II SA/Po 848/13

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] 2013 r. nr [...] Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K., działający z upoważnienia Wójta Gminy K., odmówił H. C. przyznania pomocy finansowej.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż w dniu 18 marca 2013 r. H. C. wniósł do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. wniosek o udzielenie pomocy finansowej. W toku postępowania ustalono, iż rodzina H. C. liczy 3 osoby. Wnioskodawca posiada gospodarstwo rolne na terenie gminy K. o powierzchni 1,1634 ha przeliczeniowych oraz na terenie Miasta K. o powierzchni 7,2526 ha przeliczeniowych, co daje łącznie 8,716 ha przeliczeniowych. Ponadto ustalono, że H. C. jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w K. jako osoba poszukująca pracy, natomiast jego żona będąca w wieku produkcyjnym nie figuruje w rejestrze osób ani bezrobotnych ani poszukujących pracy. Wnioskodawca przekazał, iż jego żona pracuje dorywczo, jednak nie ustalono kwoty dochodu ponieważ M. C. nie złożyła oświadczenia o wysokości osiągniętych dochodów. Syn H. C. jest studentem [...]

W toku wywiadu środowiskowego poinformowano H. C. o konieczności przedłożenia oświadczenia jego żony o uzyskiwanych dochodach.

Dalej organ wskazał, iż w dniach 2 kwietnia 2013r. oraz w dniu 30 kwietnia 2013r. H. C. złożył kolejne wnioski o przyznanie pomocy finansowej nie dostarczając brakujących dokumentów niezbędnych do rozpatrzenia wniosku złożonego w dniu 18 marca 2013r. W związku z powyższym w dniu 18 kwietnia 2013r. organ pisemnie poinformował stronę, że złożony wniosek o przyznanie pomocy finansowej nie zostanie załatwiony w terminie z powodu brakujących dokumentów o wysokości uzyskanego dochodu z pracy dorywczej M. C. i wyznaczono nowy termin załatwienia sprawy na dzień 2 maja 2013r. Ponadto tut. ośrodek poinformował wnioskodawcę, o treści z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej.

W dalszej części uzasadnienia Kierownik GOPS w K. wyjaśnił, iż prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobom i rodzinom, których dochód na osobę w rodzinie w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku nie przekracza kryterium określonego w ustawie o pomocy społecznej tj. na osobę samotnie gospodarującą 542,- zł, na osobę w rodzinie 456,- zł., przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednej z okoliczności: sieroctwo, bezdomność, bezrobocie, długotrwała choroba, niepełnosprawność itp. Natomiast w przypadku posiadania gospodarstwa rolnego, dochód rodziny oblicza się w oparciu o art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny 250 zł.

Organ ustalił, iż łączny miesięczny dochód z gospodarstwa rolnego wnioskodawcy wynosi 2.179,00 zł. i znacznie przekracza ustalone dla jego rodziny kryterium dochodowe, wynoszące 1.368,00 zł.

Ponadto wskazano, iż do dnia wydania decyzji nie dostarczono brakującego, do rozstrzygnięcia sprawy, dokumentu, przez co wniosek jest niekompletny. Oznacza to, że rodzina nie współdziała z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu jej trudnej sytuacji życiowej.

Zdaniem Kierownika GOPS w K. w rodzinie H. C. nie stwierdzono też żadnego szczególnie uzasadnionego przypadku, który uprawniałby do przyznania specjalnego zasiłku celowego. Natomiast z dokumentacji ośrodka wynika, że w roku 2012 kilkakrotnie otrzymywał on pomoc w postaci specjalnego zasiłku celowego (m.in. na zakup leków i leczenie). Ostatnia pomoc udzielona była w miesiącu grudniu ub. roku. Zasiłki celowe mają charakter jednorazowy i nie są pomocą co miesięczną.

Dodatkowo organ wyjaśnił, iż charakter pomocy ciągłej ma zasiłek stały, który wypłacany jest zgodnie z art. 37 ustawy o pomocy społecznej i przysługuje on pełnoletniej osobie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowitej niezdolności do pracy, ale uzależniony jest również od kryterium dochodowego - dochód osoby ubiegającej się o to świadczenie, jak również dochód na osobę w rodzinie nie może przekroczyć kwoty określonej w ustawie tj. 456 zł. miesięcznie.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł H. C. podnosząc, iż od 1 stycznia 2013 r. nie otrzymał jakiejkolwiek pomocy od organów pomocy społecznej. Wskazał, iż nie otrzymuje żadnej renty – aktualnie toczy się postępowanie w tej sprawie. Brak środków finansowych prowadzi do rozpadu jego rodziny.

Podniósł także, iż nie posiada żadnego gospodarstwa rolnego, został oszukany przez trzy wskazane w odwołaniu osoby, które pozbawiły go 1,5 ha gruntów urządzając sobie na nich drogę dojazdową. Ponadto część ziemi jest w dzierżawie, a dzierżawca nie wywiązuje się z umowy. Ponadto nie otrzymuje dopłat do gruntów rolnych.

Wyjaśnił, iż żona z dorywczej pracy osiąga dochód ok. 450 zł i to jest cały ich aktualny dochód. Nie posiadają środków na leki, żywność, opłaty za rachunki, odzież, opał.

Decyzją z dnia [...] 2013 r. o nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. (dalej: Kolegium) utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Organ odwoławczy w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy uznał, iż H. C. nie spełnia kryterium dochodowego uprawniającego do uzyskania wnioskowanej pomocy finansowej w formie zasiłku celowego.

Ponadto w ocenie Kolegium brak było okoliczności uzasadniających przyznanie stronie specjalnego zasiłku celowego.

Wskazano także, że strona nie przedłożyła wszystkich wymaganych dokumentów tj. dokumentów potwierdzających wysokość dochodów M. C..

Skargę na powyższą decyzje wniósł H. C. powtarzając zarzuty i argumentację przytoczoną w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Podkreślił, iż jego rodzina nie osiąga dochodów w kwocie w jakiej wyliczyły organ pomocy społecznej. Grunty rolne wydzierżawił, jednak dzierżawca nie wywiązuje się z umowy i nie płaci czynszu dzierżawnego.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, iż stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Uchylenie decyzji lub postanowienia przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej: "p.p.s.a." ), naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Dokonując kontroli legalności podjętych przez organ administracji rozstrzygnięć, sąd stosownie do zapisu art. 134 p.p.s.a. nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów.

Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego jest kwestia odmowy przyznania skarżącemu pomocy finansowej w formie zasiłku celowego oraz specjalnego zasiłku celowego na zakup żywności, leków, odzieży, a także opłatę rachunków za prąd, gaz i wodę.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją rozstrzygnięcia Kierownika GOPS w K. stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej ( Dz.U. z 2013 poz. 182 ze zm. – dalej- u.p.s.) w tym art. 39 ust 1 i 2 tej ustawy. W myśl tego przepisu zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu.

Zasiłek celowy jest świadczeniem pieniężnym zależnym od spełnienia kryterium dochodowego określonego przez ustawodawcę w art. 8 ust. 1 ustawy. Zgodnie z art. 8 ust. 3 dochód stanowi sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenie społeczne określone w odrębnych przepisach, jak również kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Sposób ustalenia wysokości dochodu określają dalsze przepisy art. 8 ( ust. 4-13).

Jak wynika z ustaleń organów H. C. jest posiadaczem gospodarstwa rolnego o łącznej powierzchni 8,716 ha przeliczeniowego i z tego tytułu płaci podatek rolny. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1381 ze zm.) opodatkowaniu podatkiem rolnym podlegają grunty sklasyfikowane w ewidencji gruntów i budynków jako użytki rolne lub jako grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych, z wyjątkiem gruntów zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej innej niż działalność rolnicza. Natomiast za gospodarstwo rolne uważa się obszar gruntów, o których mowa w art. 1, o łącznej powierzchni przekraczającej 1 ha lub 1 ha przeliczeniowy, stanowiących własność lub znajdujących się w posiadaniu osoby fizycznej, osoby prawnej albo jednostki organizacyjnej, w tym spółki, nieposiadającej osobowości prawnej (art. 2)

W tej sytuacji, na gruncie rozpatrywanej sprawy istotne znaczenie ma interpretacja przepisów regulujących dochód uzyskiwany z posiadanego gospodarstwa rolnego. I tak, na podstawie art. 8 ust. 9 u.p.s. w związku z §1 pkt 2 lit. e) Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 823), ustawa przyjmuje założenie, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 250 zł (stawka ta obowiązuje od dnia 1 października 2012 r.). Dochód ten ma zatem charakter ryczałtowy i wyliczany jest jako wartość dochodu odpowiadającego powierzchni gospodarstwa, niezależnie od faktycznej dochodowości konkretnego gospodarstwa. O włączeniu dochodów z gospodarstwa rolnego do uzyskanych w danym okresie dochodów nie przesądza zatem rzeczywista wartość osiąganych z niego pożytków, ale wyłącznie fakt umieszczenia gruntów w ewidencji, jako gruntów o stosownym przeznaczeniu (por. wyrok NSA z dnia 28 grudnia 2000 r., sygn. akt I SA 1406/00, Lex nr 793441 oraz wyroki NSA: z dnia 19 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 777/05, z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 724/09 oraz z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1292/09 – dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Innymi słowy dla celów udzielania świadczeń z pomocy społecznej przyjmuje się apriorycznie, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 250,- zł i nie przewiduje jakichkolwiek wyjątków od przyjętej w nim zasady wyliczenia dochodu z gospodarstwa rolnego. Oznacza to, że z punktu widzenia powołanego przepisu bez znaczenia jest okoliczność, czy gospodarstwo rolne jest uprawiane, czy też nie i z jakiego powodu oraz, czy rzeczywiście przynosi ono dochody. W tym miejscu wskazać należy, że ustawa o pomocy społecznej nie zawiera przepisów podobnych do tych, jakie w odniesieniu do możliwości obliczania dochodu na zasadach ogólnych przyjęto w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz.U. z 2013 r. poz. 1456) w przypadku, gdy grunty rolne oddane zostały w dzierżawę, w sytuacjach wymienionych w art. 5 ust. 8a.

Tym samym podnoszona przez skarżącego okoliczność wydzierżawienia posiadanych gruntów rolnych nie wpływa na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. W świetle powołanych wyżej przepisów dla ustalenia prawa do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (kryterium dochodowe) należy przyjąć, że każdy właściciel nieruchomości rolnej uzyskuje dochód miesięczny z 1 ha przeliczeniowego w wysokości wskazanej we właściwym rozporządzeniu określającym zweryfikowane kryteria dochodowe oraz kwoty świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, niezależnie od tego, w jaki sposób korzysta z nieruchomości lub w jaki sposób nią rozporządził (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2011, sygn. akt I OSK 1327/10 - dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/.). Stąd też, mimo że skarżący podnosi, iż nie prowadzi osobiście działalności rolniczej, fakt posiadania tytułu własności do gospodarstwa rolnego uprawniał organy do ryczałtowego wyliczenia dochodu.

W rozpatrywanej sprawie, organy prawidłowo ustaliły dochód skarżącego. Skoro bowiem wnioskodawca jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni 8,716 ha przeliczeniowego, to jego miesięczny dochód z tego gospodarstwa wynosić będzie 2.179 zł (8,716 ha x 250 zł = 2.179 zł) i tym samym przekracza ustawowe kryterium dla trzyosobowej rodziny skarżącego, wynoszące 1.368 zł (3 x 456,- zł), o kwotę 811 zł.

Podnoszona przez skarżącego kwestia nieotrzymywania dotacji unijnych (dopłat bezpośrednich) nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Ponadto należy zauważyć, że H. C. jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w K. jako osoba poszukująca pracy, co oznacza, że brak jest możliwości, aby pomniejszyć dochód skarżącego o składki na ubezpieczenie zdrowotne i społeczne. W tych okolicznościach zaakceptować należy stanowisko organu, że skarżącemu zasiłek celowy nie przysługiwał, bowiem nie spełnił on ustawowej przesłanki kryterium dochodowego.

W tej sytuacji, wobec przekroczenia kryterium dochodowego, organy słusznie odmówiły przyznania skarżącemu zasiłku celowego z art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s.

Dalej zauważyć należy, iż organy pomocy społecznej poczyniły rozważania w kwestii przyznania specjalnego zasiłku celowego przyznawanego zainteresowanej po przekroczeniu kryterium dochodowego.

Zgodnie z art. 41 pkt 1 u.p.s. w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Użycie w tym przepisie zwroty "może być przyznane" oznacza, to, że rozstrzygnięcie w sprawie przyznania specjalnego zasiłku celowego wydawane jest w ramach tak zwanego uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne, choć jest uprawnieniem organu administracyjnego do wyboru rozstrzygnięcia sprawy, to nie pozwala mu jednak na dowolność w załatwieniu sprawy. Orzekając w przedmiocie przyznania specjalnego zasiłku celowego, organ ma obowiązek wziąć pod uwagę wskazówki, co do zasad udzielania pomocy społecznej osobom potrzebującym, pamiętając nie tylko o tym, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 u.p.s.), ale i o tym, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 u.p.s.). Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela.

Reasumując stwierdzić należy, iż kontrola decyzji uznaniowej dokonywana przez Sąd ogranicza się do zbadania zgodności z prawem tej decyzji. Kontrola ta ma ustalić, czy dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy wydawaniu decyzji nie przekroczył granic uznania i czy właściwie uzasadnił rozstrzygnięcie.

Dalej wyjaśnić należy, iż udzielenie pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego uzależnione jest również od zaistnienia dodatkowej przesłanki, którą jest wystąpienie szczególnie uzasadnionego przypadku. Obwarowanie tej formy pomocy wymienioną przesłanką związane jest z tym, że ustawodawca przewidział możliwość jej udzielenia osobom lub rodzinom o dochodach przekraczających kryterium dochodowe.

Szczególnie uzasadnione przypadki to takie, które wyraźnie odbiegają od typowych sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy społecznej przy spełnieniu kryterium dochodowego. Będzie to zatem sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że tak dotkliwe w skutkach lub tak daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenia, nie należą do zdarzeń codziennych. Na gruncie ustalonego w sprawie stanu faktycznego brak jest takich szczególnych okoliczności. Sytuacja skarżącego i jego rodziny jakkolwiek trudna nie wynika z nadzwyczajnych zdarzeń o charakterze losowym, odbiegających od typowych sytuacji w jakich znajdują się inne rodziny, spełniające kryterium dochodowe, których potrzeby winny być zaspokajane w pierwszym rzędzie. Organy wskazały także, iż skarżący w 2012 r. kilkukrotnie korzystał z pomocy finansowej w formie specjalnego zasiłku celowego. Zasiłki te nie maja charakteru stałego i są co do zasady świadczeniami jednorazowymi uwarunkowanymi wystąpieniem szczególnej okoliczności, która jak wynika z ustaleń organu tym razem nie miała miejsca. Przyznanie w przeszłości skarżącemu pomocy na zakup opału i leków nie oznacza, że każdy kolejny jego wniosek będzie pozytywnie rozpatrzony. Każdorazowo bowiem organ pomocy społecznej ocenia taki wniosek, mając na uwadze nie tylko okoliczności leżące po stronie wnioskodawcy, lecz również środki finansowe, jakimi ośrodek dysponuje. Nie ulega wątpliwości, iż organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości.

Reasumując, trafnie organy pomocy społecznej wskazały, że skarżący przekroczył ustawowe kryterium dochodowe, a zatem nie spełnił przesłanki uzyskania zasiłku celowego. Również zgodnie z prawem organy pomocy społecznej uznały, że sytuacja, w jakiej znajduje się skarżący nie jest przypadkiem szczególnie uzasadnionym o jakim mowa w treści przepisu art. 41 pkt 1 u.p.s.

W ocenie Sądu twierdzenie organów, iż skarżący nie współpracował w poprawie swojej sytuacji jest za daleko idące. Skarżący przedstawił bowiem wszystkie wymagane dokumenty, a dokumentem, którego zabrakło, było oświadczenie M. C. o dochodach uzyskanych z pracy dorywczej, przy czym o tym, że takie dochody żona osiąga skarżący sam poinformował pracownika socjalnego. Powyższe nie pozwala na przyjęcie, że skarżący zaniechał współpracy z pracownikami socjalnymi.

Niemniej w okolicznościach rozpatrywanej sprawy brak możliwości zweryfikowania informacji o dochodzie uzyskiwanym przez żonę skarżącego z prac dorywczych, pozwalało uznać, że sytuacja rodziny nie jest na tyle trudna, aby rozważać możliwość przyznania zasiłku celowego specjalnego. W przypadku naprawdę trudnej sytuacji finansowej rodziny należy oczekiwać z jej strony determinacji w dążeniu do wyjścia z tego stanu. W tym przypadku, gdy pracownik Ośrodka podejmował nieskuteczne próby uzyskania stosownego oświadczenia żony skarżącego o jej dochodach, takiej determinacji nie było.

Mając na uwadze powyższe, a zatem w szczególności przekroczenie przez skarżącego kryterium dochodowego, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.

O zwrocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 250 powołanej ustawy w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 c) oraz § 19 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 461).