2 k.p.a., zaświadczenie stanowi urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego. Organ nie może zatem wydać zaświadczenia jeśli fakt, którego potwierdzenie domaga się strona nie zaistniał. Ustalenie, czy strona na dzień złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia posiadała status aplikanta radcowskiego, wymaga uwzględnienia wszystkich przepisów ustawy o radcach prawnych, które w sposób, jak się wydaje kompleksowy i wyczerpujący regulują instytucję aplikacji radcowskiej. W żadnym natomiast razie nie może opierać na rozumowaniu, że jeżeli ustawa wprost nie przewiduje skreślenia aplikanta z listy aplikantów radcowskich po odbyciu przez niego aplikacji, to zachowuje on nadal status aplikanta. Takie rozumowanie na gruncie ustawy o radcach prawnych jest niedopuszczalne i jest w dodatku zawodne, ponieważ nie pozwala odpowiedzieć na pytanie, co "dzieje się" z aplikacją np. w razie zdania przez osobę, która odbyła aplikację egzaminu radcowskiego i uzyskania wpisu na listę radców prawnych. Wszak ustawa o radcach prawnych w brzmieniu sprzed nowelizacji wprowadzonej z dniem 23 sierpnia 2013 r. ustawą zmieniającą ustawę o radcach prawnych z 13 czerwca 2013 r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 829) nie przewidywała wprost skreślenia z listy aplikantów w razie uzyskania wpisu na listę radców prawnych.

Sąd I instancji przede wszystkim nie zwrócił uwagi na to, że aplikacja radcowska ma charakter terminowy. Przepis art. 32 ust. 2 ustawy o radcach prawnych stanowi, że aplikacja radcowska rozpoczyna się 1 stycznia każdego roku i trwa trzy lata. Termin w prawie jest instytucją, której istota wyraża się w skutkach wiążących się z jego nadejściem lub upływem. Jeżeli więc określone przepisy prawne, posługujące się terminem nie określają wprost jego skutków prawnych, należy, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, poszukiwać tych skutków w innych przepisach, pośrednio odnoszących się do tego terminu. Nie ma natomiast podstaw do przyjęcia, że taki termin nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Kierując się przepisami ustawy o radcach prawnych, należałoby przyjąć, że w stanie prawnym obowiązującym do 23 sierpnia 2013 r., przewidziany ustawą upływ 3 lat aplikacji pociągał za sobą skutek rozwiązujący, w stosunku do aplikanta, który odbył aplikację i uzyskał przewidziane w art. 32 zaświadczenie o odbyciu aplikacji. Oznacza to, że odbycie aplikacji w ustawowym terminie powodowało z mocy prawa (art. 32 ust. 2) zakończenie aplikacji. A zatem w ówczesnym stanie prawnym wpis na listę aplikantów osoby, który ukończyła aplikację w ustawowym terminie, miał również charakter terminowy. Z tego zapewne powodu ustawodawca nie przewidział skreślenia aplikanta z listy aplikantów po odbyciu aplikacji, która to czynność miałaby zresztą charakter wyłącznie techniczny, porządkowy, a nie prawnie kształtujący. Wprowadzenie do ustawy regulacji przewidującej skreślenie z listy aplikantów w związku z odbyciem aplikacji stało się natomiast konieczne wtedy, gdy ustawodawca zdecydował się na rozwiązanie szczególne, polegające na oderwaniu terminu utraty statusu aplikanta od terminu zakończenia aplikacji (art. 37 ust. 1 pkt 4 ustawy).

W tym więc zakresie stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną jest uzasadnione. NSA podziela pogląd KRRP, że skreślenie z listy aplikantów jest głównie sposobem zakończenia aplikacji przed nadejściem jej końcowego terminu. Odbycie aplikacji powoduje natomiast jej ustanie z mocy prawa. Należy jednakże podkreślić, że zaświadczenie o odbyciu aplikacji stanowi, w tym stanie prawnym i zgodnie z nazwą tego dokumentu, jedynie poświadczenie sytuacji prawnej, zaistniałej z mocy prawa.

Za tezą, że odbycie aplikacji w ustawowym terminie powoduje jej zakończenie z mocy prawa, a więc oznacza utratę statusu aplikanta, przemawia przede wszystkim treść art. 32 ust. 4 ustawy o radcach prawnych w brzmieniu sprzed 23 sierpnia 2013 r. Przepis ten stanowił, że aplikantowi, który odbył aplikację radcowską, właściwa rada okręgowej izby radców prawnych wydaje niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od zakończenia aplikacji radcowskiej, zaświadczenie o jej odbyciu.

Ustawodawca łączył więc wyraźnie zakończenie aplikacji z jej odbyciem. Z chwilą zakończenia aplikacji aplikant przestaje być aplikantem, nie odbywa już bowiem aplikacji, ponieważ jej cel został zrealizowany. Ustawa nie przewiduje dla takiej osoby żadnych uprawnień lub obowiązków, które pozwalałyby przyjąć, że mamy wówczas do czynienia z aplikacją niejako w innym wymiarze, służącą innym celom niż przygotowanie aplikanta do należytego i samodzielnego wykonywania zawodu radcy prawnego (art. 32 ust. 1 ustawy).

W sprawie nie jest sporne, że skarżący N. J. [...] maja 2011 r. otrzymał zaświadczenie o ukończeniu aplikacji. A zatem zgłoszone po tym terminie żądanie potwierdzenia jego statusu aplikanta przez wydanie mu zaświadczenia o wpisie na listę aplikację radcowską organy korporacji radców prawnych uznały prawidłowo za nieuzasadnione.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu Sądu Najwyższego wyrażonego w postanowieniu z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt I PK 185/11 (publ. LEX nr 1214540), według którego "uwzględniając jedynie cześć przepisów z ustawy o radcach prawnych można dojść do wniosku, że ustawodawca odszedł od stworzenia konstrukcji ram czasowych statusu aplikanta, który byłby związany z okresem szkolenia. [...] Zakończenie aplikacji, a nawet utrzymanie negatywnego egzaminu radcowskiego nie stanowi podstawy do skreślenia z listy aplikantów radcowskich, chyba że nastąpi to w trybie prawem przewidzianym." Przede wszystkim Sąd Najwyższy nie uzasadnił należycie swego stanowiska, odwołując się ogólnie do "części przepisów" ustawy o radcach prawnych. Można zatem jedynie zgodzić się z SN, że zakończenie aplikacji nie stanowiło podstawy do skreślenia z listy aplikantów. Nie można natomiast uznać, że nieskreślenie z listy aplikantów po zakończeniu aplikacji oznacza zachowanie statusu aplikanta. Oznaczałoby to bowiem, że ustawa w brzmieniu wcześniej obowiązującym dopuszczała istnienie aplikacji bez aplikacji, a więc zachowanie statusu prawnego, pozbawionego celu i treści, dla których został wykreowany.

Biorąc to wszystko pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz na podstawie art. 151 w związku z art. 193 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).