II OSK 303/12

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 3 października 2011r., sygn. akt II SA/Op 93/11, oddalił skargi P. Sp. z o.o. w W. oraz A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] grudnia 2010 r. w przedmiocie warunków zabudowy terenu.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wnioskiem z dnia 21 stycznia 2010 r. inwestor, oznaczony jako Konsorcjum osób prawnych i fizycznych w składzie: P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w W., M. S. oraz A. S., wystąpiło o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania terenu z dotychczasowej funkcji – F. w K. na Z. na działce nr [...], k.m., obręb K.. Wniosek został podpisany przez J. M., M. S. i A. S.. Do wniosku dołączono umowę konsorcjum, zawartą w dniu [...] listopada 2009 r. w W. pomiędzy P. Spółka z o.o. w W., reprezentowaną przez prokurenta w osobie J. M. a M. S. i A. S..

Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Wójt Gminy W. ustalił na rzecz Konsorcjum osób prawnych i fizycznych w składzie: 1) P. Sp. z o.o. z/s w W., 2) M. S., 3) A. S., warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania terenu i obiektów byłej F. na Z. na działce nr [...], k.m. [...]w K..

Od ww. decyzji odwołanie wnieśli uczestnicy postępowania: T. K., M. K., S. T., J. B., H. G., J. G., M. S., Z. J., A. J., A. M., S. ., Z. S., M. K., A. S., Z. R., K. R., W. S., K. S., J. T., A. P., M. S., R. K., U. K., T. O., E. O., U. B., Z. Z., C. B. i Z.B.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, iż nie budzi wątpliwości, że Wójt uznał ww. Konsorcjum osób prawnych i fizycznych za stronę postępowania, jako inwestora, doręczając temu podmiotowi swoją decyzję. Zaznaczył, że w postanowieniu z 27 maja 2010 r. (sygn. akt III CZP 25/10, LEX 602808) Sąd Najwyższy wyraził pogląd, iż konsorcjum nie posiada podmiotowości prawnej, a tym samym nie posiada zdolności sądowej. Stroną w znaczeniu procesowym są wyłącznie podmioty wchodzące w skład konsorcjum. Konsorcjum to nowy podmiot utworzony przez dwa lub więcej podmiotów w wyniku zawartej pomiędzy nimi umowy, realizujący cele określone w umowie. Status strony przysługuje wyłącznie podmiotom wchodzącym w skład konsorcjum (np. osobom fizycznym, bankom, spółkom itp.). Skoro zatem Wójt Gminy W. doręczył decyzję podmiotowi, który nie jest i nie mógł być stroną postępowania Kolegium przyjęło, że należało postanowić o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i umorzeniu postępowania I instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Skargą P. Spółka z o.o. w W. zaskarżyło powyższą decyzję wnosząc o jej uchylenie i utrzymanie w mocy decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] maja 2010 r., przy jednoczesnym wskazaniu, że organ winien dokonać zmiany mylnego oznaczenia strony, zgodnie z wnioskiem skarżącej z 12 stycznia 2011 r. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w sprawie nie mamy do czynienia ze skierowaniem decyzji do osoby, która nie była stroną w sprawie. Konsorcjum osób fizycznych i prawnych wystąpiło z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji na podstawie art. 64 w zw. z art. 52 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tą regulacją z wnioskiem występuje inwestor, a ustawa nie określa bliżej warunków, jakie musi spełniać inwestor, nie stawia ograniczeń podmiotowych, co do osoby wnioskodawcy. Może to być zarówno podmiot prawa publicznego, jak i prawa prywatnego, będący osobą fizyczną lub prawną, a także jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej. Z wnioskiem wystąpili wszyscy członkowie Konsorcjum, zatem organ prowadził postępowanie w stosunku do podmiotu, który spełniał materialnoprawne przesłanki wyznaczone w art. 28 k.p.a., tj. do członków Konsorcjum, którzy osobiście złożyli i podpisali wniosek o wydanie decyzji. Wobec powyższego, skarżąca Spółka zarzuciła, że adresat decyzji został jedynie nieprecyzyjnie oznaczony, z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. Omyłkowe, nieprecyzyjne oznaczenie strony, którą można było z łatwością zidentyfikować, jest podstawą do sprostowania decyzji w trybie art. 113 k.p.a., a nie do uchylenia decyzji w trybie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z 8 czerwca 2011 r. skarżąca Spółka w uzupełnieniu skargi, wskazała, że Kolegium decyzją z dnia [...] marca 2011 r. utrzymało w mocy swoją decyzję z [...] lutego 2011 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy W. ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pod nazwą "Z.". Jednocześnie w decyzji tej stwierdzając, że umieszczenie wyrazu "Konsorcjum" w komparacji decyzji, obok nazwy (firmy) spółki i nazwisk osób fizycznych wchodzących w skład konsorcjum i dysponujących interesem prawnym nie może być utożsamiane z wadliwością, o której mowa w art. 156 pkt 4 k.p.a., czyli skierowaniem decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie. Oznacza to, w ocenie skarżącej, że w decyzji z [...] marca 2011 r. dotyczącej tej samej nieruchomości i tego samego przedsięwzięcia ekonomicznego i tych samych stron, organ wyraził pogląd identyczny z poglądem skarżącej, zaprezentowanym w odwołaniu w niniejszej sprawie, a diametralnie odmienny od własnego stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r.

Skargą decyzję Kolegium z dnia [...] grudnia 2010 r. zaskarżył także A. S., podnosząc zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. poprzez błędne zidentyfikowanie stron przedmiotowego postępowania administracyjnego oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez zastosowanie tego przepisu do niniejszej sprawy. W uzasadnieniu swojej skargi wywodził, że SKO uchyliło się od merytorycznego rozpoznania sprawy, stwierdzając, że decyzja organu I instancji nie została skierowana do osoby będącej stroną w sprawie. Zdaniem skarżącego, stanowisko organu jest błędne i wynika z mylnej interpretacji zarówno wniosku o wszczęcie postępowania, jak i samej decyzji Wójta Gminy W.. Zaznaczył, że wniosek o wszczęcie postępowania złożyły trzy podmioty tam wskazane, a dodatkowo zaznaczono, że podmioty te wiąże umowa konsorcjum, w celu realizacji wspólnego przedsięwzięcia gospodarczego. Skarżący dodatkowo nadmienił, że w razie omyłkowego oznaczenia strony, decyzja winna być sprostowana w trybie art. 113 § 1 k.p.a., co oznacza, że brak było podstaw do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej przy zastosowaniu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku podkreślił, że postępowanie o wydanie warunków zabudowy jest postępowaniem administracyjnym. Wskazał, że w przedmiotowej sprawie wniosek w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji złożył podmiot, który sam określił się jako "Konsorcjum osób prawnych i fizycznych w składzie: P. Sp. z o.o. z siedzibą w W., M. S. i A. S.". Następnie Sąd zgodził się ze stwierdzeniem Kolegium, że decyzja Wójta Gminy W. została skierowana do Konsorcjum osób prawnych i fizycznym w składzie w rozstrzygnięciu tym wymienionym. Nie ulega bowiem wątpliwości, że organ I instancji uznał za stronę postępowania, jako inwestora, Konsorcjum, skoro doręczył temu podmiotowi decyzję o ustaleniu warunków zabudowy. Ponadto Sąd zauważył, że sam wnioskodawca składając wniosek o ustalenie warunków zabudowy określając się jako Konsorcjum, zaznaczył, że kopię umowy konsorcjum załączył do wniosku. Niewątpliwie tak oznaczony inwestor, zdaniem Sądu, nie posiada osobowości prawnej i nie należy do kręgu podmiotów, które – w świetle przepisu art. 29 k.p.a. – mogą być stronami postępowania administracyjnego. Sąd zwrócił przy tym uwagę na ugruntowane stanowisko doktryny, iż kwestii zdolności administracyjnoprawnej nie można rozpatrywać jedynie w oparciu o art. 29 k.p.a., bez analizy związków tego przepisu z art. 30 § 1 k.p.a., uważając za istotne również związki art. 29 k.p.a. i art. 28 k.p.a. Wskazał, iż w istocie przyjmuje się, że zdolność administracyjnoprawna ma charakter służebny wobec kategorii interesu prawnego wynikającego z prawa materialnego. W tej sytuacji skierowanie przez organ decyzji rozstrzygających kwestię zezwolenia o jakie podmiot się ubiega w oparciu o normy prawa materialnego – do podmiotu nie mającego zdolności administracyjnoprawnej, czyli nie mogącego być adresatem prawa i obowiązków, powoduje, że decyzja ta zawiera wadę powodującą konieczność jej eliminacji z obiegu prawnego. Sąd podkreślił, że postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy zostało zapoczątkowane wnioskiem z 21 stycznia 2010 r., złożonym przez Konsorcjum osób fizycznych i prawnych w składzie: P. Sp. z o.o. w W., M. S. oraz A. S.. Przez całe postępowanie administracyjne przed organem I instancji, zakończone decyzją z [...] maja 2010 r. jako stronę postępowania wskazywano Konsorcjum. Na żadnym etapie postępowania nie kierowano pism do członków tego Konsorcjum, lecz adresowano pisma do Konsorcjum.

Odnośnie natomiast kwestii, czy konsorcjum przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym Sąd wskazał, że zasady działania konsorcjum nie są w polskich przepisach odrębnie uregulowane. Umowa konsorcjum to umowa cywilna z zakresu prawa prywatnego, w której strony mogą ułożyć stosunek prawny według własnego uznania. Dopuszczalność zawierania umów typu konsorcjum wynika z obowiązującej w prawie cywilnym zasady swobody zawierania umów. Stąd samo konsorcjum to organizacja zrzeszająca kilka podmiotów gospodarczych na określony czas w konkretnym celu. Celem zawiązania konsorcjum jest najczęściej wspólne działanie w realizacji konkretnego przedsięwzięcia gospodarczego, które ze względu na potencjał finansowy przekracza możliwość jednego podmiotu. Utworzenie konsorcjum ma najczęściej charakter tymczasowy, czyli po osiągnięciu celu, do którego zostało powołane jest rozwiązywane. Podmioty tworzące konsorcjum są niezależne w swoich dotychczasowych działaniach, a w działaniach związanych z konsorcjum realizują zazwyczaj wspólną politykę finansową, objętą porozumieniem. Z powyższych wywodów wynika, że konsorcjum nie jest podmiotem gospodarczym, nie musi być rejestrowane, nie musi mieć odrębnej nazwy ani siedziby i nie zawsze stanowi odrębny, od składających się na nie podmiotów, byt organizacyjny. Konsorcjum nie jest więc przedsiębiorcą, to zaś przedsiębiorcy wchodzący w skład konsorcjum powinni posiadać zezwolenie na prowadzenie określonej działalności, czy realizację przedsięwzięcia. W przedmiotowej sprawie, jak wyżej zauważono, taki charakter ma decyzja o warunkach zabudowy.

W tym stanie rzeczy, z uwagi na ustalony stan faktyczny w sprawie, nie ulega, zdaniem Sądu wątpliwości, że prowadząc przedmiotowe postępowanie organ administracji publicznej I instancji dopuścił się błędu, którym było uznanie za stronę postępowania Konsorcjum osób fizycznych i prawnych, a więc podmiotu niemającego przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym. Błąd powyższy może i uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 2010 r., w oparciu o treść art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. (powyższej kwestii jednak w niniejszej sprawie Sąd nie rozważa), nie może jednak być usunięty, tak jak by tego chcieli skarżący, w drodze sprostowania oczywistej omyłki i to w postępowaniu odwoławczym. Wymienienie jako adresata decyzji podmiotu niemającego w sprawie przymiotu strony nie może zostać zakwalifikowane jako omyłka w rozumieniu art. 113 § 1 k.p.a., nadająca się do sprostowania. Sprostowanie błędów i oczywistych omyłek dokonuje tylko organ, który wydał decyzję dotkniętą taką wadą. Oznacza to jednocześnie, że organ odwoławczy nie jest władny do sprostowania błędu zawartego w decyzji organu I instancji.

Skargą kasacyjną P. Sp. z o.o. w W. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, polegające na niewłaściwym zastosowaniu przez Sąd I instancji art. 29 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. - polegające na błędnym przyjęciu, iż strony wskazane z imienia i nazwiska oraz firmy, identyfikujące się jako działające w ramach konsorcjum nie mają zdolności do bycia stroną w sprawie;

2) przepisów prawa procesowego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie a w konsekwencji błędne uznanie przez Sąd, że decyzja Wójta Gminy W. ustalająca warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, podczas gdy z akt postępowania wynika jednoznaczny wniosek, iż postępowanie wszczęte zostało na wniosek i zakończyło się wydaniem decyzji skierowanej do podmiotów mających zdolność do bycia stroną postępowania, a fakt działania ich w ramach konsorcjum jest dla bytu ww. decyzji obojętny prawnie.

Wskazując na powyższe uchybienia wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wbrew twierdzeniom Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie, że organ I instancji uznał za stronę postępowania konsorcjum jako byt prawny nie mający osobowości prawnej. W szczególności nieprawdziwe jest twierdzenie, że wniosek powyższy można jednoznacznie wysnuć z faktu, że decyzja została doręczona konsorcjum jako inwestorowi. Zarówno sam wniosek o wydanie decyzji jak i cała korespondencja w sprawie a także sama decyzja kierowana była każdorazowo do trzech podmiotów tj. do P. Sp. z o.o. z siedzibą w W., M. S. i A. S.. Żadne pismo w sprawie nie było kierowane tylko do konsorcjum zgodnie z zasadami reprezentacji wskazanymi w umowie konsorcjum. Twierdzenie Sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku jest w powyższym zakresie sprzeczne z materiałem dowodowym w sprawie . Skarżąca Spółka wskazała, iż umowa konsorcjum, którą przywołuje Sąd w uzasadnieniu orzeczenia, potwierdza de facto tezę odwrotną od wskazanej w wyroku. Skoro, jak chce Sąd, fakt dołączenia umowy konsorcjum determinuje, iż stroną decyzji jest konsorcjum, to wskazać należy, iż w § 2 umowy konsorcjum strony postanowiły, że sprawy konsorcjum na zewnątrz będzie prowadził tylko jeden partner zwany w dalszej części Liderem Konsorcjum oraz że funkcję lidera konsorcjum pełnić będzie skarżąca Spółka. W rozpoznawanej sprawie nie istnieje żaden dokument sporządzony przez lub adresowany do skarżącej Spółki jako lidera konsorcjum. Należy zatem zaznaczyć, iż organ w przedmiotowej sprawie prowadził postępowanie w stosunku do podmiotu, który spełnia materialnoprawne przesłanki wyznaczone w art. 28 k.p.a. tj. do członków konsorcjum, którzy osobiście złożyli i podpisali wniosek o wydanie decyzji a także osobiście a nie poprzez lidera konsorcjum działali w toku postępowania administracyjnego.

Spółka podniosła ponadto, że od kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa wyczerpującego dyspozycję art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. należy odróżnić naruszenie przepisów prawa o charakterze nieistotnym, w tym nieprecyzyjne, omyłkowe oznaczanie strony, które może być podstawą do sprostowania decyzji w trybie art. 113 § 1 k.p.a. Z sytuacją taką mamy do czynienia w sprawie niniejszej, gdy organ prowadzi postępowanie w stosunku do podmiotu, który spełnia materialnoprawne przesłanki wyznaczone w art. 28 k.p.a. a w decyzji oznaczono ją nieprecyzyjnie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania sądowego, która w niniejszej sprawie nie wystąpiła.

Zasadny jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 29 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a.

Wbrew twierdzeniom Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. oraz Sądu I instancji nie mamy w niniejszej sprawie do czynienia ze skierowaniem decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] maja 2010 r. do Konsorcjum, co niewątpliwie mogłoby skutkować zastosowaniem art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem jak trafnie wskazał organ II instancji, konsorcjum nie posiada podmiotowości prawnej a tym samym nie posiada zdolności sądowej. Samo konsorcjum nie jest odrębnym podmiotem gospodarczym prowadzącym działalność, nie może być podmiotem praw i obowiązków i niewątpliwie nie może występować w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym. Podkreślenia wymaga jednak, że decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Wójt Gminy W. ustalił warunki zabudowy terenu obejmującego nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków nr [...] k.m. [...] w K., na rzecz: "Konsorcjum osób prawnych i fizycznych, w składzie: 1) P. Sp. z o.o. ([...]) z siedzibą w W., ul. J.[...], [...]W.; 2) M. S., zam. w B., ul. B. [...], [...]B.; 3) A. S., zam. w S. przy ul. M. [...]". Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 27 października 2011r., sygn. akt II SA/Op 296/11, zgodnie z którym określenie strony postępowania w ten sposób, że obok podmiotów legitymujących się interesem prawnym wskazuje się również umowę konsorcjum, na podstawie której podmioty te prowadzą działalność gospodarczą, nie świadczy o skierowaniu tej decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie. Powyższa decyzja Wójta Gminy W. została skierowana do P. Sp. z o.o. z/s w W., M. S. i A. S.. Wskazanie dodatkowo przez organ, że ww. podmioty tworzą Konsorcjum osób prawnych i fizycznych nie prowadzi do uznania, iż adresatem decyzji było samo Konsorcjum. O tym, że za stronę postępowania organ uznał ww. podmioty a nie tworzone przez nich Konsorcjum świadczy fakt doręczenia tej decyzji bezpośrednio do tych właśnie trzech podmiotów. Z akt administracyjnych wynika ponadto, że również inne czynności w ramach prowadzonego postępowania organ podejmował z udziałem ww. podmiotów tworzących Konsorcjum. Słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej, że gdyby organ I instancji uznał samo Konsorcjum za stronę postępowania, to wszelkie pisma doręczałby Liderowi Konsorcjum, zgodnie z treścią znajdującej się w aktach sprawy umowy konsorcjum, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie.

Powyższe okoliczności, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, świadczą o tym, że od wszczęcia postępowania organ I instancji za stronę uznawał P. Sp. z o.o. z/s w W., M. S. i A. S., a nie tworzone przez nich Konsorcjum osób prawnych i fizycznych. W konsekwencji za uzasadniony uznać należało zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 28 w zw. z art. 29 k.p.a., bowiem decyzja z dnia [...] maja 2010 r. ustalająca warunki zabudowy, nie została skierowana do podmiotu nie mającego zdolności administracyjnoprawnej.

Niezrozumiały jest natomiast zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Przede wszystkim sądy administracyjne nie stosują przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, zatem co do zasady Sąd I instancji nie mógł naruszyć tego przepisu. Przepis ten nie był też stosowany w postępowaniu administracyjnym. W związku z powyższym zarzut ten uznać należało za nietrafny.

Naruszenie prawa materialnego, przy braku naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, było podstawą zastosowania w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny przepisu art. 188 p.p.s.a. przez uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skarg P. Sp. z o.o. w W. oraz A. S.. Uwzględniając te skargi Naczelny Sąd Administracyjny z podanych wyżej przyczyn uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O.

Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji będzie miał na względzie poczynione wyżej uwagi.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188, 145 § 1 pkt. 1 lit. a) oraz art. 200 i 203 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.