I OSK 2301/13

Uzasadnienie

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 509/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi E. T. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Krakowie z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej, (I) stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Naczelnika Małopolskiego Urzędu Skarbowego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...]; (II) zasądził koszty postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy.

Naczelnik Małopolskiego Urzędu Skarbowego w Krakowie, po rozpoznaniu wniosku E. T. o udzielenie informacji, czy Małopolski Urząd Skarbowy w Krakowie prowadził postępowanie egzekucyjne wobec [...] - wydał postanowienie z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...], w którym odmówił wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia informacji o stanie egzekucji prowadzonej wobec zobowiązanego [...]. W podstawie prawnej postanowienia powołano art. 61a k.p.a.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła E. T.

Dyrektor Izby Skarbowej w Krakowie postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 17, art. 18, art. 27 § 1 pkt 9, art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z art. 61a i art.138 § 1 pkt 1 oraz z art. 144 k.p.a., utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy.

W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest badanie, czy zachodzą przesłanki do udzielenia informacji o prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym wobec [...].

Organ odwoławczy stwierdził, że przepisy prawa administracyjnego (w tym art. 61a k.p.a.) nie przewidują możliwości udzielenia informacji w zakresie przedmiotowej sprawy osobom, które nie są stronami postępowania administracyjnego, bądź podatkowego, lub nie są uprawnione do uzyskania takich informacji na mocy przepisów szczególnych. Powołał się na art. 73 k.p.a., który daje prawo do wglądu do akt sprawy jedynie stronie, a udzielenie informacji osobie niebędącej stroną byłoby naruszeniem tego przepisu. Odnosząc się do zarzutu strony, że żądana informacja nie jest objęta tajemnicą skarbową, gdyż nie znajduje się w katalogu zawartym w art. 293 Ordynacji Podatkowej, organ odwoławczy stwierdził, że do postępowań egzekucyjnych mają zastosowanie przede wszystkim przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz k.p.a.

Zasadność postanowienia Naczelnika Małopolskiego Urzędu Skarbowego w Krakowie organ odwoławczy wywiódł z treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 maja 2010 r., II SA/Wa 414/10. W cytowanym przez organ orzeczeniu sąd stanął na stanowisku, że "brzmienie przepisu art. 293 Ordynacji podatkowej oznacza, że w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej mogą być udzielane jedynie informacje zbiorcze o podatnikach, nie mogą być natomiast udzielane żądne informacje indywidualne". W związku z powyższym Dyrektor Izby Skarbowej w Krakowie stwierdził, że informacja o prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym dotyczy konkretnej jednostki, a co za tym idzie – jest informacją indywidualną. Ta zaś jest informacją objętą tajemnicą skarbową.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie przez E. T. Skarżąca podniosła, że zaskarżone orzeczenie oraz poprzedzające je postanowienie organu l instancji zostały wydane z naruszeniem:

1) art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej – poprzez nie uznanie informacji o tym czy wobec wskazanego we wniosku podmiotu prowadzone było postępowanie egzekucyjne, za informację publiczną,

2) art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej – poprzez nieuzasadnioną odmowę skarżącej dostępu do informacji publicznej,

3) art. 239 § 1 Ordynacji podatkowej – poprzez błędne przyjęcie, iż żądana informacja objęta jest tajemnicą skarbową.

Wobec powyższych zarzutów wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji. W uzasadnieniu skarżąca powołała się na prawo obywatelskie do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, w tym prawo dostępu do stosownych dokumentów, mające zakotwiczenie w art. 61 Konstytucji. W związku z powyższym prawo dostępu do informacji publicznej powinno być rozumiane w jak najszerszym znaczeniu. Zatem organ niezasadnie odmówił udzielenia informacji publicznej, powołując się na tajemnicę skarbową. Strona skarżąca podkreśliła, że informacja, o której udzielenie wnioskowała, miała charakter bardzo ogólny. Jej zapytanie, jak twierdzi, nie dotyczyło konkretnych danych, lecz informacji o charakterze generalnym. W związku z powyższym, zdaniem skarżącej, organ odwoławczy niezasadnie powołał się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 maja 2010 r.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Stwierdzając nieważność postanowień organów obydwu instancji wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 18 czerwca 2013 r., II SA/Kr 509/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wywiódł, że podstawę odmowy wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie stanowił art. 61a § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Natomiast drugą przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty, jednoznaczny, przy pierwszym zestawieniu stanu faktycznego (zakresu żądania zawartego we wniosku) i obowiązującego stanu prawnego stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, tj. gdy np. w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnoprawnym. Skoro jednak na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. Tymczasem organy administracyjne wydały w przedmiotowej sprawie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w trybie art. 61a k.p.a., gdyż uznały, że żądana informacja nie jest informacją publiczną ("a informacja o postępowaniu egzekucyjnym taka nie jest"). Zatem w postanowieniach tych organy zawarły merytoryczną ocenę wniosku skarżącej – co jest niedopuszczalne.

Wskazane powyżej kwestie jawią się jednak, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, jako poboczne, ponieważ aktywność organów I i II instancji rażąco naruszyła prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Po pierwsze, wniosek skarżącej dotyczył udzielenia informacji publicznej o tym, czy względem wskazanego w piśmie podmiotu prowadzone jest postępowanie egzekucyjne. Wnioskodawczyni nie wnosiła o udzielenie informacji o stanie egzekucji wobec wskazanego podmiotu, ani też wglądu do akt sprawy, jak to błędnie przyjęły organy administracyjne w tej sprawie. Jeżeli organy te miały wątpliwości, czy chodzi o udzielenie informacji publicznej czy też o dostęp do akt postępowania egzekucyjnego i informacji z tych akt powinny był wystąpić do wnioskodawczyni o sprecyzowanie wniosku. Po drugie, rażące naruszenie prawa w tej sprawie polegało na tym, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej złożony w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz.1198 ze zm.) nie wszczyna postępowania administracyjnego. W konsekwencji, wbrew założeniom poczynionym przez organy I i II instancji, art. 61a k.p.a. nie znajduje zastosowania w postępowaniu o udostępnianie informacji publicznej. Stosownie do art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przepisy k.p.a. stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Oznacza to zatem, że przepisy k.p.a. nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym np. do czynności materialno-technicznych w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, zastosowanie tego przepisu przez organy I i II instancji nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, rozumieniu art.156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, jednak przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do podmiotu wykonującego zadania publiczne. Informacją publiczną będą nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez taki podmiot, ale przymiot taki będą posiadać także te, których podmiot zobowiązany używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Informacją publiczną są zatem zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich.

W sytuacji gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ zawiadamia jedynie, iż żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym u.d.i.p., nie ma natomiast obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji. Natomiast jeżeli żądane informacje należą do kategorii informacji publicznych, to organ zobowiązany jest udzielić tych informacji (czynność materialno-techniczna) lub wskazać gdzie takie informacje są już udostępnione (np. na stronach BIP), albo wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji (jeżeli zachodzą negatywne przesłanki do jej udostępnienia np. ze względu na tajemnicę podatkową, skarbową itp.).

W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości Sądu I instancji, że zapytanie, czy w stosunku do podmiotu wskazanego we wniosku o udzielenie informacji toczy się postępowanie egzekucyjne, jest informacją publiczną.

Ustawodawca, formułując w art. 61 Konstytucji zasadę "prawa do informacji", wyznaczył reguły wykładni tego uprawnienia. Jeżeli stanowi ono prawo konstytucyjne, to ustawy określające tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym osobom i jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki winny być rozumiane wąsko. Oznacza to stosowanie w odniesieniu do tych ustaw takich zasad wykładni, które sprzyjają poszerzaniu, a nie zawężaniu obowiązku informacyjnego. Informacja publiczna odnosi się do sfery faktów, które to pojęcie należy rozumieć szeroko. Analiza art. 6 u.d.i.p. wykazuje, że wnioskiem w świetle tej ustawy może być objęte pytanie o określone fakty lub o stan określonych zjawisk. Faktem jest każda czynność i każde zachowanie organu wykonującego zadania publiczne podjęte w zakresie wykonywania takiego zadania.

W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność postanowienia organu II instancji i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 czerwca 2013 r., II SA/Kr 509/13, wniósł Dyrektor Izby Skarbowej w Krakowie. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 145 § 1 pkt 2, art. 133 § 1, art. 134 § 1 oraz 151 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1, oraz art. 123, art. 144 oraz art. 61 a § 1 i 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia, mimo braku przesłanek do wydania takiego orzeczenia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby Sąd dokonał prawidłowej oceny wydanych rozstrzygnięć pod względem zgodności z przepisami musiałby skargę oddalić, stosując art. 151 p.p.s.a.;

2. art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. ponieważ sąd, w ramach obowiązku rozpoznania wszystkich aspektów sprawy, niewłaściwie rozstrzygnął o prowadzonym przez organy podatkowe postępowaniu dowodowym oraz o dokonanej przez organy podatkowe ocenie zebranego materiału w sprawie. Sąd nie odniósł się również do całego stanu faktycznego udokumentowanego w aktach sprawy;

3. art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., poprzez:

a) dokonanie przez sąd niewłaściwej oceny ustaleń faktycznych dokonanych przez organy podatkowe, polegającej na stwierdzeniu, iż postanowienie wydano z rażącym naruszeniem prawa,

b) przyjęcie w zaskarżonym orzeczeniu stanu faktycznego niezgodnego z rzeczywistym,

c) brak rozpoznania i dokonania oceny prawnej stanu faktycznego,

d) wybiórcze przedstawienie stanu sprawy, nieodniesienie się do wszystkich istotnych aspektów sprawy oraz uchylenie się od dokonania szczegółowej oceny i uzasadnienia wydanego wyroku.

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 51 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 8, 9, 10 i 73 k.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że żądana przez stronę informacja mogła być udzielona przez organy podatkowe bez naruszenia wymienionych przepisów, w sytuacji gdy wskazane przepisy nakładały na organy podatkowe zakaz udzielania tejże informacji,

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 61a k.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że w sprawie wskazany przepis k.p.a. nie może mieć zastosowania, gdy należało przyjąć, że zastosowanie przez organy podatkowe przepisu art. 61a k.p.a. było prawidłowe i zasadne.

Z uwagi na powyższe naruszenia skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku "w zaskarżonej części i w tym zakresie" przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono między innymi, że przepisy prawa administracyjnego (w tym art. 61a k.p.a.) nie przewidują możliwości udzielenia informacji w żądanym przez stronę zakresie osobom, które nie są stronami postępowania administracyjnego. Art. 73 k.p.a. daje prawo wglądu do akt sprawy jedynie stronie. Informacji o toczącym się postępowaniu egzekucyjnym nie można udostępniać innym osobom. Sama informacja o toczącym się postępowaniu egzekucyjnym zawiera w sobie informację, że osoba ta posiada długi. Nie ma uzasadnienia dla udzielenia takiej informacji podmiotom nieuczestniczącym w postępowaniu. Co więcej, udzielenie takiej informacji osobie nieuprawnionej mogłoby stanowić naruszenie art. 51 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Przepisy o tajemnicy skarbowej z Ordynacji podatkowej należy odpowiednio stosować również w toku postępowań egzekucyjnych, prowadzonych przez Naczelników Urzędów Skarbowych. W aktach postępowań egzekucyjnych znajdują się dane objęte tajemnicą skarbową. Udostępnienie danych z indywidualnego postępowania podmiotom "zewnętrznym" byłoby naruszeniem zasad ogólnych k.p.a.: art. 8, 9, 10, a także art. 73.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. T. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty uznała za nieusprawiedliwione, zaś brak ich rozwinięcia i uzasadnienia w dalszej części skargi kasacyjnej nie pozwala na bliższą z nimi polemikę.

Podniosła, że Sąd dokonał prawidłowych ustaleń, co do rażącego naruszenia prawa przez organ pierwszej i drugiej instancji. Sąd słusznie uznał, że organ błędnie przyjął, że skarżąca wnosiła o udzielenie informacji o stanie egzekucji lub też o wgląd do akt sprawy. Ponadto zasadnie stwierdził, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej złożony w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie wszczyna postępowania administracyjnego. Sąd słusznie uznał, że informacja o tym, czy wobec wskazanego we wniosku podmiotu toczy się postępowanie egzekucyjne stanowi informację publiczną, którą organ obowiązany był skarżącej udostępnić. Zamiast tego organ bezpodstawnie stosując art. 61a k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia informacji o stanie egzekucji, pomimo, że zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej, nawet przy uznaniu, iż zachodzą negatywne przesłanki do jej udostępnienia winien wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) - p.p.s.a. - skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 183 § 1 p.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły, zatem należało odnieść się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Rozpatrywana skarga kasacyjna, oparta na drugiej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), podlegała uwzględnieniu, aczkolwiek uzasadniony okazał się wyłącznie zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Sąd I instancji przyjął, że w jego ocenie "nie budzi wątpliwości", że zapytanie, czy w stosunku do podmiotu wskazanego we wniosku toczy się postępowanie egzekucyjne, jest informacją publiczną. W istocie przyjął też, że zapytanie E. T. jest wnioskiem, o jakim mowa w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) – dalej: u.d.i.p. – przy czym udostępnienie żądanej informacji miałoby się odbyć w oparciu o akta sprawy postępowania egzekucyjnego.

Tymczasem w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych pytanie, czy akta spraw sądowych, administracyjnych, egzekucyjnych i postępowań przygotowawczych powinny być udostępniane w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej było zagadnieniem spornym, a nie niewątpliwym, jak przyjął Sąd Wojewódzki. Dał temu wyraz Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 9 grudnia 2013 r., I OPS 7/13 (LEX nr 1399808), w uzasadnieniu której stwierdził, że spełnione zostały przesłanki określone w art. 187 § 1 p.p.s.a. uzasadniające podjęcie uchwały rozstrzygającej przedstawione zagadnienie prawne, ponieważ pytanie sformułowane zostało między innymi przy istniejącej rozbieżności poglądów w orzecznictwie sądów administracyjnych, a rozbieżności te zostały wykazane przez skład orzekający kierujący pytanie do powiększonego składu sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego.

W powołanej uchwale, której teza brzmi: "Żądanie udostępnienia przez prokuratora akt sprawy jako zbioru materiałów zakończonego postępowania przygotowawczego nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (...)", Naczelny Sąd Administracyjny rozważał między innymi, czym są akta sprawy postępowania przygotowawczego, administracyjnego czy też sądowego oraz czy ich ujawnienie (skoro dotyczą indywidualnej sprawy jednostki) służy celom, dla których uchwalona została ustawa o dostępie do informacji publicznej. Ponadto, jak powinien być sformułowany wniosek, w części dotyczącej żądania, aby można było uznać, że jest to wniosek o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w tej uchwale akta sądowe, administracyjne, bądź też akta postępowania przygotowawczego są zbiorem różnorodnych materiałów wytworzonych przez organ władzy publicznej lub przez inne podmioty. Zawierają informacje, które były, lub mogły być istotne przy rozpatrywaniu danej sprawy. Organ, który się tym zbiorem posługuje nie wytworzył go w całości, a jedynie uporządkował gromadzone materiały i nadał całości określony kształt. Sprawa rozpoznawana przed danym organem jest sprawą indywidualną dotyczącą określonego podmiotu, jego praw lub obowiązków. Natomiast jeśli mówimy o zasadach funkcjonowania podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.), należy przez to rozumieć kwestie natury ogólnej dotyczące sposobu wykonywania zadań publicznych, załatwiania spraw i podejmowania przez taki podmiot decyzji. Informację publiczną zawierają zatem dokumenty świadczące o sprawności działania organu, terminowości podejmowanych przez niego czynności, języku komunikacji z obywatelem jakim posługuje się organ w pismach urzędowych.

W powyższej uchwale podkreślono, że zarówno norma konstytucyjna zawarta w art. 61 Konstytucji, jak i art. 6 u.d.i.p., będący przykładowym wyliczeniem rodzajów takiej informacji, zawierają bardzo ogólne wskazania co do zakresów, których może dotyczyć wniosek rozpoznawany w oparciu o art. 10 u.d.i.p. Przepis art. 1 ust. 2 u.d.i.p. stanowi, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Przepisami takimi są np. art. 73-74 k.p.a., art. 156 i 321 k.p.k., § 94 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 23 lutego 2007 r. Regulamin urzędowania sądów powszechnych (Dz. U. Nr 38, poz. 249 z późn. zm.), art. 525 k.p.c., czy też art. 12a § 2 p.p.s.a. Art. 73 § 1 k.p.a. stanowi, że strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Organ administracji publicznej może odmówić umożliwienia stronie dostępu do akt lub ich części i na odmowę taką, wydaną w formie postanowienia służy stronie zażalenie. Przyjęcie, że strona postępowania, której żywotnych interesów dotyczy sprawa, uzyskuje dostęp do akt na innych zasadach, bardziej sformalizowanych, niż osoby działające w oparciu o art. 10 u.d.i.p., byłoby naruszeniem zasady równości zapisanej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

W omawianej uchwale wskazano ponadto, że zgodnie z art. 30 Konstytucji przyrodzona i niezbywalna godność człowieka stanowi źródło wolności i praw człowieka i obywatela. Jest ona nienaruszalna, a jej poszanowanie i jej ochrona jest obowiązkiem władz publicznych. Poza tym każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym (art. 47 Konstytucji). Ustawa o dostępie do informacji publicznej ma poddać działanie organów władzy publicznej, osób i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania publiczne lub gospodarujących mieniem publicznym – kontroli społecznej, czynić je bardziej transparentnymi, a tym samym zapewnić prawidłowe funkcjonowanie społeczeństwa obywatelskiego w państwie prawa. Jej celem, ponad wszelką wątpliwość, nie było narażenie obywateli na utratę prywatności i poddanie ich działań i zachowań osądowi "każdego" kto zechce zapoznać się z aktami sprawy, w której występowali jako strona czy uczestnik postępowania. Dlatego też w piśmiennictwie wyrażano przekonanie, że udostępnieniu podlegają określonego rodzaju informacje, a nie akta czy znajdujące się w nich dokumenty (Granice prawa do informacji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, Hanna Knysiak - Molczyk, Lexis Nexis, Warszawa 2013, s 191).

W tym kontekście Sąd I instancji formułując tezę, że zapytanie o to, czy w stosunku do określonego podmiotu toczy się postępowanie egzekucyjne, jest informacją publiczną, nie uwzględnił ani tego, że taki zakres wniosku może wykraczać poza obszar, w którym można pomieścić zasady funkcjonowania podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej oraz że może on wkraczać w te dane znajdujące się w aktach sprawy egzekucyjnej, które dotyczą prawnej sfery ochrony życia prywatenego i tajemnicy skarbowej, na co zwracały uwagę organy administracji podatkowej. Nawet jeśli żądana informacja miałaby być informacją publiczną – o czym Sąd I instancji przesądził bez pogłębionej analizy stanu prawnego, nie dostrzegając występujących w tym zakresie rozbieżności, czym naruszył nakaz wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia (art. 141 § 4 p.p.s.a.) – to byłaby to informacja przetworzona, wobec której obowiązuje bardziej rygorystyczny wymóg wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Tymczasem strona powoływała się tylko na swój interes, wynikający z relacji gospodarczych z danym podmiotem. Do ponownej oceny Sądu Wojewódzkiego pozostawić zatem należy, czy żądanie strony postępowania jest wnioskiem, o jakim mowa w art. 10 ust. 1 u.d.i.p., czy też innego rodzaju wnioskiem, gdyż od tego zależy, czy mamy do czynienia ze wszczęciem, czy też nie, postępowania administracyjnego i czy podana przez Sąd I instancji podstawa rozstrzygnięcia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) była w tej sytuacji właściwa.

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie zostały uzasadnione, wbrew nakazowi wynikającemu z art. 176 p.p.s.a., co zwalnia Naczelny Sąd Administracyjny z obowiązku odnoszenia się do nich.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku, a o kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.