II OZ 262/14

Uzasadnienie

J. A., W. B., D. K., S. K., M. K., B. L.-M., B. M., T. M., H. N., E. J.-S., M. W. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] marca 2013 r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów. Sprawy z tych skarg postanowieniem z dnia 29 sierpnia 2013 r. połączono do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. akt II SA/Po 693/13.

W skardze M. K., B. L.-M., B. M., T. M., H. N., E. J.-S. zawarty został wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu podniesiono, że wykonanie decyzji w zakresie scalenia gruntów skutkować będzie przeprowadzeniem przez uprawnione według tej decyzji osoby na przydzielonych im gruntach zmian m.in. związanych ze stałym prowadzeniem na gruntach prac polowych, które mogą być trudne, a nawet niemożliwe do odwrócenia. W tych okolicznościach z uwagi na przesłanki z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: P.p.s.a.) wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji należy uznać za zasadny. Skutki ewentualnego uchylenia decyzji, spowodują istotne trudności dla wszystkich uczestników scalenia.

Postanowieniem z dnia 5 września 2013 r. sygn. akt II SA/Po 693/13 Sąd w pkt 1 odrzucił skargę J. A. zaś w pkt 2 wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Uzasadniając wstrzymanie wykonania Sąd wskazał, iż z uwagi na istotę procedury scalania gruntów, ingerującą w chronione konstytucyjnie prawo własności nieruchomości, zasadne jest udzielenie ochrony tymczasowej w postaci wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Sąd uznał obawy skarżących co do powstania trudnych do odwrócenia skutków w wyniku wykonania decyzji.

Zażalenie na powyższe postanowienie, odnośnie wstrzymania wykonania decyzji, wniósł Starosta P. W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, że wniosek skarżących o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie zawierał argumentacji, która pozwoliłaby uznać, że w wyniku wykonania decyzji zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącym znacznej szkody lub powstania trudnych do odwrócenia skutków zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a. Ponadto w opinii żalącego się Sąd nie miał podstaw, aby wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji w całości. Wniosek dotyczył jedynie sytuacji skarżących a decyzja obejmuje swym działaniem zdecydowaną większość osób, które nie kwestionowały zasad przeprowadzenia scalenia. Wskazano, że uczestników postępowania scaleniowego było 142, natomiast osób niezadowolonych z decyzji zatwierdzającej projekt scalenia było tylko 11, co stanowi 7,75% uczestników scalenia. Starosta P. zauważył, że osoby te nie wnosiły o wstrzymanie wykonania decyzji przez organ II instancji. Zważywszy, że decyzja organu I instancji wydana została w dniu 12 listopada 2012 r. i został jej nadany rygor natychmiastowej wykonalności, a organ II instancji decyzję tę utrzymał w całości w mocy, należy mieć na uwadze, że obecnie prace scaleniowe są już zaawansowane. Wstrzymanie wykonania decyzji w sytuacji, gdy 130 pozostałych uczestników scalenia zastosowuje się do ustaleń przyjętych zatwierdzonym projektem scalenia, skutkuje niepowetowanymi stratami po ich stronie. Jednocześnie

Wskazał na aspekt ekonomiczny realizacji projektu scalenia gruntów. Wstrzymanie prac poscaleniowych, gdy zaangażowane zostały już krajowe środki budżetowe i środki unijne, grozi utratą tychże środków i przekroczeniem terminu realizacji całego zadania. Starosta argumentował ponadto, że kompromis jakiego wymaga postępowanie scaleniowe został osiągnięty, na co wskazuje reakcja ok. 130 akceptujących do 11 kontestujących.

Starosta P. wezwany przez Sąd do wykazania i udokumentowania okoliczności w podniesionych w uzasadnieniu zażalenia wyjaśnił, iż w związku z nadaniem decyzji scaleniowej rygoru natychmiastowej wykonalności, niezwłocznie przystąpiono do jej wykonywania. Wprowadzono zmiany w operacie ewidencji gruntów zarówno w części opisowej jak i graficznej. Baza ewidencji gruntów została w ten sposób zaktualizowana w całości. Obecnie niektóre prace geodezyjne są jeszcze wykonywane, przy czym znaki graficzne stabilizowane były w terenie sukcesywnie w trakcie prowadzenia prac scaleniowych. Przygotowano dokumenty do wprowadzenia zmian w księgach wieczystych, które w momencie gdy wpłynęło postanowienie wstrzymujące wykonanie zaskarżonej decyzji miały zostać złożone. Przystąpiono również do prac związanych z zagospodarowaniem poscaleniowym – sporządzono mapy dla celów projektowych, zawarto umowę na przygotowanie dokumentacji kosztorysowo-projektowej, wszczęto procedury związane z uzyskaniem stosownych pozwoleń, m.in. na budowę i przebudowę dróg. Czynności te obecnie są wstrzymane, co grozi utratą możliwości uzyskania dofinansowania na ten cel, który zgodnie z decyzją Marszalka Województwa z dnia 19.10.2010 r. Nr 0001-6905-UM1500001/09 do dnia dzisiejszego kształtuje się następująco: w roku 2009 – 34 604,00 zł na założenia do projektu scalenia, w 2011 r. – 179 303,00 zł na pomiary oraz oszacowanie wartości gruntów, w 2012r. - 232 097,60 zł na opracowanie projektu scalenia oraz sporządzenie ostatecznej dokumentacji geodezyjno-prawnej, w tym katastralnej. Marszałek Województwa kolejnymi decyzjami przyznał Staroście P. pomoc finansową w wysokości 1 536 246,91 zł, z tego 384 061,73 zł z krajowych środków publicznych oraz 1 152 185,18 zł ze środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w formie refundacji. Całkowity koszt operacji to 1 789 189,87 zł. Termin realizacji całości zadania w tym zagospodarowania poscaleniowego określony został w decyzji Marszalka Województwa na 31 grudnia 2013 r. Zaznaczył, że wstrzymanie wykonalności decyzji Starosty P. spowodowało brak możliwości wydatkowania przedmiotowej dotacji, która jako niezrealizowana w roku budżetowym wygaśnie. W związku z zaistniałą sytuacją zachodzi zatem realne zagrożenie braku możliwości zabezpieczenia w roku przyszłym w budżecie państwa środków niewykorzystanych w roku bieżącym.

Starosta podkreślił, że całość procedury scaleniowej przeprowadzana była przy zgodzie lokalnej społeczności, zgodnie z obowiązującymi przepisami. Ocenił, że utrata przyznanej pomocy finansowej na prace związane z zagospodarowaniem poscaleniowym będzie strata dla społeczności lokalnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał zażalenie Starosty P. za zasadne. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. w oparciu o art. 61 § 3 i § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 195 § 2 P.p.s.a. uchylił pkt 2 swojego postanowienia z dnia 5 września 2013 r. i odmówił wstrzymania zaskarżonej decyzji.

Sąd zaznaczył, że pierwotne postanowienie należało zmienić albowiem Sąd orzekając wówczas o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji nie dysponował pełną wiedzą na temat istotnych okoliczności dla prawidłowego rozpoznania wniosku o wstrzymanie.

Sąd zaznaczył, że argumenty skarżących podniesione we wniosku o wstrzymanie były uzasadnione i Sąd w aspekcie przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a dokonał prawidłowej ich oceny wydając postanowienie w dniu 5 września 2013r. bowiem przemawiała za tym za tym ochrona prawa własności i zakres możliwej ingerencji w to prawo w wyniku realizacji projektu scaleniowego.

Sąd wskazał, że uwzględniając przedstawione przez Starostę w zażaleniu oraz w piśmie z dnia 30 października 2013 r. argumenty zażalenia należało uznać za oczywiście uzasadnione. W ocenie Sądu nadanie zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, przez nikogo nie kwestionowanego, spowodowało, że organ przystąpił do wykonania zaskarżonej decyzji. Sąd podkreślił, że jak wynika z obszernych i rzeczowych wyjaśnień Starosty, zakres czynności faktycznych i prawnych wynikających z przystąpienia do realizacji ustaleń przyjętych decyzją scaleniową jest na tyle zaawansowany, że już spowodowało to istotną zmianę rzeczywistości. Zmianę taką w opinii Sądu można zakwalifikować jako trudne do odwrócenia skutki z art. 61 § 3 P.p.s.a albowiem jak przyjmuje orzecznictwo trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (por. postanowienie WSA w Białymstoku z 3 sierpnia 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 352/06, LexPolonica nr 1241556). Jednocześnie Sąd zwrócił uwagę na fakt, że skala dotychczasowych wydatków i groźba utraty zabezpieczonych już środków na kontynuację programu są niewspółmierne w stosunku do strat, które ewentualnie mogą powstać po stronie skarżących na skutek realizacji decyzji, a które, co istotne, nie zostały przez nich w złożonym wniosku wykazane i oszacowane. Należy również mieć na uwadze, że mamy do czynienia z gruntami, na których prowadzona jest gospodarka rolna, a cykl wegetatywny i hodowlany ma charakter ciągły i nie może zostać w dowolnym czasie przerwany. Ponadto podkreślił, że projekt scalenia spotkał się z aprobatą zdecydowanej większości uczestników scalenia (w dyspozycji których jest ponad 88% gruntów obszaru scalenia). Sąd wskazał, że w ostatecznym rozrachunku może okazać się, że również koszty już poniesione przez te osoby w związku z przystąpieniem do realizacji ustaleń zatwierdzonego projektu scalenia przewyższają koszty, jakie wiążą się z pozostałymi gruntami. Jednocześnie Sąd uznał, że brak jest możliwości uwzględnienia wniosku w zakresie odnoszącym się wyłącznie do nieruchomości skarżących. Za przyjęciem takiego stanowiska przemawia bowiem zarówno specyfika programu, którego realizacji służy decyzja zatwierdzająca projekt scalenia, a rozumianego jako całość, jak i wykazany stan zaawansowania tego projektu.

Zażalenie na wspomniane postanowienie z 12 listopada 2013 r. wnieśli skarżący reprezentowani przez adw. M. G. w osobach M. K., .B. L.-M., B. M., T. M., H. N., E. J.-S., D. K., S. K. oraz we własnym imieniu Pan W. B. Postanowienie to zaskarżone zostało w całości. Żalący wnieśli o jego uchylenie, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenia przepisów upatrywali w niewłaściwym zastosowaniu art. 195 § 2 P.p.s.a poprzez błędne przyjęcie, ze zażalenie Starosty P. z 25 września 2013 r. jest oczywiście uzasadnione oraz w niezastosowaniu art. 61 § 3 P.p.s.a. w sytuacji, gdy z okoliczności niniejszej sprawy wynika, iż wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

Zdaniem żalących się uznanie przez Sąd zażalenia Starosty P. za oczywiście uzasadnione było bezpodstawne. Nie można uznać że, zgodnie z tym co mówi doktryna, zażalenie to nie budziło wątpliwości i jego oczywistość była zauważalna bez potrzeby dokonywania głębszej analizy zaskarżonego postanowienia. Ponadto podnieśli, że jedynie całościowe wykonanie decyzji uniemożliwiałoby wstrzymanie jej wykonania. Przesłanki z art. 61 § 3 P.p.s.a. odnoszą się do wszystkich sytuacji, gdy będący przedmiotem skargi akt nie został jeszcze wykonany. Wykonane do tej pory czynności w ramach wykonywania przedmiotowej decyzji scaleniowej z pewnością nie mają tak zaawansowanego charakteru, aby wstrzymanie wykonania decyzji nie było celowe. Ponownie wskazały, że wykonanie zaskarżonej decyzji skutkować będzie przeprowadzeniem przez uprawnione według decyzji podmioty na przydzielonych im gruntach zmian, które mogą być trudne, a nawet niemożliwe do odwrócenia zważywszy na stałe prowadzenie na gruntach prac polowych. Dalej powołali się na możliwość wyrządzenia im szkody majątkowej z uwagi na przydzielenie skarżącym gruntów o znacznie niższej wartości. Natomiast istotną i trwałą zmianę rzeczywistości upatrują w przejęciu gruntów na własność przez innych uczestników scalenia, także w możliwości odsprzedania tych gruntów osobom trzecim. Ich zdaniem przywrócenie stanu poprzedniego wymagałoby istotnych nakładów sił i środków oraz komplikowałoby gospodarowanie gruntami podlegającymi scaleniu. Przytoczyli, że pierwotnie Sąd zasadnie wstrzymał wykonanie decyzji z uwagi na charakter postępowania scaleniowego, który implikuje ingerowanie w chronione prawo własności nieruchomości. W ocenie żalących się bez znaczenia dla wstrzymania wykonalności decyzji jest to ilu uczestników postępowania złożyło wniosek o wstrzymanie. Dalej podnieśli, że dokonane czynności w zakresie projektowania i finansowania prac scaleniowych nie powinny mieć znaczenia w sytuacji, kiedy z okoliczności wynika, ze istnieje niebezpieczeństwo trudnych do odwrócenia skutków. Biorąc pod uwagę aktualny stan prac scaleniowych, ich zdaniem, nie sposób uznać, że nie jest już możliwe osiągnięcie celu instytucji wstrzymania wykonania decyzji. Za wstrzymaniem przemawia też możliwość ochrony przed ryzykownym wydatkowaniem publicznych środków.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W oparciu o art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji stosuje zasady wynikające z art. 61 § 3 P.p.s.a. Przepis ten dopuszcza wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu przez Sąd, na wniosek skarżącego, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy.

Należy zauważyć, że instytucja wstrzymania wykonania aktu ma charakter wyjątkowy, ponieważ może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy zachodzą przesłanki, o których mowa wyżej. Zastosowanie tej instytucji nie może być poprzedzone oceną zasadności skargi, ponieważ takie działanie sądu oznaczałoby niedopuszczalną ocenę legalności zaskarżonego aktu.

NSA poddając kontroli zaskarżone postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 12 listopada 2013 r. nie dopatrzył się naruszenia art. 195 § 2 P.p.s.a ani art. 61§ 3 P.p.s.a.

Zgodnie z art. 195 § 2 jeżeli zażalenie zarzuca nieważność postępowania lub jest oczywiście uzasadnione, wojewódzki sąd administracyjny, który wydał zaskarżone postanowienie, może na posiedzeniu niejawnym, nie przesyłając akt Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, uchylić zaskarżone postanowienie i w miarę potrzeby sprawę rozpoznać na nowo. Od ponownie wydanego postanowienia przysługują środki odwoławcze na zasadach ogólnych.

Uchylenie zaskarżonego postanowienia przez sąd, który je wydał, jest możliwe wtedy, gdy zażalenie jest "oczywiście uzasadnione". Tak określona podstawa uchylenia wskazuje, że mogą być nią objęte zarówno przyczyny formalne, które zadecydowały o wydaniu zaskarżonego postanowienia, jak i względy merytoryczne. W każdym jednak wypadku istotne jest to, by zasadność zażalenia była "oczywista", to znaczy nie wzbudzająca wątpliwości i zauważalna bez potrzeby dokonywania głębszej analizy zaskarżonego postanowienia. (Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 grudnia 2004 r. sygn. akt FZ 374/04).

Zażalenie jest "oczywiście uzasadnione", jeżeli sąd podziela zarzuty i żądania w nim zawarte, uznając swą pomyłkę w tym zakresie.

W niniejszej sprawie Sąd na skutek nowych okoliczności podniesionych przez Starostę w zażaleniu i pismach uzupełniających twierdzenia z tego zażalenia skorygował swoje poprzednie postanowienie. Uznał bowiem, że rozpatrując pierwotny wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji nie dysponował pełna wiedzą o okolicznościach sprawy, zwłaszcza o faktycznych oraz prawnych skutkach już wykonywanej zaskarżonej decyzji. Mając stosowną wiedzę Sąd doszedł do przekonania, że postanowienie z 5 września 2013 r. podjęto nie biorąc pod uwagę wszystkich okoliczności sprawy, a zatem orzekano w błędnym stanie faktycznym. To w kontekście przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a. miało kluczowe znaczenie dla wstrzymania wykonania decyzji.

NSA oceniając zasadność wydania postanowienia o odmowie wstrzymania decyzji w przedmiocie scalenia podziela motywy, którymi kierował się WSA w Poznaniu, a które zawarte zostały zawarte w jego uzasadnieniu.

Należy zauważyć, że Sąd prawidłowo przyjął, że zakres czynności faktycznych i prawnych wynikających z przystąpienia do realizacji ustaleń przyjętych decyzją scaleniową jest na tyle zaawansowany, że już spowodowało to istotną zmianę rzeczywistości. Jak wynika z relacji Starosty P. w ramach realizacji decyzji wprowadzono zmiany w operacie ewidencji gruntów zarówno w części opisowej jak i graficznej. Baza ewidencji gruntów została w ten sposób zaktualizowana w całości. Obecnie niektóre prace geodezyjne są jeszcze wykonywane, przy czym znaki graficzne stabilizowane były w terenie sukcesywnie w trakcie prowadzenia prac scaleniowych. Przygotowano dokumenty do wprowadzenia zmian w księgach wieczystych, które w momencie gdy wpłynęło postanowienie wstrzymujące wykonanie zaskarżonej decyzji miały zostać złożone. Przystąpiono również do prac związanych z zagospodarowaniem poscaleniowym – sporządzono mapy dla celów projektowych, zawarto umowę na przygotowanie dokumentacji kosztorysowo-projektowej, wszczęto procedury związane z uzyskaniem stosownych pozwoleń, m.in. na budowę i przebudowę dróg. Instytucja wstrzymania wykonania decyzji nie może zaś mieć zastosowania w takiej sytuacji, gdy skutki wynikające z decyzji już nastąpiły, choćby w znacznej części, prowadząc jednak do istotnej zmiany rzeczywistości.

Badając zasadność wniosku o wstrzymanie decyzji sąd administracyjny winien uwzględniać interesy prawne i stanowiska wszystkich uczestników postępowania, niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków może zachodzić nie tylko po stronie wnoszącego skargę, ale także po stronie innych uczestników.

Tym samym za zasadne uznać należało stanowisko zaprezentowane przez kontrolowany sąd co do konieczności uwzględnienia w niniejszej sprawie faktu, iż projekt scalenia spotkał się z aprobatą zdecydowanej większości uczestników.

Postępowania scaleniowe opiera się na kompromisie pomiędzy interesami biorących w nim udział. Zgodnie z art. 27 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U.2003.178.1749 j.t.) projekt scalenia gruntów może być zatwierdzony, jeżeli po jego okazaniu, o którym mowa w art. 23 ust. 2 i w art. 26, większość uczestników scalenia nie zgłosiła do niego zastrzeżeń.

W obydwu zażaleniach nie wskazano na zaistnienie takich okoliczności, które wskazywałyby na niebezpieczeństwo wyrządzenia osobom je wnoszącym znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Wywody żalących się nie odnoszą się do konkretnej wielkość szkód majątkowych, które miałyby zostać im wyrządzone.

Argumentacja zażalenia nie zawiera rozważań odnoszących się do konkretnych stosunków własnościowych. Uniemożliwia to ocenę sytuacji wnoszących zażalenie w odniesieniu do interesów wszystkich uczestników postępowania scaleniowego.

W związku z powyższym, na podstawie art. 197 w zw. z art. 184 P.p.s.a. oraz art. 61 § 3 i § 5 w zw. z art. 193 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji niniejszego postanowienia.