II SA/Wr 8/14

Uzasadnienie

Burmistrz Miasta J. Z., działający poprzez swego zastępcę, powołując się na przepisy art. 47 a ust. 1 pkt 1, art. 5 i ust. 6 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 z późn. zm.) pismem z dnia [...] r. (znak:[...]) zawiadomił A. S., że na wniosek został ustalony dla prognozowanego budynku, w garażach nieruchomości gruntowej położonej w J. Z., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków obrębu G. jako działka nr[...], opisanej w księdze wieczystej nr[...], numer porządkowy "[...]" przy ul. K. W zawiadomieniu podano również, że sposób nadania numeracji porządkowej został przedstawiony na załączniku mapowym, który stanowi integralną część zawiadomienia oraz zamieszczono pouczenie o obowiązku właściciela nieruchomości umieszczenia w terminie 30 dni od dnia otrzymania zawiadomienia w widocznym miejscu na ścianie frontowej budynku tabliczki z numerem porządkowym oraz nazwą ulicy.

Opisana powyżej czynność materialno-techniczna została przez A.S. zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu po uprzednim – bezskutecznym – wezwaniu Burmistrza Miasta J.-Z. do usunięcia naruszenia prawa.

Skarżąca wskazując, że wnosi skargę na – jej zdaniem – niezgodne z prawem działanie Burmistrza Miasta J.-Z., zwróciła się o stwierdzenie nieważności "postępowania w sprawie nadania numeru porządkowego dla działki nr[...], nakazanie organowi wyeliminowania z obiegu prawnego skutków skarżonego postępowania oraz – zgodnie z prawem – ustawą kodeks postępowania administracyjnego – wszczęcie postępowania administracyjnego w celu nadania numeru porządkowego dla działki nr[...]". (zdaniem Sądu skarżąca omyłkowo wskazała w skardze nr działki, oznaczając go jako [...]zamiast[...]).

W uzasadnieniu skargi A.S. zarzuciła, że nadanie numeru porządkowego dla prognozowanego budynku nastąpiło bez zastosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a poprzez to z naruszeniem przepisów: art. 61 w związku z art. 6 kpa i art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Z uzasadnienia skargi wynika ponadto, że w ocenie skarżącej Burmistrz Miasta J.-Z.uchybił również przepisom art. 6, art. 8, art. 9 i art. 10 kpa poprzez: Zaniechanie wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek strony; nie zamieszczenie w zawiadomieniu z dnia 3 lipca 2013 r. pouczenia o sposobie i terminie odwołania się od treści zawiadomienia o nadaniu numeru porządkowego; niepouczenie strony postępowania o możliwości składania wniosków w trakcie trwania postępowania, braku powiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego, a także o możliwości zapoznania się z materiałem zebranym w toku postępowania; pozbawienie skarżącej możliwości uczestniczenia w postępowaniu dotyczącym jej praw; odstąpienie od wydania decyzji administracyjnej, kończącej postępowanie w sprawie.

W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu 3 stycznia 2014 r. Burmistrz Miasta J.-Z. wniósł o oddalenie skargi ze względu na jej oczywistą bezzasadność. Uzasadniając wniosek organ wyjaśnił w szczegółowy i wyczerpujący sposób, że w obowiązującym porządku prawnym brak jest podstawy dla działania organu w przedmiocie nadania numeru porządkowego w formie decyzji w rozumieniu art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego, na co wskazuje również jednolite orzecznictwo administracyjne. Uznaje się w nim jednoznacznie, że nadanie numeru porządkowego jest czynnością materialno-techniczną, której podjęcie nie wymaga przeprowadzenia sformalizowanego postępowania administracyjnego.

Ponadto w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta J.-Z. wskazał m.in., że dla każdej ulicy i każdego placu posiadającego nazwę tworzy się odrębne, ciągłe zbiory numerów porządkowych w sposób zapewniający przestrzenną regularność każdego z tych zbiorów oraz unikalność jego elementów zachowując w miarę możliwości istniejące numery porządkowe, ujawnione w ewidencji numeracji porządkowej nieruchomości oraz dotychczasowe zasady tej numeracji. Dla każdej wsi lub części wsi stanowiącej miejscowość oraz dla każdego osiedla na obszarach miast, w których ulice i place nie posiadają nazw tworzy się jeden ciągły zbiór numerów porządkowych w sposób zapewniający jego przestrzenną regularność oraz unikalność jego elementów. Numery porządkowe przyjmują postać liczb całkowitych w przedziale od 1 do nieskończoności. (E. Stefańska [w] Prawo geodezyjne i kartograficzne, Komentarz pod red. J. Lang i E. Stefańska, Warszawa 2013). Zdaniem organu, skoro działka nr [...]powstała w wyniku podziału geodezyjnego działki nr[...], posiadającej ustalony wcześniej numer porządkowy [...] przy ul. K., to nie było innego racjonalnego wyjścia, jak ustalenie dla prognozowanego budynku numeru porządkowego[...]. Dodatkowo Burmistrz Miasta J.-Z. wyjaśnił, że celem prognozowania jest przede wszystkim zapewnienie przestrzennej regularności zbiorów danych określających numery porządkowe budynków i zapewnienie przez to czytelności systemu adresowego. Prognoza budynków do wybudowania wynikająca z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie rodzi skutków prawnych w zakresie możliwości lub braku możliwości wzniesienia budynku, a ponadto A. S. posiada nadal prawo złożenia w każdym czasie wniosku o zmianę numeru porządkowego ustalonego dla budynku mieszkalnego, prognozowanego na działce nr [...] w J.-Z.

W toku postępowania sądowoadministracyjnego doręczone zostało Sądowi pismo A.S. z dnia 27 stycznia 2014 r. oznaczone jako "odpowiedź skarżącej na odpowiedź organu na skargę", w którym skarżąca podtrzymała twierdzenia i zarzuty zawarte w skardze, powołując się dodatkowo na zasady przyjęte przez Europejski Kodeks Dobrej Administracji oraz poglądy prezentowane w doktrynie.

Po zapoznaniu się z treścią pisma skarżącej Burmistrz Miasta J.-Z. w piśmie procesowym z dnia 5 lutego 2014 r., dołączonym do akt sprawy, oświadczył, że podtrzymuje w całości stanowisko przedstawione w odpowiedzi na skargę.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 20 marca 2014 r. pełnomocnik Burmistrza Miasta J.-Z. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar t sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sady administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji, innego aktu lub czynności z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacia wydania zaskarżonego aktu.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził naruszenie prawa obligujące do uwzględnienia skargi poprzez zastosowanie w sprawie przepisu art. 146 § 1 - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. Nr 270, poz. 1101 ze zm.) przy jednoczesnym skorzystaniu z przepisu art. 134 § 1 powoływanej ustawy, z którego wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Ponadto, poprzedzając przedstawienie motywów podjętego wyroku Sąd uznał za konieczne wyjaśnić – podzielając stanowisko prezentowane w tym zakresie przez Burmistrza Miasta J.-Z., że nie zasługują na uwzględnienie zawarte w skardze zarzuty dotyczące niezastosowania wobec wniosku z dnia [...] r. o ustalenie numeru porządkowego dla budynku prognozowanego na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] w J.-Z. przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i uregulowanego w nim trybu postępowania oraz określonej w nim decyzyjnej formy załatwienia sprawy.

Kwestie związane z nadawaniem numeru porządkowego nieruchomości zostały uregulowane w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287). Stosownie do treści do art. 47a ust. 1 tej ustawy, w brzmieniu obowiązującym do dnia 19 października 2010 r. do zadań gminy należy ustalanie numerów porządkowych oraz zakładanie i prowadzenie ewidencji miejscowości, ulic i adresów. Ewidencja miejscowości, ulic i adresów zawiera, między innymi, numery porządkowe budynków mieszkalnych oraz innych budynków przeznaczonych do stałego lub czasowego przebywania ludzi, w tym w szczególności budynków: biurowych, ogólnodostępnych wykorzystywanych na cele kultury i kultury fizycznej, o charakterze edukacyjnym, szpitali i opieki medycznej oraz przeznaczonych do działalności gospodarczej, wybudowanych, w trakcie budowy i prognozowanych do wybudowania. Zgodnie z ust. 5 art. 47a Prawa geodezyjnego i kartograficznego wójt (burmistrz, prezydent miasta) ustala numery porządkowe, o których mowa w ust. 4 pkt 5 lit. a, z urzędu lub na wniosek zainteresowanych i zawiadamia o tych ustaleniach właścicieli nieruchomości lub inne podmioty uwidocznione w ewidencji gruntów i budynków, które tymi nieruchomościami władają.

Nadanie numeru porządkowego nieruchomości jest zatem następstwem wykonania przez organ gminy zadań wskazanych w art. 47a ust. 1 pkt 1 i ust. 5 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, a jej następstwem jest m.in. administracyjny, obowiązek oznaczenia nieruchomości przez właściciela (art. 47b ust. 1 - Prawo geodezyjne i kartograficzne). Analiza przepisów dotyczących nadawania numerów porządkowych nieruchomościom na tle orzecznictwa sądów administracyjnych wskazuje, iż następuje to w formie czynności materialno-technicznej także wtedy, gdy jest to czynność odmowna (por. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2008 r., I OSK 6/07, publ. LEX nr 447879, także wyrok NSA OZ w Białymstoku z dnia 18 stycznia 2002 r., SA/Bk 1074/01 (niepubl.); wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2008 r., SA/Wa 853/08 (niepubl.); wyrok WSA w Lublinie z dnia 21 stycznia 2010 r. III SA/Lu 441/09; wyroki WSA w Łodzi z dnia 23 sierpnia 2006 r., III SA/Łd 141/06 (niepubl.) oraz 18 kwietnia 2007 r., III SA/Łd 592/06 (niepubl.).

Za takim stanowiskiem przemawia fakt, iż zasadą "trybu decyzyjnego" jest jego zastosowanie, gdy wynika to z przepisu prawa. Inaczej mówiąc, gdy obowiązuje przepis prawa uzasadniający załatwienie sprawy przez wydanie decyzji administracyjnej, z którego treści wysnuć można wniosek - choćby w sposób pośredni, iż rozstrzygnięcie następuje w formie decyzji. Stworzona w nauce prawa teoretyczna konstrukcja decyzji administracyjnej, której poszczególne elementy zostały recypowane m.in. przez art. 104 oraz art. 107 k.p.a., ułatwiają w razie wątpliwości ustalenie, czy przewidziana w prawie materialnym forma załatwienia danej rodzajowo sprawy odpowiada pojęciu decyzji administracyjnej. Wobec tego stwierdzenie zawarte w art. 104 § 1 k.p.a., że załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji, odnosi się tylko do sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego lub innych załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej prawnej formie (por. orzeczenie NSA z dnia 17 grudnia 1985 r., III SA 988/85, ONSA nr 2/1985).

W orzecznictwie nie ma sporu, iż nadanie numeru porządkowego następuje wyłącznie w drodze czynności materialno-technicznej z zakresu administracji publicznej podlegającej zaskarżeniu do sądu (art. 3 § 2 pkt 4 w z zw. z art. 52 § 3 p.p.s.a.).

Orzekając kasacyjnie Są uznał, że mimo przyjęcia przez judykaturę stanowiska wykluczającego możliwość działania organu administracji publicznej w przedmiocie ustalania numeru porządkowego w warunkach art. 104 kpa, a w konsekwencji braku podstaw do prowadzenia sformalizowanego postępowania administracyjnego, nie można wyeliminować z trybu, w jakim następuje ustalenie numeru porządkowego generalnych reguł proceduralnych.

Dotyczy to w szczególności związania organu administracji, do którego kierowane jest przez uprawniony podmiot żądanie podjęcia konkretnej czynności, treścią wniosku.

Istotne – zdaniem Sądu – jest, że stosownie do treści powoływanego już wcześniej przepisu art. 47 a art. 5 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne wójt, burmistrz, prezydent miasta ustala numery porządkowe, o których mowa w art. 4 pkt 5 lit. a (w tym m.in. prognozowanych do wybudowania budynków mieszkalnych) z urzędu lub na wniosek zainteresowanego.

Ustawodawca uwzględnił zatem w sferze inicjowania czynności ustalania numeru porządkowego – zgodnie z uniwersalną regułą – alternatywnie zasadą oficjalności – uprawniając właściwy organ samorządu terytorialnego do działania z urzędu oraz zasadę dyspozycyjności – przyznając zainteresowanemu podmiotowi prawo do wystąpienia z wnioskiem w takim przedmiocie.

Z akt sprawy wynika, że z takiej możliwości, przyznanej przez ustawodawcę skorzystała A.S., wnosząc w dniu [...] r. prawidłowy wniosek o ustalenie numeru porządkowego dla prognozowanego do wybudowania na działce oznaczonej numerem geodezyjnym[...], obręb [...] G. w J.-Z. budynku naziemnego, konkretyzując w części wniosku oznaczonej "jako informacje o położeniu budynku, którego dotyczy wniosek" ulicę jako "G.". Z zawiadomienia z dnia 3 lipca 2013 r. dokonywanego przez Burmistrza Miasta J.-Z. na podstawie art. 47 a ust. 5 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, wcześniej powoływanej, wynika, że dla budynku powyżej opisanego ustalony został numer porządkowy "[...]" przy ulicy K.

Jednakże w treści zawiadomienia organ podaje, że przedmiotowa czynność dokonywana jest na wniosek.

Należy jednak zwrócić uwagę, że we wniosku z dnia 11 czerwca 2013 r. A. S. zwróciła się o ustalenie numeru porządkowego dla prognozowanego do wybudowania budynku naziemnego przy ulicy G., a nie przy ulicy K.. Wniosek zatem nie został uwzględniony, mimo zawartej w treści zawiadomienia deklaracji organu ustalającego numer porządkowy, że działa na wniosek.

Zdaniem Sądu działanie organu administracji publicznej na wniosek, niezależnie od materii, w której działa i formy czynności zawsze ogranicza swobodę organu, gwarantowaną działaniem z urzędu.

Działanie na wniosek bowiem powoduje konieczność uwzględnienia jego ostatecznej – po ewentualnym skorygowaniu – treści, stanowiącej podstawę podejmowanej przez organ czynności.

Dysponentem żądania jest zawsze podmiot z nim występujący, a organ administracyjny, będący jego adresatem nie jest uprawniony ani do swobodnego interpretowania treści wniosku czy zmiany zakresu żądania, ani do dowolnego kreowania zamiaru wnioskodawcy.

Żądanie wniosku jest bowiem wiążące dla właściwego organu, a uznanie przez organ, że wnioskodawca oczekuje czynności, która w obowiązujących warunkach prawnych i istniejących okolicznościach faktycznych nie może być w sposób legalny podjęta – w ocenie Sądu – obliguje organ do nieuwzględnienia wniosku, czyli dokonania czynności odmownej, a nie działania swobodnego.

W warunkach rozpoznawanej sprawy oznacza to, że Burmistrz Miasta J.-Z. stwierdzając, że dla prognozowanego do wybudowania budynku naziemnego, opisanego we wniosku wniesionym przez A. S. w dniu [...] r. nie może być ustalony numer porządkowy przy ul. G. w J.-Z., powinien był – działając na wniosek, a nie z urzędu – odmówić ustalenia numeru porządkowego skonkretyzowanego w tym wniosku i zawiadomić o tym uprawnione podmioty.

Ze względów powyżej przedstawionych Sąd uznał, że ustalenie numeru porządkowego dla opisywanego wcześniej budynku prognozowanego przy ul. K., zatem niezgodnie z treścią wniosku jest czynnością wadliwą, której skutki powinny być wyeliminowane z obrotu prawnego.

Przyjmując taką ocenę w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny – stosownie do przepisu art. 146 § 1 powołanej na wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

Klauzula zawarta w pkt. II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi, przepisu art. 152 wskazanej powyżej ustawy.

H.B.14.04.2014 r.