II SAB/Wa 646/13

Uzasadnienie

Pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. skarżący M. J. zwrócił się do Ministra Zdrowia o udzielenie mu odpowiedzi na piśmie o wynagrodzenie miesięczne rzecznika prasowego ministerstwa wraz ze wszystkimi dodatkami.

Dyrektor Biura Kadr Ministerstwa Zdrowia pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] odpowiedział, że wynagrodzenie rzecznika, który jest doradcą Ministra Zdrowia, jest ustalane w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 marca 2000 r. w sprawie zasad wynagradzania i innych świadczeń przysługujących pracownikom urzędów państwowych zatrudnionych w gabinetach politycznych oraz doradcom lub pełniącym funkcje doradców osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe (Dz. U. Nr 23, poz. 296 ze zm.) i zgodnie z tymi przepisami doradcy ministra przysługuje wynagrodzenie zasadnicze w kwocie od [...] zł do [...] zł oraz dodatek za wysługę lat w zależności od stażu pracy w wysokości od 5% do 20% zasadniczego wynagrodzenia. Natomiast w myśl § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 lutego 2010 r. w sprawie wynagradzania pracowników niebędących członkami korpusu służby cywilnej zatrudnionych w urzędach administracji rządowej i pracowników innych jednostek (Dz. U. Nr 27, poz. 134 ze zm.), z tytułu powierzenia dodatkowych zadań albo ze względu na charakter pracy lub warunki wykonywania pracy, kierownik urzędu może przyznać pracownikowi dodatek specjalny.

W skardze z dnia [...] października 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący M. J. zarzucił Ministrowi Zdrowia bezczynność w rozpoznaniu jego wniosku oraz rażące naruszenie:

1. art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 i 2, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c), art. 6 ust. 1 pkt 5 oraz art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez bezpodstawne uchylenie się organu – Ministra Zdrowia od udzielenia żądanej informacji w przedmiocie wydatkowania środków publicznych przez Skarb Państwa, które są ponoszone na wynagrodzenie brutto rzecznika resortu łączącego jednocześnie funkcję doradcy Ministra Zdrowia, który wymijająco podał wyłącznie ogólne zasady przyznawania pensji zasadniczej oraz dodatków, w tym także dodatków specjalnych, a jak wiadomo wszelkie wydatki ponoszone przez Skarb Państwa, w tym jak to ma miejsce chociażby w przypadku wszelkich umów związanych z zamówieniami publicznymi, są zawsze jawne, ponieważ odnoszą się do dysponowania majątkiem publicznym,

2. art. 16 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez niewydanie przez Ministra Zdrowia w W. decyzji administracyjnej, gdyby organ przyjął, że nie jest możliwe udzielenie żądanej informacji publicznej ze względu np. na tzw. prywatność osoby fizycznej, co uniemożliwiło skarżącemu złożenie ewentualnego odwołania oraz ponowną kontrolę instancyjną odnośnie prawidłowości działań Ministra Zdrowia w W., która jest przewidziana normalnym tokiem postępowania administracyjnego.

W tej sytuacji wniósł o zobowiązanie organu do udzielenia mu żądanej informacji, stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o zasądzenie na jego rzecz od organu kosztów postępowania.

W obszernym uzasadnieniu – wskazując na opisany powyżej stan faktyczny oraz na stosowne przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej – szczegółowo rozwinął zarzuty ze skargi wskazując na stanowisko judykatury oraz doktryny.

Organ pismem z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], adresowanym do skarżącego poinformował go, że miesięczne wynagrodzenia brutto rzecznika prasowego Ministra Zdrowia zajmującego stanowisko doradcy Ministra wynosi:

– wynagrodzenie zasadnicze [...] zł,

– dodatek specjalny w kwocie [...] zł,

– dodatek za wysługę lat w wysokości 20% wynagrodzenia zasadniczego w kwocie [...]zł.

Łączne zatem wynagrodzenie miesięczne wynosi [...] zł.

Z kolei w odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia stwierdził, że udzielił tym samym żądanej informacji w trybie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne dodał, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, bowiem rzecznik prasowy w dniu [...] listopada 2013 r. udzielił zgodę na udzielenie powyższej informacji.

W piśmie z dnia [...] lutego 2014 r. skarżący w związku z udzieleniem mu informacji, wniósł o umorzenie postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Skarga analizowana pod kątem bezczynności Ministra Zdrowia w zakresie udzielenia żądanej informacji publicznej do dnia złożenia skargi, była zasadna. Na wstępie wyjaśnić należy, iż stosownie do treści art. 3 § 2 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1. decyzje administracyjne;

2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;

4. inne niż określone w pkt. 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;

4a. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;

5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt. 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7. akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego;

8. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a.

Z bezczynnością organu mamy zatem do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Powyższe oznacza więc, że zarzut bezczynności powinien się pojawić wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność bowiem ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu.

Mówiąc natomiast o dostępie do informacji publicznej i ewentualnej bezczynności w tym zakresie stwierdzić na samym początku należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3).

Konkretyzacją zaś tego prawa zajmuje się m.in. ustawa z dnia 6 września

2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), gdzie w myśl art. 1, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tym akcie prawnym. Ponadto na podstawie art. 2 ust. 1, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1) organy władzy publicznej,

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych,

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa,

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego,

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są również organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080 z późn. zm.), oraz partie polityczne (ust. 2).

W świetle zatem powyższych uregulowań prawnych, tj. art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy, Minister Zdrowia jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest natomiast pogląd w myśl którego, informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych, wykonywana lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej. Informacją publiczną jest zatem w świetle przepisów art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy, każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06, Lex nr 291357). W wyroku z dnia 7 stycznia 2004 r. (sygn. akt K 14/03), Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno – technicznej, a tylko wyjątkowo w sytuacjach określonych w przepisach art. 14 ust. 2 (umorzenie postępowania) i art. 16 ust. 1 (odmowa udostępnienia informacji), wymagana jest forma decyzji administracyjnej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2012 r. sygn. akt II SAB/Wa 312/12).

W rozpoznawanej sprawie wnioskowana przez skarżącego informacja dotycząca pełniącego funkcje rzecznika prasowego, doradcy Ministra, stanowi informację o wysokości środków pieniężnych wypłacanych z zasobów publicznych na rzecz osób pełniących funkcje publiczne. Jest zatem informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem mieści się w pojęciu zasad funkcjonowania organu władzy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy) w odniesieniu do ciężarów publicznych ponoszonych na utrzymanie aparatu administracyjnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h) ustawy. Ponadto w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 marca 2006 r. sygn. akt K 17/05 (publik. OTK-A z 2006 r., Nr 3, poz. 30) Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę na to, że w odniesieniu do informacji dotyczących działalności instytucji publicznych mamy do czynienia z daleko idącym przenikaniem się sfery informacji odnoszących się do działań tych instytucji jako takich oraz informacji o zachowaniach funkcjonariuszy publicznych, w tym także obejmujących sferę życia prywatnego tych osób. Przeprowadzenie jednoznacznej i precyzyjnej cezury nie jest w takich wypadkach możliwe, należy przy tym założyć, że ustawodawca konstytucyjny czerpał swoje inspiracje w tym zakresie z ukształtowanego dorobku i standardów demokratycznych. W ocenie Trybunału wartość, jaką stanowi transparentność życia publicznego, przeważa nad bezwzględną ochroną prawa do życia prywatnego osób publicznych. Sposób interpretacji pojęć konstytucyjnych o niedookreślonym zakresie semantycznym powinien uwzględniać standardy przyjmowane we wspólnej przestrzeni prawnej państw demokratycznych. W konsekwencji punktem odniesienia oceny wyznaczającej granice dopuszczalnej ingerencji (w świetle art. 31 ust. 3 i art. 61 ust. 3 Konstytucji) jest taka treść konstytucyjnego prawa do informacji, które zgodnie z przyjmowanymi standardami rozumiane jest szerzej – jako odnoszące się również do informacji ze sfery życia prywatnego osób pełniących funkcje publiczne, o ile mają one związek z działalnością publiczną. Również judykatura wypracowała jednoznaczne stanowisko w tej kwestii (vide np. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Kielcach z dnia 6 marca 2013 r. sygn. akt II SAB/Ke 3/13, we Wrocławiu z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 383/12, w Warszawie z dnia 8 listopada 2010 r. sygn. akt II SAB/Wa 204/10, z dnia 14 grudnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 246/11, z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. VIII SAB/Wa 23/11, z dnia 8 listopada 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 204/10.

Jednocześnie jednak należy zauważyć, że w przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje fakt, że po wniesieniu skargi z dnia [...] października 2013 r., organ udzielił żądanej informacji z wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2013 r. pismem z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...].

Wobec zatem udzielenia skarżącemu przez Ministra Zdrowia żądanych informacji publicznych na podstawie art. 54 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd w oparciu o art. 161 § 1 pkt 3 tejże ustawy, umorzył w tym zakresie postępowanie sądowoadministracyjne, bowiem w dacie orzekania nie było podstaw do zobowiązania organu do rozpoznania wniosku o informację publiczną, skoro został on już rozpoznany (vide: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, ONSA i WSA 2009/4/63).

Odnośnie natomiast stwierdzenia bezczynności organu na dzień wniesienia skargi to bezspornie, o czym była już mowa na wstępie niniejszych rozważań, doszło do niej, przy czym nie miała ona miejsca – w ocenie Sądu – z rażącym naruszeniem prawa, bowiem okres na jej udostępnienie nie można uznać za kwalifikowany i w konsekwencji w tej sytuacji nie sposób dopatrzyć się ze strony organu lekceważenia skarżącego, czy też celowego przedłużania postępowania. Z tego też powodu Sąd nie orzekł z urzędu grzywny wobec organu.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 149 § 1 ust. 1 w zw. z art. 161 § 1 pkt 3) i w zw. z art. 132, a w sprawie kosztów na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.