II SA/Gl 1563/13

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wójt Gminy K. na podstawie art. 53 ust. 3, art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 i art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647, z późn. zm.) i działając w oparciu o:

• rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164 poz. 1589),

• rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588),

po rozpatrzeniu wniosku "A" sp. z o.o. w W., orzekł o odmowie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na lokalizacji w granicach działki nr ew. 1 położonej w P. przy ul. [...], zabudowy produkcyjnej.

W uzasadnieniu organ I instancji podał, że Spółka złożyła wniosek o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji, polegającej na lokalizacji w granicach działki nr ew. 1 urządzeń infrastruktury technicznej w postaci wolnostojących kolektorów słonecznych (paneli fotowoltaicznych służących do produkcji energii) wraz z inwerterami, złączem pomiarowo-kablowym, przyłączem elektroenergetycznym i stacją transformatorową. Jak wynika ze złożonego wniosku:

– panele fotowoltaiczne w ilości do 8000 sztuk mają być rozmieszczone w rzędach, na powierzchni wynoszącej ok. 4,5 ha; pojedynczy panel ma mieć szerokość do 1,2 m i wysokość do 3 m od powierzchni gruntu; panele fotowoltaiczne mają być zamontowane na gotowych stelażach (instalacja paneli nie będzie wymagała budowy fundamentów),

– panele mają służyć do wytwarzania energii elektrycznej; pojedynczy panel ma mieć moc od 220 W do 280 W; łącznie maksymalna moc farmy słonecznej nie przekroczy 2,0 MW, a planowana roczna produkcja energii z planowanego przedsięwzięcia ma wynieść 2,2 GWh,

– projektowana inwestycja nie wiąże się z zapotrzebowaniem w/z infrastruktury technicznej; wody opadowe mają być odprowadzane na teren własnej działki; obsługa komunikacyjna jest zapewniona z przylegającej do działki objętej wnioskiem drogi gminnej.

Lokalizacja zabudowy objętej wnioskiem została określona na załączonej do wniosku mapie ewidencyjnej. Jak wynika z mapy, projektowane obiekty mają być umieszczone na całej powierzchni działki objętej wnioskiem, z zachowaniem odległości 4 m od granic działki.

W związku ze stanowiskiem organów ochrony środowiska dotyczących lokalizacji farm słonecznych, zgodnie z którym tereny na których są lokalizowane farmy fotowoltaiczne ulegają przekształceniom zbliżonym do przekształceń terenów związanych z lokalizacją zabudowy przemysłowej lub magazynowej i traktowaniu przez organy ochrony środowiska tego rodzaju zabudowy analogicznie jak zabudowa wymieniona w § 3 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213 poz. 1397), oraz w związku z planowaną lokalizacją projektowanej zabudowy na powierzchni przekraczającej 1 ha, złożony wniosek został uzupełniony o decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

Teren objęty wnioskiem nie leży w granicach obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeanalizowano zamierzenie inwestycyjne objęte wnioskiem, pod kątem konieczności uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, podstaw prawnych wydania decyzji a także kwalifikacji złożonego wniosku.

Organ wyjaśnił, że ustawa o p.z.p wyłącza obowiązek wydania decyzji o warunkach zabudowy - w przypadkach określonych w art. 50 ust. 2 w związku z art. 64 ustawy - dla wykonania robót budowlanych polegających na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, a także dla wykonania robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę.

Zgodnie zaś ze stanowiskiem Dyrektora Departamentu Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zawartym w piśmie nr [...] z dnia [...] r., montaż ogniw fotowoltaicznych służących do produkcji energii elektrycznej, mających być podłączonych do sieci elektroenergetycznej w celu jej dalszej dystrybucji, wymaga ustalenia warunków zabudowy w formie decyzji, jak dla obiektów wymagających pozwolenia na budowę.

Następnie organ przeprowadził analizę mającą na celu rozstrzygnięcie, czy inwestycja obięta wnioskiem powinna bvć zaliczona do urządzeń infrastruktury technicznej czy też do zabudowy produkcyjnej.

W jego ocenie, przepisy ustawy o p.z.p. nie definiują pojęcia "urządzenia infrastruktury technicznej", mimo że art. 61 ust. 3 wyłącza obowiązek zachowania wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy warunku tzw. dobrego sąsiedztwa dla lokalizacji: linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej. Pojęcie "urządzenia infrastruktury technicznej" jest zdefiniowane w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, z późn. zm.), zgodnie z którym do urządzeń infrastruktury technicznej zalicza się: budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Organ jednak zwrócił uwagę na fakt, że obiekty wymienione w art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, są przez ustawę o p.z.p. w art. 2 pkt 13 utożsamiane z uzbrojeniem terenu. Z kolei pojęcie "urządzenie" zdefiniowane jest w art. 3 pkt 9 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz.U. z 2012 r., poz. 1059) - jako urządzenie techniczne stosowane w procesach energetycznych. Podobnie kwalifikowane jest to pojęcie przez przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623, z późn.zm.), w tym w definicji "budowli" zawartej w art. 3 pkt 3 pojęcie "urządzenia techniczne" odnoszone jest do urządzeń takich jak elektrownie wiatrowe.

Organ orzekający wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie cytowane jest stanowisko kwalifikujące obiekty elektrowni wiatrowych do urządzeń infrastruktury technicznej, zawarte w wyroku WSA w Poznaniu, z dnia 26 stycznia 2011 r., sygn. akt. II SA/Po 758/10. W wyroku tym zastosowano wykładnię językową (gramatyczną) pojęcia infrastruktura, posługując się pojęciem definiowanym przez "Uniwersalny słownik języka polskiego" Wyd. Naukowe PWN pod red. prof. Stanisława Dubisza, Warszawa 2006, zgodnie z którym "infrastruktura to urządzenia i instytucje usługowe (np. w dziedzinie transportu, oświaty, ochrony zdrowia) niezbędne do należytego funkcjonowania życia społecznego i produkcyjnych działów gospodarki". W wyroku tym wskazano, że infrastruktura wspiera działalność produkcyjną, służy rozwojowi produkcji i konsumpcji, choć sama nie bierze bezpośredniego udziału w produkcji.

Jednakże organ zauważył, że w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych odnoszących się do lokalizacji paneli fotowoltaicznych brak jest jednak tego rodzaju wykładni, tym bardziej rozstrzygającej do jakiego rodzaju zabudowy należy kwalifikować realizację zespołu 8 tysięcy ogniw fotowoltaicznych na powierzchni terenu wynoszącej 4,5 ha.

Zdaniem organu, analizując obowiązujące przepisy błędne jest stanowisko reprezentowane przez wnioskodawcę, który składa wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla: "budowy urządzeń infrastruktury technicznej". Rozstrzygający jest w tym przypadku przepis § 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy, zgodnie z którym "ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zapisuje się poprzez określenie sposobu użytkowania obiektów budowlanych i sposobu zagospodarowania terenu". W granicach działki nr ew. 1 mają zaś być zlokalizowane panele fotowoltaiczne, będące urządzeniami technicznymi stosowanymi w procesie przetwarzania energii słonecznej na energię elektryczną, jednak jak jednoznacznie wynika ze złożonego wniosku, lokalizacja tych paneli - szczególnie w tej liczbie i na tej powierzchni - spowoduje zmianę dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu z rolnego niezabudowanego - na teren zabudowany, wykorzystywany dla celów produkcyjnych związanych z produkowaniem energii elektrycznej.

Mimo że lokalizacja urządzeń infrastruktury technicznej takich jak elektrownie wiatrowe, czy napowietrzne sieci elektroenergetyczne może wiązać się z występowaniem niekorzystnych oddziaływań na otoczenie - lokalizacja tego rodzaju obiektów nie wiąże się zazwyczaj ze zmianą sposobu zagospodarowania terenu, w granicach którego lokalizowane są tego rodzaju obiekty. Również lokalizacja pojedynczych paneli fotowoltaicznych, służących potrzebom nieruchomości w granicach której będzie lokalizowana, nie będzie powodować zmiany sposobu zagospodarowania terenu. W przypadkach, gdy lokalizacja obiektu budowlanego nie wiąże się ze zmianą sposobu zagospodarowania terenu, ustalając warunki zabudowy określa się jedynie rodzaj lokalizowanego obiektu budowlanego. W przypadku takim, jak inwestycja objęta wnioskiem, bez żadnych wątpliwości należy stwierdzić, że spowoduje ona zmianę sposobu zagospodarowania terenu i że w granicach działki nr ew. 1 zostanie zlokalizowana zabudowa produkcyjna. Podobna argumentacja dotycząca kwalifikacji inwestycji jak inwestycja objęta wnioskiem prezentowana jest przez organy ochrony środowiska a także zawarta jest w przywołanym powyżej stanowisku Dyrektora Departamentu Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej.

Biorąc powyższe pod uwagę organ I instancji przeprowadził analizę mającą na celu ustalenie warunków zabudowy. Zgodnie z ustawą o p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest uwarunkowane:

– wynikami analiz wynikających ze stanu faktycznego i prawnego terenu na którym przewiduje się realizację inwestycji (art. 53 ust. 3 pkt 2),

– warunkami i zasadami zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów odrębnych (art. 53 ust .3 pkt 1),

– spełnieniem łącznie wszystkich warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy.

W toku prowadzonego postępowania zgodnie z art. 53 ust. 3 ustawy o p.z.p. zbadano warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych oraz stan faktyczny i prawny terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.

W wyniku tych analiz stwierdzono, że:

1. działka nr ew. 1 jest położona na obrzeżach miejscowości P., w granicach terenów rolnych; w pobliżu znajdują się tereny leśne; w granicach terenów rolnych występują pojedyncze zagrody; tereny rolne w części wykorzystywane są dla prowadzenia produkcji rolnej, a w części są to ugory, ulegające stopniowemu zadrzewieniu;

2. działka nr ew. 1 ma powierzchnię ok. 5,02 ha, przy szerokości ok. 89 – 92 m ma długość ok. 540 – 577 m; zgodnie z mapą ewidencji gruntów w większości są to grunty orne V klasy bonitacyjnej, a na części jest to łąka IV klasy bonitacyjnej; działka nr ew. 1 jest wykorzystywana dla prowadzenia produkcji rolniczej, jest niezabudowana i nieuzbrojona; od strony wschodniej przylega do drogi publicznej - ul. [...], na tej wysokości nieutwardzonej i nieurządzonej, stanowiącej dojazd do pól; od strony zachodniej w sąsiedztwie przebiega rów odwadniający; przylegające od strony południowej i północnej działki rolne są niezabudowane, są ugorowane, z nielicznymi zadrzewieniami;

3. w obecnie opracowywanym planie miejscowym działka objęta wnioskiem nie jest przeznaczona na cele produkcyjne; również w planie miejscowym obowiązującym na tym terenie do końca [...] r. działka objeta wnioskiem nie była przeznaczona na takie cele;

4. w granicach działki objętej wnioskiem oraz w bezpośrednim sąsiedztwie nie wystepują obszary i obiekty podlegające ochronie na podstawie przepisów odrębnych.

Jednocześnie przeprowadzono analizę możliwości wydania decyzji ze względu na spełnienie łącznie wszystkich warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy o p.z.p. oraz w celu ustalenia wymagań dotyczacych nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. W oparciu o wyniki szerokość frontu działki objętej wnioskiem wynosi ok. 90 m i obszar analizowany winien być wyznaczony w minimalnej odległości ok. 270 m od granic tej działki. Brak jest uzasadnienia do dalszego poszerzenia obszaru analizowanego, ze względu na fakt, że w przypadku poszerzenia granicy obszaru analizowanego w dalszym ciągu brak było podstawy do wydania decyzji pozytywnej (w większosci odległości również brak jest zabudowy produkcyjnej).

W oparciu o analizę przeprowadzoną w ramach wyznaczonego w powyższy sposób obszaru analizowanego organ I instancji stwierdził, że nie zostały spełnione warunki wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż w obszarze analizowanym brak zabudowy dostępnej z tej samej drogi publicznej pozwalającej na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu. W obszarze analizowanym brak jest bowiem działki sąsiedniej o funkcji i rodzaju zabudowy tożsamej z projektowaną zabudową, tj. brak jest zabudowy produkcyjnej czy też zespołu obiektów infrastruktury technicznej o skali zbliżonej do inwestycji objętej wnioskiem. Projektowana zabudowa nie ma służyć bezpośrednio istniejącemu zagospodarowaniu terenu (rolnemu), czy też uzupełniać istniejącą zabudowę i zagospodarowanie terenu.

W związku z powyższym pominięto analizowanie pozostałych warunków wynikających z art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem ustawa uzależnia dopuszczalność wydania decyzji pozytywnej od łącznego spełnienia przesłanek ustawowych.

W odwołaniu od decyzji "A" Sp. z o.o. w W. zarzuciła błędne zakwalifikowanie zamierzenia inwestycyjnego, podnosząc że złożony przez nią wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczył lokalizacji urządzeń infrastruktury technicznej w postaci wolnostojących kolektorów słonecznych wraz z inwerterami, złączem pomiarowo-kablowym, przyłączem elektroenergetycznym i stacją transformatorową. Dlatego też, w ocenie odwołującej się, organ I instancji w sposób wadliwy przeprowadził analizę przyjmując, że określona we wniosku inwestycja będzie wykorzystywana dla celów produkcyjnych. Zdaniem Spółki, co prawda ustawa o planowaniu... nie zawiera legalnej definicji pojęcia “infrastruktura techniczna", to jednak należy się posłużyć wykładnią językową i definicjami, zawartymi w innych ustawach. Podniesiono także, iż wiele urzędów wydawało pozytywne decyzje ustalające warunki zabudowy dla podobnej wielkości elektrowni słonecznych posadowionych na podobnym terenie. Dlatego też zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 6, 7 i 8 kpa, wobec braku zapoznania się przez organ I instancji z przyjmowaną przez inne organy praktyką ustalania warunków zabudowy dla podobnej inwestycji. Zdaniem odwołującej, takie działanie na niekorzyść strony narusza zasadę in dubio pro reo.

Jednakże Samorządowe Kolegium Odwoławcze po zapoznaniu się z aktami sprawy i treścią odwołania uznało, iż w świetle obowiązujących przepisów nie zasługuje ono na uwzględnienie i postanowiło utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji uznające, że realizacja zespołu 8 tysięcy ogniw fotowoltaicznych na powierzchni terenu wynoszącej 4,5 ha, spowoduje zmianę dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu z rolnego niezabudowanego - na teren zabudowany, wykorzystywany dla celów produkcyjnych związanych z produkowaniem energii elektrycznej. Organ odwoławczy podał, że w wyroku sygn. akt II OSK 238/10 z dnia 9 lutego 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że:" (....) funkcja uzupełniająca jaką jest budowa urządzeń elektroenergetycznych musi pozostawać w ścisłym związku z funkcją wiodącą (podstawową) i nie może powodować faktycznej zmiany przeznaczenia danej jednostki urbanistycznej. Budowa tymczasem farmy wiatrowej o łącznej mocy przyłączeniowej 4000 kW, składającej się z dwóch siłowni wiatrowych o maksymalnej wysokości 144 m wraz z siecią kablową zasilającą niskiego i średniego napięcia, sprawiałaby, faktyczną zmianę przeznaczenia jednostki urbanistycznej z przeważającej funkcji upraw rolnych na funkcję przemysłową. (....). Tym samym nie można uznać za prawidłową taką wykładnię przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która dopuszczałaby budowę na terenach objętych planem wszelkich urządzeń elektroenergetycznych bez względu na to czy służyć one mają wyłącznie obsłudze funkcji podstawowych czy też zapewniać mają kolejne źródło zasilania w energię elektryczną".

Zdaniem składu orzekającego Kolegium, zarówno siłownia wiatrowa jak i panele fotowoltaiczne, są urządzeniami elektroenergetycznymi produkującymi energię elektryczną. Skoro siłownie wiatrowe i panele fotowoltaiczne produkują energię (chociaż z innego rodzaju energii), są ta zatem urządzenia elektroenergetyczne tej samej kategorii.

W świetle powyższego organ ten uznał, że dokonana przez organ I instancji analiza stanu prawnego i funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sąsiedztwie planowanego zamierzenia inwestycyjnego, przy uznaniu, że planowane zamierzenie stanowi produkcję energii elektrycznej, wykazała, iż nie są spełnione wszystkie warunki określone we wskazanym art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W obszarze analizowanym brak jest bowiem zabudowy produkcyjnej lub zespołu obiektów infrastruktury technicznej o skali zbliżonej do inwestycji objętej wnioskiem, dostępnej z tej samej drogi publicznej, która pozwoliłaby na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, co uniemożliwia pozytywne rozpatrzenie wniosku na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze - wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt II OSK 1535/11 z dnia 27 stycznia 2012 r. (LEX nr 1121179). Zdaniem Kolegium w niniejszej sprawie, w obszarze analizowanym, brak jest zabudowy produkcyjnej.

W świetle powyższego zarzuty odwołania dotyczące konieczności ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia, jako urządzeń infrastruktury technicznej, uznano za nietrafne, gdyż planowana inwestycja będzie stanowiła produkcję energii elektrycznej, co również w sposób jednoznaczny wynika ze złożonego wniosku i jego uzupełnienia.

Kolegium uznało również za nietrafne pozostałe zarzuty odwołania, tj. wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 6, 7 i 8 kpa oraz z naruszeniem zasady in dubio pro reo.

Rozpatrując wniosek w konkretnej sprawie organ administracji publicznej nie może odstąpić od indywidualnego jej zbadania i przyjąć jako podstawę rozstrzygnięcia jedynie okoliczność, że inny organ administracji państwowej orzekał w podobnej sprawie w sposób odmienny.

Natomiast zasada in dubio pro reo wyrażona jest w art. 5 § 2 Kodeksu postępowania karnego i jest ona ściśle powiązana z zasadą domniemania niewinności. Nie należy ona zatem do zasad ogólnych określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, dlatego też w niniejszej sprawie nie może mieć ona żadnego zastosowania.

Z tych względów odwołania nie uwzględniono.

W skardze do sądu administracyjnego "A" Sp. z o.o. w W. domagała się uchylenia decyzji Kolegium jako wydanej z naruszeniem art. 61 ust. 1 w zw. z ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskutek niezakwalifikowania paneli fotowoltaicznych jako urządzeń infrastruktury technicznej, a także zarzuciła naruszenie art. 7, 8 i 77 kpa. Zdaniem skarżącej, w sytuacji gdy ustawodawca nie określił legalnej definicji pojęcia “urządzenie infrastruktury technicznej", należy się posłużyć regułami wykładni językowej, a także uwzględnić zapisy art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 3 pkt 7, 9 i 20 ustawy – Prawo energetyczne. Skoro zaś panele fotowoltaiczne wykorzystują odnawialne źródło energii w celu przetworzenia energii promieniowania słonecznego na energię elektryczną, nie mamy do czynienia z produkcją, jak argumentują organy, lecz z przetwarzaniem jednej energii w drugą. Tymczasem zgodnie z definicją “Słownika języka polskiego" Wyd. Naukowe PWN pod red. Witolda Doroszewskiego, są to różne pojęcia. Nadto, skarżaca Spółka podniosła, że zarówno siłownie wiatrowe, jak i panele fotowoltaiczne, to urządzenia elektroenergetyczne tej samej kategorii, zaś pogląd o zaliczeniu elektrowni wiatrowych do urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu..., jest utrwalony w świetle przywołanego orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Skarżąca zarzuciła też, że odmienna wykładnia jest sprzeczna z zobowiązaniami międzynarodowymi RP i pomija społeczno-gospodarczy aspekt sprawy, a ponadto, organy administracji nie uwzględniły faktu, że inne organy uwzględniają wnioski dla elektrowni wiatrowych.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wnioslo o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, że planowana inwestycja stanowi produkcję energii elektrycznej, zaś w obszarze analizowanym brak jest zabudowy produkcyjnej lub zespołu obiektów infrastruktury technicznej o zbliżonej skali.

W toku rozprawy sądowej pełnomocnik skarżacej Spółki podniósł dodatkowo, że zapisy studium i projektu planu, nie mają waloru wiążącego na etapie ustalania warunków zabudowy. Błędne jest też powoływanie się na definicję uzbrojenia terenu z art. 2 pkt 13 ustawy o planowaniu.... Podkreslił też, że w przypadku odnawialnych źródeł energii, ich realizacja możliwa jest jedynie na określonym terenie. Wskazał też na sposób działania takich urządzeń oraz łatwość ich demontażu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest uzasadniona.

Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem prawa materialnego, ani też w toku postępowania organy administracji nie naruszyły reguł procedury w stopniu mogacym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania.

Skład orzekający podzielił bowiem pogląd organów obydwu instancji, że realizacja zespołu 8 tys. paneli fotowoltaicznych na powierzchni 4,5 ha, spowoduje zmianę dotychczasowego sposobu zagospodarowania tego terenu z rolnego niezabudowanego – na teren zabudowany, wykorzystywany dla celów produkcyjnych, związanych z produkcją (wytwarzaniem) energii elektrycznej. Tymczasem w obszarze analizowanym brak jest zabudowy produkcyjnej lub zespołu obiektów infrastruktury technicznej o tak dużej skali, ani też w poprzednio obowiazującym planie teren nie był przeznaczony na cele produkcyjne. Stąd też brak podstaw do odstąpienia od tzw. zasady dobrego sąsiedztwa z mocy art. 61 ust. 2 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wyżej powołanej. Ustawa ta nie zawiera legalnej definicji pojęcia “urządzenia infrastruktury technicznej". Należy też podnieść, że art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie budowę drogi lub wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią m. in. urządzeń elektrycznych. Jednak zasadnie zwróciło uwagę Kolegium, że do tej definicji nawiązuje art. 2 pkt 13 ustawy o planowaniu. Nadto, przepis art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wymienia m. in. drogę, która wszak jest obiektem liniowym w rozumieniu art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu. Stąd też należy odwołać się do regulacji innych aktów prawnych, stosowanych na etapie ustalania warunków zabudowy. Tymczasem jak trafnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w motywach prawomocnego wyroku z dnia 19 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 464/13 (dostępne w internecie), produkcja (wytwarzanie) i sprzedaż energii elektrycznej stanowi funkcję przemysłową. Za taką argumentacją przemawia aktualne brzmienie § 3 pkt 52 rozp. Rady Ministrów, przywołanego przez organ I instancji. Przepis ten, w brzmieniu nadanym przez § 1 pkt 2 lit. a tiret 12 rozp. Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 2013 r. (Dz.U. z 2013 r., poz. 817), zalicza wprost systemy fotowoltaiczne do zabudowy przemysłowej. Odrębnie wymieniono z kolei instalacje wykorzystujące energię wiatru (§ 3 ust. 1 pkt 6 rozp.). Aczkolwiek przepis ten wszedł w życie z dniem 1 sierpnia 2013 r., a zatem w dacie wydania zaskarżonej decyzji już obowiązywał, lecz nie obowiązywał, choć był ogłoszony w dacie orzekania przez organ I instancji, należy się nim posłużyć dla zdefiniowania pojęć na użytek wydania decyzji o warunkach zabudowy. Nie budzi przy tym żadnej wątpliwości, że przywołane rozp. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, mimo że stanowi akt wykonawczy do innej ustawy, a mianowicie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), ma zastosowanie na etapie rozpatrywania wniosku o warunki zabudowy. Właściwy organ na tej podstawie bada bowiem kompletność wniosku. Zresztą, w niniejszej sprawie wniosek ten został uzupełniony o decyzję środowiskową w związku z zakwalifikowaniem inwestycji do kategorii zabudowy przemysłowej na powierzchni przekraczającej 1 ha na podstawie § 3 ust. 1 pkt 52 rozp. w ówczesnym brzmieniu. Skoro więc, systemy fotowoltaiczne w obecnym stanie prawnym zostały wprost zaliczone do zabudowy przemysłowej, zdaniem sądu administracyjnego nie może być żadnej wątpliwości, że nie stanowią urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu.

Wbrew twierdzeniom skargi, nie ma zaś żadnego prawnego znaczenia fakt, że panele fotowoltaiczne wykorzystują odnawialne źródła energii.

Co więcej, energia w rozumieniu ustawy Prawo energetyczne, to energia przetworzona w dowolnej postaci (art. 3 pkt 1), zaś odnawialne źródło energii to źródło wykorzystujące w procesie przetwarzania energię wiatru i promieniowania słonecznego (pkt 20). Z kolei wytwarzanie to produkcja paliw lub energii w procesie energetycznym (pkt 45 – dodany ustawą zmieniającą z dnia 26 lipca 2013 r. (Dz. U. 2013 r., poz. 984). Oznacza to, że ustawodawca posługuje się zamiennie pojęciami wytwarzania i przetwarzania energii, a zatem definicje z art. 3 pkt 7, 9 i 20 ustawy – Prawo energetyczne, na które powołuje się skarżąca Spółka, nie podważają argumentacji, że panele fotowoltaiczne stanowią zabudowę produkcyjną. Bez znaczenia jest też sposób działania takich systemów i łatwość ich demontażu, skoro jest oczywiste, że teren zabudowany takimi systemami nie może być wykorzystywany rolniczo. Zobowiązania międzynarodowe i przywołane w skardze orzecznictwo dotyczące elektrowni wiatrowych, nie zmieniają postaci rzeczy, że ustawodawca odrębnie kwalifikuje takiego rodzaju przedsięwzięcia, zaliczając wprost systemy fotowoltaiczne do zabudowy przemysłowej.

Z tych wszystkich względów skarga nie mogła odnieść skutku i podlegała oddaleniu jako nieuzasadniona na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).