II OW 166/13

Uzasadnienie

Pismem z 14 listopada 2013 r. Marszałek Województwa Wielkopolskiego (dalej jako "Marszałek") wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Marszałkiem Województwa Wielkopolskiego a Starostą Słupeckim (dalej jako "Starosta"), w przedmiocie wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów w związku z rekultywacją zamkniętego składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne zlokalizowanego w m. Ciążeń, gm. Lądek. pow. słupecki.

W uzasadnieniu Marszałek wyjaśnił, że Starosta pismem z 12 lutego 2013 r., przekazał według właściwości Marszałkowi wniosek J.S. (dalej jako "wnioskodawca") o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów w związku z rekultywacją przedmiotowego składowiska odpadów. Jako podstawę przekazania sprawy Starosta wskazał art. 249 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r., poz. 21 – dalej jako "ustawa o odpadach"). W ocenie Starosty, na podstawie przepisów ustawy o odpadach, które weszły w zycie 23 stycznia 2013 r., doszło do zmiany właściwości rzeczowej organów. Starosta powołał się na art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b ustawy o odpadach, zgodnie z którym marszałek województwa jest właściwy do wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne poddawanych odzyskowi w procesie odzysku polegającym na wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych, jeżeli ilość umieszczanych w wyrobisku lub zapadlisku odpadów jest nie mniejsza niż 10 Mg na dobę lub całkowita pojemność wyrobiska lub zapadliska jest nie mniejsza niż 25 000 Mg.

Zdaniem Marszałka, działań polegających na rekultywacji składowiska odpadów nie można zakwalifikować jako wypełnianie terenów niekorzystnie przekształconych. Jak wynika bowiem z art. 3 ust. 1 pkt 25 ustawy o odpadach, składowisko odpadów jest obiektem budowlanym przeznaczonym do składowania odpadów. Przedmiotowe składowisko zostało zlokalizowane w wyrobisku powstałym wskutek wydobywania kopaliny (wyrobisko pożwirowe), jednak nie oznacza to, że nadal stanowi teren niekorzystnie przekształcony, na którym może odbywać się odzysk odpadów polegający na wypełnianiu wyrobiska odpadami. Ponadto Marszałek wskazał, że zgodnie z art. 123 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach, faza eksploatacji składowiska odpadów trwa aż do zakończenia jego rekultywacji. Proces rekultywacji składowiska powinien zostać przeprowadzony w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z 30 kwietnia 2013 r. w sprawie składowisk odpadów (Dz.U. z 2013 r., poz. 523). Zgodnie z § 17 ust. 1 rozporządzenia, rekultywację wykonuje się zgodnie z harmonogramem prac rekultywacyjnych, określonym w decyzji wyrażającej zgodę na zamknięcie składowiska odpadów lub jego wydzielonej części w sposób zabezpieczający składowisko odpadów przed jego szkodliwym oddziaływaniem na wody powierzchniowe i podziemne oraz na powietrze, a także w sposób integrujący obszar składowiska odpadów z otaczającym środowiskiem oraz umożliwiający obserwację wpływu składowiska odpadów na środowisko, stosując materiały niebędące odpadami lub odpady, określone w załączniku nr 2 do rozporządzenia. Zgody na zamknięcie przedmiotowego składowiska odpadów Starosta udzielił Gminie Lądek decyzją z 9 czerwca 2003 r. Natomiast decyzją z 12 grudnia 2003 r. Starosta ustalił rolny kierunek rekultywacji i zagospodarowania gruntów, na których położone jest przedmiotowe składowisko odpadów oraz zobowiązał zarządzającego składowiskiem do przeprowadzenia jego rekultywacji nie później niż do kwietnia 2009 r. Decyzja ta została zmieniona, w trybie art. 154 k.p.a., decyzją Starosty z 25 lipca 2011 r., poprzez prolongatę terminu zakończenia rekultywacji składowiska do 31 grudnia 2013 r.

Ponadto Marszałek wskazał, że jak wynika z akt sprawy Starosta Słupecki uznał, że przedmiotowy wniosek dotyczy wydania zezwolenia na odzysk odpadów w celu rekultywacji składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne. Jednak w toku postępowania wyjaśniającego organ wielokrotnie zmieniał kwalifikację wniosku. W zawiadomieniu o rozprawie administracyjnej z 4 października 2012 r. mowa jest o odzysku odpadów w procesie R 14, poprzez wypełnienie obszaru niekorzystnie przekształconego, ale już w zawiadomieniu o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy z 29 listopada 2012 r. wskazano, że wniosek dotyczy zezwolenia (błędnie nazwanego pozwoleniem) na odzysk odpadów w celu rekultywacji składowiska odpadów. Marszałek wskazał, że 31 stycznia 2013 r., a więc już po wejściu w życie ustawy o odpadach, Starosta przyjął, że przedmiotem wniosku jest wydanie zezwolenia na odzysk odpadów w celu rekultywacji składowiska odpadów. Świadczy o tym zawiadomienie o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy z 31 stycznia 2013 r. Następnie pismem z 12 lutego 2013 r. Starosta przekazał wniosek według właściwości Marszałkowi, powołując się na przepis art. 249 ustawy o odpadach. Pismo przekazujące nie zawiera żadnego uzasadnienia. Ponadto w piśmie z 10 kwietnia 2013 r., stanowiącym odpowiedź na pismo Marszałka z 26 marca 2013 r., Starosta nie przedstawił przesłanek, na podstawie których uznał, że wniosek dotyczy wypełniania terenów niekorzystnie przekształconych. Marszałek wskazał, że jak wynika z pisma Starosty z 16 września 2013 r. "wnioskodawca, w toku prowadzonego postępowania, kilkakrotnie zwiększał pojemność składowiska, osiągając ostatecznie wartość 85000 MG". W ocenie Marszałka, nie stanowi to jednak przesłanki do uznania, że w aktualnym stanie faktycznym i prawnym organem ochrony środowiska właściwym w sprawach przedmiotowego przedsięwzięcia jest Marszałek. Gmina Lądek uzyskała bowiem decyzję Starosty Słupeckiego z 9 czerwca 2003 r., wyrażającą zgodę na zamknięcie przedmiotowego składowiska odpadów, tak więc niemożliwe jest zwiększenie jego pojemności. Ponadto w piśmie wnioskodawcy z 5 listopada 2012 r., na które powołał się Starosta, mowa jest o tym, że po dokonaniu szczegółowych pomiarów i przeprowadzeniu wizji lokalnej okazało się, że prawidłowa rekultywacja możliwa jest jedynie przy użyciu około 85.000 ton minerałów, kruszywa i dopuszczonych do rekultywacji odpadów. W ocenie Marszałka, oznacza to, że zwiększenie pojemności dotyczy nie składowiska odpadów, a ilości materiałów koniecznych do przeprowadzenia jego rekultywacji i z punktu widzenia obowiązujących regulacji jest niedopuszczalne.

Zdaniem Marszałka, przedmiotowe składowisko stanowi przedsięwzięcie, o którym mowa w § 3 pkt 80 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397 ze zm.), tj. instalację związaną z odzyskiem lub unieszkodliwianiem odpadów, inną niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 41-47 cytowanego rozporządzenia. W ocenie Marszałka, działalność objęta wnioskiem nie stanowi żadnego z przedsięwzięć, o których mowa wart. 41 ust. 3 pkt 1 ustawy o odpadach. Planowane przetwarzanie odpadów - odzysk w celu rekultywacji składowiska - nie będzie prowadzone na terenie zamkniętym. Dlatego też, na podstawie art. 41 ust. 3 pkt 2 ustawy o odpadach organem właściwym do rozpoznania wniosku wnioskodawcy o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów w związku z rekultywacją przedmiotowego składowiska, dla którego wydano decyzję wyrażającą zgodę na zamknięcie, pozostaje Starosta Słupecki.

W odpowiedzi na wniosek Starosta wyjaśnił, że postępowanie administracyjne prowadzone było w kierunku wydania zezwolenia na odzysk odpadów w celu zakończenia rekultywacji składowiska odpadów, zgodnie z wymaganiami rozporządzenia Ministra Środowiska z 23 marca 2004 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących lokalizacji, budowy, eksploatacji i zamknięcia, jakim powinny odpowiadać poszczególne typy składowisk odpadów (Dz. U. z 2003 r. Nr 61 poz. 549 z zm.) oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z 21 marca 2006 r. w sprawie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz.U. Nr 49, poz. 356 ze zm.) oraz uwzględniając wezwania Starosty z 26 marca 2012 r., z 21 maja 2012 r. oraz z 4 września 2012 r.

Starosta wskazał, że przekazując wniosek Marszałkowi, uwzględnił, że wnioskodawca, w toku prowadzonego postępowania, kilkakrotnie zwiększał pojemność składowiska, osiągając ostatecznie wartość 85000 Mg (pismo wnioskodawcy z 5 listopada 2012 r.) oraz wejście w życie nowych przepisów ustawy o odpadach, a także brak przepisów przejściowych.

Starosta podkreślił ponadto, że zgodnie z art. 151 ust. 8 ustawy o odpadach organem właściwym do przeniesienia praw i obowiązków lub odmowy przeniesienia praw i obowiązków w przypadku zmiany zarządzającego składowiskiem jest właściwy marszałek województwa. Natomiast zgodnie z art. 41 ust. 1 lit. b ustawy o odpadach, zezwolenie na przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne poddawanych odzyskowi w procesie odzysku polegającym na wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych, jeżeli ilość umieszczanych w wyrobisku lub zapadlisku odpadów jest nie mniejsza niż 10 Mg na dobę lub całkowita pojemność wyrobiska lub zapadliska jest nie mniejsza niż 25 000 Mg, jest właściwy Marszałek Województwa. Ponadto zgodnie z art. 147 ust. 2 zawiadomienie o zakończeniu prac rekultywacyjnych kierowane jest do właściwego marszałka województwa oraz wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska. Natomiast w obowiązujących przepisach nie wspomina się o takim obowiązku w stosunku do właściwego starosty.

Ponadto Starosta wskazał, że decyzją z 18 lutego 2013 r., orzekł o uchyleniu dotychczasowych decyzji własnych w sprawie nadania kierunku rekultywacji przedmiotowego składowiska odpadów oraz nadano nowy kierunek rekultywacji, ustalając termin jej zakończenia do 31 grudnia 2023 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Jednak, o sporze w rozumieniu powyższych przepisów, można mówić dopiero wtedy, kiedy organy zainteresowane w sprawie w drodze wszelkich dostępnych metod wykładni prawa, analizując wszystkie obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa, dojdą do przekonania, że nie są w stanie jednoznacznie określić, który z nich jest właściwy w sprawie.

Przez spór należy więc rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) albo gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny) przy czym żaden z organów pozostając w sporze nie podejmuje stosownego rozstrzygnięcia oczekując na zajęcie stanowiska przez ten właściwy oraz ponadto, warunkiem rozpatrzenia sporu kompetencyjnego jest oczywiście precyzyjne ustalenie stanu faktycznego, który podlega unormowaniu w oznaczonym stanie prawnym, w którym ma być rozstrzygana przedmiotowa sprawa przez właściwy organ.

W niniejszej sprawie powyższa przesłanka nie została jednak spełniona. Zgodnie z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b ustawy o odpadach, marszałek województwa jest właściwy do wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne poddawanych odzyskowi w procesie odzysku polegającym na wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych, jeżeli ilość umieszczanych w wyrobisku lub zapadlisku odpadów jest nie mniejsza niż 10 Mg na dobę lub całkowita pojemność wyrobiska lub zapadliska jest nie mniejsza niż 25 000 Mg. Istota sporu sprowadza się więc w niniejszej sprawie do tego, czy mamy do czynienia z wyrobiskiem lub zapadliskiem, którego całkowita pojemność jest nie mniejsza niż 25 000 Mg. Tymczasem okoliczność ta w żaden sposób nie wynika z akt sprawy. W szczególności brak jest decyzji Starosty z 9 czerwca 2003 r., na mocy której udzielono Gminie Lądek zgody na zamknięcie przedmiotowego składowiska odpadów. Rozstrzygnięcie to powinno stanowić podstawę określenia pojemności składowiska, bowiem nie ulega wątpliwości, że art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b ustawy o odpadach odsyła do pojemności ustalonej na podstawie stosownego aktu administracyjnego, a nie pojemności stanowiącej skutek faktycznych działań użytkownika składowiska czy też innych podmiotów. Tymczasem spór w niniejszej sprawie organy sprowadziły do sporu faktycznego opartego na kolejnych pismach strony, wskazujących na różne wartości materiałów koniecznych do prawidłowej rekultywacji składowiska.

Ponadto nie bez znaczenia dla niniejszego rozstrzygnięcia jest również okoliczność, że Starosta wielokrotnie zmieniał kwalifikację wniosku, odnosząc się do odzysku odpadów w procesie R 14, a w nowym stanie prawnym wydania zezwolenia na odzysk odpadów w celu rekultywacji składowiska odpadów. Oczywistym jest, że kwestia ta wymaga jednoznacznego wyjaśnienia, bo zakres wniosku wyznacza podstawę prawną działania właściwego w sprawie organu administracji publicznej.

Oznacza to, że organ składający wniosek o rozstrzygnięcie sporu w niniejszej sprawie nie formułuje tego wniosku na tle konkretnej sprawy administracyjnej, w której doszło do sporu. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie domniemywać zakresu przedmiotowego sprawy, która ma być rozstrzygnięta przez właściwy organ w sytuacji braku prawidłowego ustalenia jej stanu faktycznego. Spór o właściwość czy spór kompetencyjny z istoty swojej zachodzą między określonymi organami na tle konkretnej sprawy administracyjnej, o której załatwienie wystąpił do organów indywidualnie oznaczony podmiot lub podmioty. Dlatego też orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygające spór kompetencyjny nie może być abstrakcyjne, czyli pozbawione odniesienia do konkretnej sprawy.

Z tych względów i na podstawie na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 151, art. 64 § 3 i art. 193 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia

-----------------------

4

6