II OSK 2604/12

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 21 czerwca 2012 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 141/12 oddalił skargę B. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zalegalizowania obiektu budowlanego.

W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan sprawy:

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], po rozpatrzeniu zażalenia B. P., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] listopada 2011 r.

Postanowieniem tym, podjętym na podstawie art. 61a i art. 123 k.p.a. organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania B. P. w przedmiocie spełnienia żądania przedstawionego we wniosku z dnia 13 września 2011 r., dotyczącego zalegalizowania samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego położonego w miejscowości C. [...] gm. T. na działce Nr [...].

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że decyzją z dnia [...] października 1999 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nakazał B. P. rozbiórkę, będącego przedmiotem wniosku w niniejszej sprawie – samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego o wymiarach 34.00 x 9,00 m, usytuowanego na działce Nr [...] w miejscowości C. [...] gm. T.. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją z dnia [...] stycznia 2000 r. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 12 marca 2004 r. (sygn. akt II SA/Kr 496/00) oddalił skargę B. P. na powyższą decyzję. Na wniosek skarżącej toczyło się również postępowanie administracyjne nadzwyczajne, w toku którego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2000 r. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...], a decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. utrzymał w mocy ww. własną decyzję z dnia [...] stycznia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 lipca 2006 r.( sygn. akt VII SA/Wa 764/06) oddalił skargę B. P. na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 marca 2008 r. w sprawie II OSK 115/07 orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej B. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lipca 2006 r.

Wobec nie wykonania obowiązku wynikającego z powyższej decyzji organ wszczął postępowanie egzekucyjne w celu przymuszenia zobowiązanej do wykonania ciążącego na niej obowiązku. Zobowiązana w pismach kierowanych do organu pierwszej instancji wnosiła o zawieszenie postępowania egzekucyjnego do czasu zakończenia postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. postanowieniem z dnia [...] maja 2007 r. odmówił zawieszenia postępowania egzekucyjnego, a w trybie zażaleniowym ww. postanowienie organu pierwszej instancji zostało utrzymane w mocy postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lipca 2007 r. Wyrokiem z dnia 28 listopada 2007 r. (sygn. akt II SA/Ke 508/07) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę B. P. na przedmiotowe postanowienie.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. nałożył na B. P. grzywnę w celu przymuszenia do wykonania przez nią obowiązku rozbiórki przedmiotowego budynku. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez organ II instancji postanowieniem z dnia 4 czerwca 2008 r., zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach postanowieniem z dnia 29 grudnia 2008 r. (sygn. akt II SA/Ke 420/08) odrzucił skargę B. P. na powyższe postanowienie.

B. P. pismem z dnia 13 września 2011 r. zażądała zalegalizowania wybudowanego budynku gospodarczego na działce o nr ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości C. [...] gm. T., złożyła decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] grudnia 2003 r., załączniki do uzyskania pozwolenia na budowę i mapę ewidencyjną działki.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. odmówił B. P. wszczęcia postępowania w sprawie zalegalizowania obiektu budowlanego, zaś organ odwoławczy rozpoznając zażalenie B. P. nie znalazł podstaw do uchylenia tego postanowienia.

Organ odwoławczy podniósł, że wniosek o zalegalizowanie przedmiotowej samowoli budowlanej nie może być załatwiony pozytywnie z uwagi na to, że inwestycja była przedmiotem postępowania organu I i II instancji oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i decyzja o rozbiórce oraz postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia są ostateczne.

Ponadto organ wskazał, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 1999 r. stwierdził z urzędu nieważność wydanego przez organ pierwszej instancji postanowienia z dnia [...] maja 1999 r. wydanego na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, o wstrzymaniu robót budowlanych i zobowiązaniu inwestora do przedłożenia określonych dokumentów, ponieważ zostało ono wydane z rażącym naruszeniem prawa. Postanowienie ww. zostało utrzymane w mocy postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2000 r., a skarga B. P. została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2002 r. w sprawie IV SA 583/00. W wyroku tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że budowa budynku została rozpoczęta w 1993 r. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę i nie została zakończona do dnia 1 stycznia 1995 r. tj. do dnia wejścia w życie nowej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Do tego dnia nie było wszczęte ani prowadzone żadne postępowanie w sprawie rozpoczętej samowolnie budowy przedmiotowego budynku, a tym samym nie miał zastosowania art. 103 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane stanowiący, iż do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r.-Prawo budowlane. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że w dacie wydawania decyzji organu I i II instancji o nakazie rozbiórki przedmiotowego budynku tj. w roku 1999 i 2000 przepisy obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie przewidywały legalizacji samowoli budowlanej.

W takiej sytuacji organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji zasadnie, na podstawie przepisu 61a k.p.a., odmówił B. P. wszczęcia postępowania w sprawie zalegalizowania samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego.

Skargę na powyższe postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. znak: [...] wniosła B. P. domagając się jego uchylenia.

Skarżąca zarzuciła błędną ocenę prawną dokonaną przez organ II instancji w przedmiocie dopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie zalegalizowania samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego. Zdaniem skarżącej, brak jest jakichkolwiek podstaw do tego aby uznać niemożliwość rozpoznania jej wniosku w sposób merytoryczny, mimo że niniejsza sprawa była już przedmiotem decyzji organów I i II instancji, a także była poddawana kontroli sądowej. Wskazała, że wcześniejsze decyzje organów nie dotyczyły zalegalizowania wzniesionego obiektu budowlanego, a jedynie samowoli budowlanej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uzasadniając wyrok z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Ke 141/12, którym oddalił skargę B. P. wskazał, że bezspornym jest fakt wybudowania przedmiotowego obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę, jak i to, że wobec tego obiektu orzeczony został prawomocną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] października 1999 r. nakaz rozbiórki na podstawie art. 48 ustawy - Prawo budowlane. Nakaz skierowany był do B. P., która była inwestorem obiektu. Prawomocne orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 marca 2004 r. (sygn. akt II SA/Kr 496/00) oddalające skargę B. P. na decyzję orzekającą rozbiórkę wiąże strony i sąd, który je wydał, jak również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie wskazanych także inne osoby (art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270).

Sąd podzielił stanowisko organu orzekającego, iż nie jest możliwa legalizacja przedmiotowego, samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego, wobec którego został orzeczony nakaz rozbiórki i wszczęta została egzekucja. Legalizacja przedmiotowej samowoli mogła się odbyć wyłącznie w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji rozbiórkowych I i II instancji (skontrolowanych przez Wojewódzkie Sądy Administracyjne) i skoro tymi rozstrzygnięciami prawomocnie orzeczono o rozbiórce, a tym samym negatywnie dla skarżącej załatwiono kwestię legalizacji tego obiektu, nie ma obecnie możliwości wszczęcia postępowania o zalegalizowanie spornej samowoli. W niniejszym przypadku ponowne rozpatrzenie sprawy przedmiotowej samowoli budowlanej, rozstrzygniętej już poprzednio ostateczną decyzją administracyjna, stanowiłoby przesłankę do stwierdzenia jej nieważności z powodu wady, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Sąd podzielił także stanowisko organów, iż zasadnie na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówiono skarżącej wszczęcia postępowania w sprawie zalegalizowania samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego z innych uzasadnionych przyczyn tj. faktu istnienia w obrocie prawnym ostatecznej decyzji orzekającej rozbiórkę przedmiotowego budynku, jak również wszczętego postępowania egzekucyjnego. Przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Sąd wskazał, że należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie jak ma to miejsce w niniejszej sprawie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła B. P.. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła :

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane poprzez błędne i całkowicie dowolne przyjęcie przez organ administracji oraz WSA w Kielcach, że w realiach nin. sprawy nie jest możliwe wszczęcie postępowania administracyjnego dot. legalizacji przedmiotowego budynku mieszkalnego, położonego w miejscowości C. gm. T., na działce o nr ewidencyjnym [...], stanowiącego własność skarżącej z uwagi na to, że wobec przedmiotowego budynku mieszkalnego został orzeczony nakaz rozbiórki, a tym samym negatywnie załatwiono dla skarżącej kwestie legalizacji przedmiotowego budynku i w związku tym nie ma obecnie możliwości wszczęcia postępowania o zalegalizowanie przedmiotowego budynku.

Skarżąca podniosła, że nin. sprawa była już przedmiotem decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego O. z dnia [...] października 1999 r. jak i [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...], a także była poddawana kontroli sądowej (wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 marca 2004 r. sygn. II SA/Kr 496/00) jednakże wcześniejsze decyzje tych organów nie dotyczyły kwestii legalizacji przedmiotowego budynku, a jedynie dotyczyły samowoli budowlanej. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że w realiach nin. sprawy zachodzi powaga rzeczy osądzonej, a w związku z tym brak jest przyczyn uzasadniających odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego w nin. sprawie na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a.

Skarżąca wskazała, że procedura legalizacyjna nie ma charakteru obligatoryjnego, jest zaś alternatywą wobec bezwzględnego nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego (rozbudowanego) obiektu budowlanego. Fakt natomiast uznania inwestycji za samowolę budowlaną nie wyklucza, ani nie stoi na przeszkodzie wszczęciu procedury legalizacyjnej co do takiego obiektu, oczywiście przy spełnieniu wszelkich wymogów formalnych i technicznych i przy zachowaniu procedury przewidzianej w ustawie prawo budowlane i ogólnych przepisach k.p.a. Zdaniem skarżącej, ustalenia oraz ocena dotycząca kwestii legalizacji przedmiotowego budynku powinny nastąpić wyłącznie w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. W ocenie skarżącej, organ administracji, a w ślad za nim WSA w Kielcach w sposób nieuprawniony przyjęły, iż postępowanie administracyjne z uzasadnionych przyczyn nie może być wszczęte. Zaskarżony wyrok, a także utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji zostały więc wydane z naruszeniem dyspozycji art. 61a § 1 k.p.a., a także dyspozycji art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego.

Mając na względzie powyższe, B. P. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Ocena zarzutu skargi kasacyjnej w ww. granicach prowadzi do wniosku, że nie zawiera ona usprawiedliwionej podstawy.

Objętym skargą kasacyjną wyrokiem Sąd pierwszej instancji ocenił jako prawidłowe stanowisko organów administracji, iż w niniejszej sprawie niedopuszczalne jest prowadzenie postępowania administracyjnego, co uzasadnia konieczność odmowy jego wszczęcia w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. Stosownie do treści tego przepisu gdy żądanie, wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten przewiduje zatem dwie przesłanki uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy do organu administracji publicznej zostanie wniesione tego rodzaju żądanie. Pierwsza ma miejsce w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną postępowania. Natomiast druga ma miejsce w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn.

Trafnie Sąd wojewódzki wskazał, że ustawodawca nie wymienił (nawet przykładowo) przesłanek przedmiotowych, które uzasadniają odmowę wszczęcia postępowania, jednakże zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w piśmiennictwie nie budzi wątpliwości, że omawiany przepis stanowi podstawę prawną do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego m.in. w sytuacji, gdy kierowane do organu administracji publicznej żądanie jednostki dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej (tak m.in. B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz; Warszawa 2011 r.; teza 6 do art. 61a).

Prawidłowo – wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie - Sąd pierwszej instancji ocenił, że taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Postępowanie administracyjne zakończone zaskarżonym do Sądu wojewódzkiego postanowieniem zostało zainicjowane wnioskiem skarżącej o zalegalizowanie wybudowanego budynku gospodarczego. Nie jest sporne, iż w stosunku do tego obiektu toczyło się postępowanie zakończone ostateczną i prawomocną decyzją nakazującą rozbiórkę, a także toczy się postępowanie egzekucyjne w celu wyegzekwowania tego obowiązku. Rację ma zatem Sąd pierwszej instancji, że dopóki w obrocie prawnym pozostają ww. decyzje, dopóty nie może toczyć się kolejne postępowanie, które mogłoby doprowadzić do zalegalizowania obiektu na podstawie przepisów ustawy – Prawo budowlane w zmienionym (w stosunku do decyzji z dnia 11 października 1999 r.) stanie prawnym. Nie można przy tym podzielić stanowiska autora skargi kasacyjnej, iż w realiach niniejszej sprawy nie występuje tożsamość sprawy z uwagi na to, że poprzednia sprawa (zakończona decyzją jak wyżej) nie dotyczyła legalizacji przedmiotowego budynku lecz samowoli budowlanej. Należy bowiem zauważyć, co uszło uwadze skarżącej kasacyjnie, iż przepisy ustawy – Prawo budowlane nie przewidują samodzielnego postępowania "o legalizację". Ustawodawca w omawianej ustawie wprowadził bowiem zasadę, iż w przypadku stwierdzenia wykonania obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę właściwy organ nakazuje jego rozbiórkę, o ile nie zaistnieje przesłanka negatywna, jaką jest zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz innymi przepisami (art. 48 ust. 2 tej ustawy). W tym ostatnim przypadku obowiązkiem organu jest w pierwszej kolejności podjęcie próby zalegalizowania obiektu. Próba ta może zakończyć się albo zatwierdzeniem projektu budowlanego (i ewentualnie udzieleniem pozwolenia na wznowienie robót budowanych) w przypadku spełnienia warunków, o których mowa w art. 49 Prawa budowlanego, albo nakazaniem rozbiórki. Legalizacja obiektu jest zatem postępowaniem, które winien przeprowadzić organ w innym – szerszym postępowaniu - jakim jest badanie czy obiekt (lub jego część) został zrealizowany zgodnie z przepisami prawa. A zatem nie można zaakceptować poglądu prezentowanego w skardze kasacyjnej, że przedmiotem postępowania w poprzedniej sprawie była jedynie kwestia samowoli budowlanej, a ta nie jest tożsama z postępowaniem o legalizację, której dotyczył wniosek złożony przez skarżąca do organów w niniejszej sprawie. Oba postępowania posiadają taki sam przedmiot, jakim jest zgodność realizacji obiektu budowlanego – budynku gospodarczego położonego w miejscowości C. Gm. T. z przepisami prawa. Sam fakt, że w dacie wydawania ostatecznej decyzji z dnia [...] października 1999 r. ustawa – Prawo budowlane nie przewidywała możliwości legalizacji samowoli budowlanej nie zmienia faktu, że sprawa ta dotyczyła tego samego wyżej wskazanego przedmiotu. Jedynie na marginesie wskazać należy, że postępowanie zakończone wydaniem decyzji z dnia [...] października 1999 r. zostało również zainicjowane wnioskiem skarżącej z dnia 28 kwietnia 1999 r. o "zalegalizowanie budynku gospodarczego", co tym bardziej uzasadnia twierdzenie, że postępowania te posiadają ten sam przedmiot.

W świetle powyższych rozważań bez znaczenia pozostaje podnoszona przez skarżącą okoliczność (niebudząca wątpliwości ani Sądu pierwszej instancji, ani składu orzekającego w niniejszej sprawie), że fakt uznania inwestycji za samowolę budowlaną nie stoi na przeszkodzie wszczęciu procedury legalizacyjnej. Postępowanie takie może być jednak przeprowadzone jedynie w takiej sytuacji, gdy istnieją przesłanki do wszczęcia postępowania w przedmiocie zgodności inwestycji z przepisami prawa, a takie postępowanie zostało już w niniejszej sprawie przeprowadzone i zakończone ostateczną decyzją.

Konkludując skoro prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, że postępowanie w niniejszej sprawie nie może się toczyć, to niezasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a i art. 48 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. W konsekwencji skarga – jako nieuzasadniona - podlegała oddaleniu.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.