VIII SA/Wa 1136/13

Uzasadnienie

1. H. sp. z o.o. z siedzibą w L. (dalej: "skarżąca" lub "spółka") wystąpiła do [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej: "organ I instancji" lub "OR ARiMR") z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za okres od [...].07.2012 do [...].12.2012 r. Podstawą wystąpienia z wnioskiem były przepisy Rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 z dnia 22 października 2007 r. ustanawiającego wspólną organizację rynków rolnych oraz przepisy szczegółowe dotyczące niektórych produktów rolnych (Dz. Urz. UE z dnia 16.11.2007 L 299/1 ze zmianami, dalej Rozporządzenie 1234/2007) oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 543/2011 z 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz. Urz. UE L 157 z 15.06.2011, str. 1, ze zmianami, dalej: rozporządzenie 543/2011). Spółka miała status wstępnie uznanej grupy producentów rolnych realizującej zatwierdzony plan dochodzenia do uznania w okresie od [...].04.2009 r. zatwierdzony decyzją Marszałka Województwa [...].

Spółka dołączyła wymagane dokumenty, w szczególności kopie faktur, rachunków oraz innych dokumentów o równoważnej wartości dowodowej potwierdzające poniesienie kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w programie dochodzenia do uznania (PDU), umowy użyczenia, kosztorysy powykonawcze, protokoły zdawczo-odbiorcze, wyceny rzeczoznawców. Inwestycje spółki dotyczyły zakupu maszyn i urządzeń oraz budowy i remontów budynków i budowli służących prowadzonej działalności.

Organ I instancji mając na uwadze: ustaloną wartość produktów sprzedanych

w okresie wnioskowanym wynoszącą [...] zł oraz limit pomocy finansowej na dany rok realizacji PDU (równowartość 100 000 euro) wynikający z rozporządzenia Komisji (WE) nr 543/2011), przyznaną kwotę pomocy finansowej na pokrycie kosztów utworzenia grupy producentów rolnych i prowadzeniem działalności administracyjnych wypłaconej w I półroczu czwartego roku realizacji, przyznał kwotę pomocy na pokrycie kosztów utworzenia grupy producentów rolnych i prowadzeniem działalności administracyjnych w II półroczu dochodzenia do uznania w wysokości [...] zł (tiret pierwsze decyzji organu I instancji).

Spółka zgłosiła wartość poniesionych kosztów inwestycji ujętych w PDU

w okresie objętym wnioskiem w wysokości [...] zł. Były to inwestycje polegające na zakupie urządzeń, gruntów, budynków, pracach remontowo-budowlanych. Organ I instancji wskazał, że zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 lipca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania pomocy finansowej wstępnie uznanej grupie producentów owoców i warzyw oraz wykazu kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania (Dz. U. z 2013 r. poz. 872), pomoc finansowa na pokrycie kwalifikowanych kosztów inwestycji polegających na zakupie gruntu, budynku, budowli jest przyznawana wyłącznie do wysokości stanowiącej wartość rynkową takich inwestycji.

Złożone przez spółkę kosztorysy wzbudzały wątpliwości organu, wobec czego skierował sprawę do kosztorysanta celem weryfikacji. W ostatecznych uwagach do załączonych kosztorysów powykonawczych kosztorysant stwierdził zawyżenie wartości robót o łącznej wysokości [...] zł. Organ I instancji przyjął za wiarygodną ocenę przeprowadzoną przez kosztorysanta i uznał, iż pomoc finansowa powinna zostać przyznana do wartości przez niego określonej. Za bezzasadne uznał żądanie spółki odnośnie sprawdzenia rynkowości budowy budynku w oparciu o uśrednione koszty budowy 1 metra kwadratowego innych budynków. Różnica pomiędzy kosztami inwestycyjnymi w postaci budowy chłodni zadeklarowanymi przez spółką w wysokości [...] zł netto a wartością tej inwestycji wycenioną przez kosztorysanta na [...] zł według organu stanowiła koszt niekwalifikowany do objęcia pomocą finansową. Wobec takich ustaleń Dyrektor Oddziału Regionalnego przyznał pomoc finansową na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym PDU w wysokości [...] zł (tiret drugie decyzji) i odmówił przyznania pomocy finansowej na porycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym PDU w wysokości [...] zł (tiret trzecie decyzji).

Organ I instancji zauważył, że stosownie do art. 116 ust. 1 w związku z art. 117 ust. 2 i 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 543/2011 w przypadku, gdy wnioskowana kwota pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów rolnych i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz w trakcie kontroli o więcej niż 3% kwoty należnej, kwotę faktyczną należną beneficjentowi obniża się. Jednak zgodnie z art. 117 ust. 3 tego rozporządzenia, jeżeli grupa wykaże, iż nie jest odpowiedzialna za włączenie niekwalifikowanej kwoty, nie stosuje się żadnej kary.

W ocenie organu I instancji swoimi wyjaśnieniami w toku postępowania spółka wykazała, że nie jest odpowiedzialna za włączenie do wniosku kwoty pomocy finansowej w części niekwalifikowanej.

2. Skarżąca wniosła do Prezesa ARiMR odwołanie od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W.. W odwołaniu tym zaskarżyła decyzje w zakresie, w jakim odmówiono przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym PDU, to jest co do kwoty [...] zł zaznaczając, że odwołanie nie obejmuje tej części decyzji, w której przyznano pomoc finansową. W odwołaniu skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji: nie rozpoznanie istoty sprawy w zakresie wnioskowanej kwoty pomocy finansowej, obrazę przepisów postępowania polegajacą na naruszeniu zasady prawdy obiektywnej wynikającej z art. 7 kpa, a skonkretyzowanej w art. 77 i 80 kpa, polegające na subiektywnym ustaleniu przez Dyrektora OR ARiMR wartości wykonanych prac budowlanych, obrazę art. 75 kpa poprzez bezpodstawne podważenie dowodu dostarczonego przez stronę w postaci kosztorysu powykonawczego stanowiącego dokument, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 4 ppkt a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 czerwca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania pomocy finansowej wstępnie uznanej grupie producentów owoców i warzyw oraz wykazu kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania, obrazę art. 107 kpa poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji, dlaczego nie uznano za wiarygodny kosztorysu powykonawczego i nie ustosunkowanie się do faktu sporządzenia powyższego kosztorysu na bazie cennika I..

3. Zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją z [...] października 2013 r. decyzją nr [...] Prezes ARiMR uchylił w całości decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ

I instancji. Organ odwoławczy na wstępie decyzji przytoczył podstawy materialnoprawne przyznawania dofinansowania, zwracając przy tym uwagę, że dofinansowanie pochodzi ze środków budżetowych (krajowych i unijnych), których wydatkowanie podlega szczególnej ochronie i kontroli co do zgodności z zasadami gospodarności, efektywności i skuteczności. Organ odwoławczy wskazał też na zasadę dwuinstancyjności postępowania wynikającą z art. 15 Kpa i na wyjątkowość zastosowanie art. 138 § 2 Kpa. Zauważył, że w przedmiotowej sprawie nie istnieją podstawy do merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy

i wystąpiły przesłanki zastosowania art. 138 § 2 Kpa. Prezes ARiMR zgodził się

z zawartymi w odwołaniu zarzutami naruszenia przepisów art. 7 oraz art. 77 § 1 Kpa poprzez nierozpatrzenie całości materiału dowodowego oraz nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych do rozpatrzenia sprawy, oraz z zarzutem naruszenia art. 107 § 3 Kpa poprzez niesporządzenie uzasadnienia zgodnie z zawartymi w tym przepisie wymogami. Zauważył, że Dyrektor [...] OR ARiMR nie wyjaśnił stanu faktycznego

w kwestii podstaw świadczących o braku odpowiedzialności Grupy za włączenie do wniosku niekwalifikującej się kwoty pomocy. Organ I instancji nie dokonał też analizy przedstawionych przez spółkę wyjaśnień i dokumentów odnoszących się do sporządzonej przez biegłego opinii dotyczącej kosztorysu powykonawczego. W ocenie Prezesa ARiMR wobec stwierdzenia powyższych uchybień, zakres sprawy niewyjaśniony przez organ I instancji ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie, co uzasadnia zastosowanie art. 138 § 2 Kpa i uchylenie decyzji. Organ odwoławczy zalecił organowi

I instancji, by ponownie przeprowadził postępowanie polegające na ustaleniu, czy przedstawione przez stronę wyjaśnienia i dokumenty odnoszące się do sporządzonej przez biegłego opinii dotyczącej kosztorysu mogą mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a w dalszej kolejności w zależności od wyniku tej czynności, dokonania analizy ewentualnego zakresu odpowiedzialności spółki za włączenie do wniosku niekwalifikującej się kwoty pomocy, a następnie w oparciu o tak przeprowadzone postępowanie, sporządzenie decyzji spełniającej wymogi określone w art. 107 Kpa.

Organ odwoławczy za nieuzasadniony uznał zarzut naruszenia art. 75 Kpa.

4. Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa ARiMR nr [...] z [...] października 2013 r. domagając się jej uchylenia. Zarzuciła tej decyzji wadliwe zastosowanie art. 138 § 2 Kpa i nie zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 kpa przy przyjęciu, że organ I instancji naruszył przepisy art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 Kpa, w sytuacji gdy organ I instancji przeprowadził całość postępowania wyjaśniającego i zgromadził całość materiału dowodowego, a stwierdzone przez organ odwoławczy uchybienia dotyczą jedynie oceny tego materiału. Ponadto zarzuciła niezastosowanie art. 136 Kpa poprzez nie uzupełnienie materiału dowodowego, jeżeli zachodziły braki w tym materiale. Uzasadniając zarzuty skargi jej autor powołując się na poglądy doktryny oraz orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że stwierdzone przez organ odwoławczy naruszenie w postępowaniu pierwszoinstancyjnym przepisów art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 Kpa umożliwiało organowi odwoławczemu mogło zostać sanowane przez organ odwoławczy, gdyż nie było rażących naruszeń wskazanych przepisów,

w szczególności materiał dowodowy był pełny, pozwalający na wyczerpującą ocenę stanu faktycznego. Skarżąca miała przy tym pełną możliwość złożenia wyjaśnień co do przeprowadzenia przez organ I instancji dowodów, z czego skorzystała. Decyzja kasacyjną podstawie art. 138 § 2 Kpa powinna być wydawana tylko wyjątkowo.

5. W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentacje. Skoncentrował się w szczególności na kwestiach dotyczących braku należytego uzasadnienia stwierdzeń o braku odpowiedzialności skarżącej za włączenie do wniosku niekwalifikującej się kwoty pomocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje;

Skarga jest uzasadniona

Podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej ma kwestia interpretacji i zastosowania art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej: "Kpa"). Zgodnie

z obowiązującym od 2011 r. art. 138 § 2 Kpa organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną przy łącznym spełnieniu dwóch przesłanek:

1) gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, 2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W realiach sprawy niniejszej nie budzi wątpliwości i jest bezsporne między stronami, że przesłanka pierwsza jest spełniona, bowiem decyzja Dyrektora OR ARiMR została wydana z naruszeniem przepisów postępowania. Zaszła też druga przesłanka, gdyż wadliwość postępowania dotyczyła ustaleń faktycznych istotnych dla sprawy (wpływających na zakres przyznanej pomocy), a więc konieczny do wyjaśnienia (prawidłowego, zgodnie z przepisami proceduralnymi) zakres sprawy (stan faktyczny wpływający na zakres udzielanej pomocy) ma istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy.

Należy przy tym pamiętać, że w poprzednio obowiązującym stanie prawnym organ odwoławczy mógł wydać decyzję kasacyjną, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub

w znacznej części. Taka konieczność w obecnym stanie prawnym nie musi występować.

Jednak samo spełnienie tych przesłanek nie powoduje konieczności wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 Kpa. Przepis art. 138 Kpa zasadą czyni rozstrzygnięcie organu odwoławczego, w którym organ ten albo utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy (art. 138 § 1 pkt 1 Kpa), albo wydaje decyzję reformatoryjną orzekając co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 kpa). Wynika to chociażby z systematyki aktu prawnego (art. 138 Kpa), gdzie te możliwe zachowania organu wyznaczone są

w pierwszej kolejności, jak też z formy językowej ("Organ odwoławczy wydaje decyzje

w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo uchyla zaskarżoną decyzję (...)

i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy." Natomiast w przepisie art. 138 § 2 dano organowi odwoławczemu możliwość ("organ może") wydania decyzji kasacyjnej. Ta możliwość to jednak nie pełna, nie poddająca się kontroli co do zasadności przesłanek takiej decyzji, dyskrecjonalna dowolność organu odwoławczego co do wydania decyzji w tym trybie przy zaistnieniu przesłanek wymienionych w tym przepisie. Ta dowolność musi się mieścić w granicach uznania administracyjnego, a więc organ odwoławczy wybierając odstępstwo od zasady wydania decyzji merytorycznej przewidzianej w art. 138 § 1 Kpa musi się kierować nie tylko stwierdzeniem istnienia przesłanek wskazanych

w art. 138 § 2 Kpa, ale też wyjaśnić, dlaczego na tle stanu konkretnej sprawy nie było zasadne rozstrzygniecie merytoryczne (na podstawie art. 138 § 1 Kpa) przy uwzględnieniu zebranego w sprawie materiału dowodowego i wynikających chociażby

z art. 136 Kpa możliwości uzupełnienia tego materiału.

W niniejszej sprawie takim wystarczającym uzasadnieniem nie mogło być ogólne powołanie się na zasadę dwuinstancyjności postępowania wynikającą z art. 15 Kpa zwłaszcza w sytuacji, gdy wadliwość postępowania pierwszoinstancyjnego stwierdzona przez organ odwoławczy sprowadzała się nie do braków w materiale dowodowym czy naruszeń prawa przy jego gromadzeniu, ale tylko do zbyt małej wnikliwości w ocenie tego materiału dowodowego czy niedostatków samego uzasadnienia w tym zakresie. Ustawodawca przyjmując przepis art. 138 § 2 Kpa miał świadomość istnienia w tym samym akcie prawnym przepisu art. 15 Kpa, zatem istnienia tego przepisu nie można uznać za wystarczające uzasadnienie zastosowania art. 138 § 2 Kpa. Organ odwoławczy podejmując decyzję o zastosowaniu art. 138 § 2 Kpa powinien brać pod uwagę nie tylko zasadę dwuinstancyjności, ale i inne przepisy, a zwłaszcza podstawowe zasady wynikające z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jak chociażby: wynikającą z art. 8 Kpa zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, ustaloną w art. 12 Kpa zasadę szybkości postępowania, czy wreszcie (na tle okoliczności sprawy niniejszej) określoną w art. 139 Kpa zasadę reformationis in peius zakazującą (poza przypadkiem rażącego naruszenia prawa lub rażącego naruszenia interesu społecznego) wydawania przez organ odwoławczy decyzji na niekorzyść odwołującego się. Brak jest przesłanek ku temu, by zasadę dwuinstancyjności postępowania czynić pierwszorzędną wśród tych innych zasad.

Biorąc pod uwagę, że decyzja organu I instancji przyznawała skarżącej

w znacznej większości wnioskowaną pomoc, a wyraźną intencją skarżącej było zaskarżenie odwołaniem tylko tej części decyzji, w której odmówiono jej przyznania części wnioskowanej pomocy, na pierwszy plan wysuwa się konieczność wzięcia pod uwagę przez organ odwoławczy zasady reformationis in peius przy podjęciu decyzji

o możliwości zastosowania art. 138 § 2 Kpa. Organ odwoławczy zdaje się kłaść

w zaskarżonej decyzji spory nacisk na nie podnoszone w odwołaniu kwestie dotyczące niedostatecznego wyjaśnienia (w ocenie organu odwoławczego) odpowiedzialności skarżącej za zgłoszenie do dofinansowania niekwalifikowanych wydatków, co może prowadzić do pogorszenia sytuacji skarżącej. Przepis art. 139 Kpa skierowany jest do organu odwoławczego, zatem w przypadku uchylenia decyzji organu I instancji w trybie art. 138 § 2 Kpa, organ ten zasadą tą wprost związany nie będzie. Natomiast przy wydawaniu decyzji merytorycznej przez organ odwoławczy, przepis art. 139 Kpa będzie miał niewątpliwie zastosowanie i orzeczenie na niekorzyść skarżącej będzie wymagało wykazania, że decyzja organu I instancji rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Skorzystanie więc przez organ odwoławczy z możliwości wynikającej z art. 138 § 2 Kpa w sposób oczywisty stawia skarżącą w gorszej sytuacji procesowej, co może godzić w zasadę pogłębiania zaufania do organów Państwa i zasadę ochrony słusznego interesu obywatela.

Zatem organ odwoławczy w tej sytuacji powinien rozważyć, czy wobec dostrzeżonych uchybień w ocenie materiału dowodowego przez organ I instancji, przy uwzględnieniu z jednej strony zasady dwuinstancyjności, a z drugiej zasady reformationis in peius i zasady szybkości postępowania (przy możliwości skorzystania z art. 136 kpa) wydać decyzję w trybie art. 138 § 1 Kpa, czy mimo wszystko zdecydować się na wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 Kpa.

Takich rozważań zabrakło w zaskarżonej decyzji Prezesa ARiMR, co sprawia,

że wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, to jest art. 138 § 2 Kpa

i art. 107 § 3 Kpa przez niewyjaśnienie w sposób wystarczający dlaczego organ odwoławczy z uwzględnieniem realiów konkretnej sprawy skorzystał ze stanowiącej wyjątek możliwości wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 Kpa. Te naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż jak wyżej wskazano, wydanie decyzji merytorycznej przez organ odwoławczy poprawia sytuację procesową skarżącej, gdyż ograniczenie dofinansowania w stosunku do decyzji Dyrektora [...] OR ARiMR byłoby możliwe tylko w przypadku wykazania, że decyzja organu I instancji rażąco naruszała prawo lub rażąco naruszała interes społeczny. Dlatego też na podstawie art. 146 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: "u.p.p.s.a.") należało zaskarżoną decyzję uchylić.

Ponownie rozpoznając sprawę Prezes ARiMR zobowiązany będzie

w pierwszej kolejności rozważyć możliwość wydania decyzji merytorycznej w oparciu o przepis art. 138 § 1 Kpa, jeśli zaś uzna za konieczne wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 Kpa, będzie zobowiązany wykazać taką konieczność przy uwzględnieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności przy uwzględnieniu przepisów art. 12 i art. 139 Kpa.

Mając na uwadze powyższe, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), oraz art. 152 u.p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sądowego Sąd postanowił na mocy art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 209 u.p.p.s.a.

w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U.

z 2013 Nr 461), gdyż strona skarżąca była reprezentowana przed Sądem przez adwokata.