II OSK 2584/12

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 10 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 342/12 oddalił skargę E. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] w przedmiocie nakazu dokonania rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd powołał następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z [...] grudnia 2011 r., nr [...] nakazał inwestorom G. i E. S. dokonanie rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego (domku holenderskiego) usytuowanego na działce o nr ewid. [...] położonej w Ż., gmina S..

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w wyniku oględzin działki nr geod. [...] ujawniono ustawiony obiekt budowlany w postaci domku holenderskiego o wym. 3,68 m x 11,05 m i wys. około 2,50 m. Wewnątrz obiektu znajduje się salon z aneksem kuchennym, dwie sypialnie, łazienka. Inwestorzy G. i E. S., nie przedłożyli stosownych dokumentów zezwalających na usytuowanie tego obiektu budowlanego na przedmiotowym terenie. Z uwagi, iż budowa domku holenderskiego wymaga, stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej powoływana jako "u.p.b.") pozwolenia na budowę, którego inwestorzy nie uzyskali, postanowieniem z 6 czerwca 2011 r. organ nadzoru budowlanego wstrzymał roboty budowlane przy budowie obiektu (domku holenderskiego o funkcji letniskowej) i nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia w terminie do 31 października 2011 r. następujących dokumentów: zaświadczenia Wójta Gminy S. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czterech egzemplarzy projektu budowlanego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 u.p.b. Inwestorzy nie przedłożyli w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów dlatego organ nadzoru budowlanego był zobowiązany do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Z powyższą decyzją nie zgodził się E. S., wskazując że istniejący domek holenderski został zakupiony jako zaplecze dla budowy ogrodzenia na działce o nr ewid. [...] i taką rolę spełnia obecnie, jak i ma spełniać w 2012 r.

Decyzją z [...] lutego 2012 r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, iż budowa "domku holenderskiego" wymagała pozwolenia na budowę. Zaznaczył, że jedynie budynek tymczasowy, odpowiednio do art. 29 ust. 1 pkt 12 u.p.b. wymaga zgłoszenia, a nie pozwolenia na budowę, jednakże inwestor ma obowiązek dokonać jego rozbiórki przed upływem 120 dni, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Zdaniem organu sporządzona dokumentacja fotograficzna wyraźnie wskazuje na letniskowy, a nie gospodarczy charakter obiektu, dlatego też nie może on służyć, jako zaplecze budowy planowanych prac w związku z budową ogrodzenia niniejszego terenu. Ponadto skarżący posadowił domek holenderki jeszcze przed złożeniem skutecznego zgłoszenia w przedmiocie budowy ogrodzenia.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniósł E. S., wskazując, że faktyczne zgłoszenie budowy ogrodzenia nastąpiło w dniu 13 maja 2010 r., a nie jak przyjął to organ odwoławczy rok później i nie jest prawdą, że sporny obiekt został wybudowany jeszcze przed złożeniem zgłoszenia na wykonanie tych prac budowlanych. Skarżący wyjaśnił, że na początku 2011 r. jego stan zdrowia uległ pogorszeniu, co skutkowało ograniczeniem prac budowlanych związanych z ogrodzeniem. Dlatego też, przedmiotowy domek był wykorzystywany sporadycznie, przechowywane są w nim drobne narzędzia budowlane, spożywane są napoje i posiłki. Wskazał, że po zatwierdzeniu złożonego projektu domu letniskowego na działce nr [...] sporny domek ma służyć, jako zaplecze budowlane dla robotników tj. zaplecze specjalne i mieszkalne dla zamiejscowych robotników.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd wskazał, że z przepisu art. 48 ust. 1 i 2 u.p.b. wynika, iż rozstrzygnięcie w przedmiocie nakazu rozbiórki może być wydane, jeżeli w sprawie bezspornie ustalono, że obiekt budowlany budowany jest lub został wybudowany bez wymaganego pozwolenia, a inwestor nie skorzysta z możliwości jego legalizacji.

W ocenie Sądu należało podzielić stanowisko organów nadzoru budowlanego obu instancji, iż dla posadowienia (wybudowania) spornego obiektu budowlanego - domku holenderskiego, wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Sporny obiekt, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie może być uznany za zaplecze budowlane prowadzonych robót budowlanych w postaci ogrodzenia działki o nr ewid. [...].

Sąd zgodził się z twierdzeniami skarżącego, iż powyższy domek został przewieziony i postawiony na przedmiotowej działce po uzyskaniu wymaganego zezwolenia na budowę ogrodzenia działki (zgłoszenie złożone w dniu 13 maja 2010 r., domek przywieziony 16 czerwca 2010 r.), jednakże powyższe nie może, zdaniem Sądu, przesądzać o jego przeznaczeniu, jako obiektu do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położonych na terenie budowy (art. 29 ust. 1 pkt 24 u.p.b.) Świadczy o powyższym nie tylko wyposażenie spornego domku (instalacje - gazowa, wodna, elektryczna i kanalizacja (nie podłączona, przy budynku osadzono zbiornik na nieczystości), kominek, salon z aneksem kuchennym, dwie sypialnie, łazienka i WC, wszystkie pomieszczenia umeblowane), ale także jego umiejscowienie na działce [...]. Jak wynika z akt sprawy, domek został posadowiony na przeciwległym krańcu działki (od strony jeziora), podczas gdy budowa ogrodzenia miała nastąpić od strony drogi. Dodatkowo, jak przyznał sam skarżący, budowa ogrodzenia została odłożonaw czasie, z uwagi na jego stan zdrowia. Ponadto skarżący w piśmie z 13 maja 2011 r. wskazywał, że domek pełni funkcję także budynku gospodarczego na narzędzia rolnicze, w związku z obsadzaniem działki drzewami i krzewami, a ze względu na wyposażenie nie wyklucza jego wykorzystania w przyszłości na działalność wypoczynkową. W skardze podaje, że przechowuje w nim drobne narzędzia budowlane i spożywa posiłki. W ocenie Sądu wobec powyższego trudno przyjąć, że mamy do czynienia z tymczasowym obiektem, przeznaczonym do użytkowania w czasie realizacji robót budowlanych. Jest to typowy obiekt służący wypoczynkowi nad jeziorem, w tym także wykonywaniu bieżących prac związanych z utrzymaniem posiadanej nieruchomości, jest to zatem domek o charakterze letniskowym. Twierdzenie o użytkowaniu spornego obiektu, jako służącego budowie ogrodzenia działki stanowi jedynie próbę obejścia prawa budowlanego.

Sąd wskazał ponadto, że spornego domku holenderskiego nie można także uznać za tymczasowy obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 5 u.p.b., którego budowa nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. W art. 29 ust. 1 pkt 12 u.p.b. ustawodawca zastrzegł, że pozwolenia na budowę nie wymaga jedynie budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianym do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem terminu 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Tymczasem z akt sprawy w sposób niewątpliwy wynika nie tylko, że skarżący ani jego małżonka nie wystąpili ze stosownym zgłoszeniem wybudowania (posadowienia) tymczasowego obiektu budowlanego w postaci domku holenderskiego, ale także, że sporny domek jest posadowiony na działce ponad 120 dni. Tym samym, w świetle powyższych przepisów, wymagane było w sprawie uzyskanie pozwolenia na budowę domku holenderskiego na działce o nr ewid. [...].

Sąd podkreślił również, że organ nadzoru budowlanego I instancji, stosownie do art. 48 ust. 2 i 3 u.p.b. umożliwił skarżącemu i jego małżonce zalegalizowanie ujawnionej samowoli budowlanej, jednakże mimo zakreślonego terminu na złożenie wymaganych dokumentów, skarżący ich nie przedłożyli. W tym stanie faktycznym, zasadnym było nakazanie skarżącemu i jego małżonce, dokonanie rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego (domku holenderskiego).

Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd wskazał, że oczywista omyłka, jaka nastąpiła w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego (błędna data zgłoszenia budowy ogrodzenia działki) nie miała wpływu na wynik sprawy, albowiem z innych okoliczności w sprawie wynika, że sporny domek nie mógł być uznany za zaplecze budowy ogrodzenia. Także wskazywane plany związane z budową domku letniskowego na działce o nr [...] i ewentualnego wykorzystania domku holenderskiego, jako zaplecza budowy nie mogą wpłynąć na zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, albowiem ta dotyczy stanu faktycznego, jaki został ujawniony na działce skarżącego w 2010 r. i 2011 r.

Również w kwestii konieczności przedłożenia dokumentacji budowanej spornego domku holenderskiego zarzut skargi okazały się niezasadne. Sąd zgodził się z organem odwoławczym, że to przepisy prawa budowlanego nakładają na inwestorów obowiązek przedłożenia odpowiedniej dokumentacji budowlanej dotyczącej wybudowanych (posadowionych) obiektów budowlanych i w tym zakresie nie pozwalają na jakąkolwiek swobodę. Tym samym, nie ma znaczenia, że skarżący zakupił gotowy domek i przywiózł go na swoją działkę - umieszczając go na działce był zobowiązany do uzyskania pozwolenia na budowę, a w konsekwencji przedłożenia odpowiedniej dokumentacji budowlanej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł E. S., podnosząc następujące zarzuty:

1. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 3 pkt 5 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 12 u.p.b., przez bezpodstawne uznanie, że postawiony "domek holenderski" jest tymczasowym obiektem budowlanym, który w przypadku użycia go jako zaplecze budowy, wymagał uzyskania zezwolenia budowlanego, z uwagi na przekroczenie okresu użytkowania.

2. naruszenie prawa materialnego przez jego nie zastosowanie, a mianowicie art. 30 u.p.b. oraz art. 29 ust. 1 pkt. 24 u.p.b. ustanawiających brak konieczności zgłoszenia obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych.

3. naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 3 § 1 i art. 145 §1 lit. b p.p.s.a. wobec nie rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, przyjęcia a priori, że sporny "domek" ma być wykorzystywany w celach rekreacyjnych, a nie jako zaplecze budowy oraz całkowite pominięcie faktu, że przepisy Kodeksu pracy i wydane na podstawie art. 237 Kodeksu pracy rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych (Dz.U. 2003, Nr 47 poz. 401 ze zm.) nakłada obowiązek zapewnienia pomieszczeń i urządzeń higieniczno-sanitarnych, a takim celom służy sporny obiekt. Potwierdza to również fakt posiadania przez skarżącego zezwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na podstawie decyzji Starosty S. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...]).

W oparciu o powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji i zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadniając podniesione zarzuty wskazano, że przedmiotowy "domek holenderski" jest produkowany fabrycznie, posiada certyfikat dopuszczający do produkcji i użytkowania, wydany przez Państwo producenta, a Traktat Unijny nakazuje honorowanie dokumentów i certyfikatów wydanych w Państwie członkowskim, w innych Państwach. W takiej sytuacji żądanie projektu budowlanego w celu legalizacji posadowienia nie miało uzasadnienia prawnego. Ponadto organ administracji oraz Sąd pierwszej instancji a priori założył, że sporny "domek holenderski" jest tymczasowym obiektem budowlanym, chociaż o jego klasyfikacji powinna decydować funkcja, faktyczne przeznaczenie i wykorzystywanie (zaplecze dla budowy).

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 21 marca 2014 r. skarżący wskazał, że na sąsiedniej działce na podstawie pozwolenia na budowę z 2012 r. wybudował budynek mieszkalny jednorodzinny - aktualnie stan zaawansowania robót wynosi 90 % i w związku z tą budową niezbędna jest przedmiotowa przyczepa (domek holenderski), co stanowi obiekt budowlany w rozumieniu art. 29 ust 1 pkt 24 ustawy prawo budowlane. Ponadto oświadczył, iż przedmiotowa przyczepa (domek holenderski) zostanie usunięta z działki po zakończeniu budowy budynku na sąsiedniej działce.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest uzasadniona.

W skardze kasacyjnej, powołując się na obie podstawy wymienione w art.174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., podniesiono zarzuty naruszenia zarówno norm prawa materialnego, jak i procesowego. Zauważyć jednak trzeba, że w ramach zarzutów naruszenia prawa procesowego wskazano jedynie na przepisy art.3 § 1 i art.145 § 1 lit. b p.p.s.a., które stanowią o kognicji sądu administracyjnego i o sposobie rozstrzygnięcia tego sądu, są konsekwencją podniesionych zarzutów naruszenia prawa materialnego. Zasadnicze znaczenie ma zatem rozważenie zasadności zarzutów naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego.

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego – art.29 ust.1 pkt 24 Prawo budowlane jest uzasadniony.

Należy zacząć od wskazania, że art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego ustanawia ogólną zasadę, zgodnie z którą roboty budowlane można rozpocząć po uprzednim uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zasada ta podlega wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 29 Prawa budowlanego. W przepisie tym został zawarty wyczerpujący katalog robót budowlanych, na których wykonanie nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę, przy czym w większości przypadków brak obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wiąże się z koniecznością dokonania zgłoszenia na podstawie art. 30 Prawa budowlanego. Jeden z takich wyjątków przewiduje art. 29 ust. 1 pkt 24 ustawy. Zgodnie z treścią wskazanego przepisu pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położonych na terenie budowy, oraz ustawianie barakowozów używanych przy wykonywaniu robót budowlanych, badaniach geologicznych i pomiarach geodezyjnych.

Obiekty przeznaczone do czasowego użytkowania (art. 29 ust. 1 pkt 24 prawa budowlanego) nie wymagają pozwolenia na budowę ani zgłoszenia właściwemu organowi, co wynika z art. 30 ust. 1, gdyż byt ich jest zależny od innej budowy i od tego, czy ta budowa jest legalna (zob. wyrok NSA z 22 listopada 2005 r., sygn. II OSK 238/2005, LexPolonica nr 2140914).

Należy również zaznaczyć, że budowa obiektów czasowo służących prowadzeniu innych robót budowlanych nie wymaga pozwolenia na budowę pod warunkiem, że te roboty budowlane prowadzone są zgodnie z prawem ( por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., sygn. II OSK 2144/2011, wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2006 r., sygn. II OSK 722/2005 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 sierpnia 2009 r. , sygn. II OSK 1278/2008, publ. LexisNexis 2475090 : "Pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia nie wymaga budowa obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położonych na terenie budowy, czyli obiektów, których istnienie funkcjonalnie i czasowo powiązane jest z realizacją robót budowlanych prowadzonych na podstawie pozwolenia na budowę lub zgłoszenia (art. 29 ust. 1 pkt 24 Prawa budowlanego). Celem tego wyłączenia jest umożliwienie inwestorowi realizacji robót budowlanych, na które uzyskał pozwolenie na budowę bądź realizowanych na podstawie zgłoszenia.

W myśl art.30 pkt 3 prawa budowlanego zgłoszenia właściwemu organowi wymaga - budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m i wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu: a) krat na budynkach mieszkalnych wielorodzinnych, użyteczności publicznej i zamieszkania zbiorowego oraz obiektach wpisanych do rejestru zabytków, b) urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych.

W przypadku, kiedy roboty budowlane, w związku z wykonywaniem których ma powstać obiekt przeznaczony do czasowego użytkowania, wymagały jedynie dokonania przez inwestora zgłoszenia, obiekt taki nie powinien być usytuowany na gruncie wcześniej niż w dniu, kiedy dokonane zgłoszenie stało się prawnie skuteczne, tzn. organ nie wniósł sprzeciwu w przewidzianym terminie (zob. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2001 r., sygn. SA/Bk 1173/2000, LexPolonica nr 2316081; wyrok NSA z dnia 2 grudnia 1999 r., sygn. II SA/Gd 2105/97, LexPolonica nr 2236451).

Odnosząc wskazane regulacje prawa budowlanego do stanu faktycznego w rozpoznawanej sprawie stwierdzić należy, że wypełniona została dyspozycja normy prawnej zawartej w art.29 ust.1 pkt 24 Prawa budowlanego. Z ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że poza sporem jest dokonanie przez skarżącego E. S. w dniu 13 maja 2010 r. zgłoszenia robót budowlanych – ogrodzenia na działce nr [...]. W zgłoszeniu skarżący określił termin rozpoczęcia robót – 13 czerwca 2010 r. oraz opisał przedmiot zgłoszenia: " ogrodzenie tradycyjne z drewna, słupki zadaszone, wykonane we własnym zakresie ( systemem gospodarczym). Całkowita długość 250 m." Organ nie zgłosił sprzeciwu (art.30 ust.6 prawa budowlanego). Jest także niekwestionowane w sprawie, że obiekt budowlany, będący przedmiotem decyzji o rozbiórce, został na działkę skarżącego przywieziony około 15 czerwca 2010 r. Do dnia wydania decyzji organu odwoławczego budowa ogrodzenia nie została zakończona.

W tych okolicznościach, wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, błędne ustalenie przez organ daty zgłoszenia i przyjęcie, że zgłoszenie nastąpiło w dniu 13 maja 2011 r. ( a nie 13 maja 2010 r.) miało wpływ na rozstrzygnięcie organu, co wynika też wprost z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego. W tych okolicznościach, gdy spełniony został wymóg zgłoszenia robót budowlanych, organ nie zgłosił sprzeciwu, a obiekt budowlany miał służyć celom określonym w zgłoszeniu, to drugorzędne znaczenie ma wyposażenie obiektu, czemu Sąd pierwszej instancji błędnie przypisał znaczenie zasadnicze dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie można odmówić racji skarżącemu kasacyjnie, gdy twierdzi, że na czas trwania robót budowlanych ma prawo mieszkać w dobrych warunkach, gdyż żaden przepis prawa nie określa, jakie wyposażenie ma mieć obiekt przeznaczony do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych.

Twierdzenia skarżącego, że sporny obiekt ma służyć celom wymienionym w art.29 ust.1 pkt 24 Prawa budowlanego, korespondują z podjętymi przez niego działaniami, uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Wprawdzie decyzja o pozwoleniu na budowę dotyczy działki nr [...] i związku z tym organ ponownie rozpoznając sprawę dokona ustaleń, czy działka ta jest działką sąsiednią z działką nr [...] ( jak twierdzi skarżący) i rozważy, czy możliwe jest usytuowanie na tej działce spornego obiektu na czas trwania robót budowlanych. Według oświadczenia skarżącego na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym sporny obiekt jest niezbędny do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, po zakończeniu których zostanie usunięty.

Nietrafny jest natomiast podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art.3 pkt 5 w zw. z art.29 ust.1 pkt 12 Prawa budowlanego, gdyż Sąd pierwszej instancji wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, prawidłowo uznał, że sporny obiekt nie jest tymczasowym obiektem budowlanym, o którym mowa we wskazanych przepisach. Poczynione przez Sąd pierwszej instancji wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dotyczące braku podstaw do zastosowania wskazanych przepisów są prawidłowe.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego art.29 ust.1 pkt 24 w zw. z art.30 pkt 3 prawa budowlanego są uzasadnione i dlatego Naczelny Sąd Administracyjny korzystając z dyspozycji art.188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i orzekł w przedmiocie skargi, a uznając ją za uzasadnioną z wyżej wymienionych względów uchylił wydane w sprawie decyzje. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art.203 pkt 1 p.p.s.a.