II SA/Go 147/14

Uzasadnienie

Decyzją z [...] kwietnia 2013 r. nr [...], Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych i Alimentacyjnych działający z upoważnienia Burmistrza orzekł: 1/ uznać świadczenia wypłacone z funduszu alimentacyjnego do rąk A.W. na małoletnie dzieci, tj. A.Ś. i M.Ś. za okres od [...].10.2010 r. do [...].02.2011 r. w łącznej kwocie 3000,00 zł na podstawie decyzji tego organu nr [...] z [...].09.2010 r. za nienależnie pobrane, oraz 2/ uchylił w całości decyzję ostateczną nr [...] z [...].09.2010 r.

Od ww. decyzji A.W. wniosła odwołanie bezpośrednio do SKO za pośrednictwem poczty elektronicznej e-mail. E-mail ten zawierający w swej treści załącznik w postaci odwołania został wysłany 29.05.2013 r. o godz. 23:34.

Postanowieniem z [...] października 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO) stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania A.W. od decyzji z [...] kwietnia 2013 r. nr [...].

Uzasadniając postanowienie SKO wskazało, że zgodnie z art. 63 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267, dalej: K.p.a), podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu, a także za pomocą innych środków komunikacji elektronicznej przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej utworzoną na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (§ 1). Podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych (§ 2). Podanie wniesione pisemnie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego, a protokół ponadto przez pracownika, który go sporządził. Gdy podanie wnosi osoba, która nie może lub nie umie złożyć podpisu, podanie lub protokół podpisuje za nią inna osoba przez nią upoważniona, czyniąc o tym wzmiankę obok podpisu (§ 3). Podanie wniesione w formie dokumentu elektronicznego powinno:

1) być uwierzytelnione przy użyciu mechanizmów określonych w art. 20a ust. 1 albo ust. 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne oraz

2) zawierać dane w ustalonym formacie, zawartym we wzorze podania określonym w odrębnych przepisach, jeżeli te przepisy nakazują wnoszenie podań według określonego wzoru (§ 3a).

Organ administracji publicznej jest obowiązany potwierdzić wniesienie podania, jeżeli wnoszący tego zażąda. W przypadku wniesienia podania w formie dokumentu elektronicznego organ jest obowiązany potwierdzić wniesienie podania przez doręczenie urzędowego poświadczenia odbioru na wskazany przez wnoszącego adres elektroniczny (§ 4).

W przypadku wniesienia podania za pomocą wskazanych w ustawie "innych środków komunikacji elektronicznej", skuteczność tej czynności wymaga wniesienia wyłącznie przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 pkt 17 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, w brzmieniu nadanym ustawą z 12 lutego 2010 r. o zmianie ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 40, poz. 230), elektroniczna skrzynka podawcza to "dostępny publicznie środek komunikacji służący do przekazywania dokumentu elektronicznego do podmiotu publicznego przy wykorzystaniu dostępnego systemu teleinformatycznego"

SKO wskazało, że zastrzeżenia które należy dodać przy takiej formie wnoszenia podania to, że można uznać za skutecznie złożenie podania, jeżeli złożone w postaci elektronicznej zostało opatrzone bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu przy zachowaniu zasad przewidzianych w przepisach o podpisie elektronicznym, lub profilu zaufania ePUAP. Dopuszczalne jest też umożliwienie użytkownikom identyfikację w systemie przy zastosowaniu innych technologii (art. 63 § 3a pkt 1). Bezpieczny podpis elektroniczny weryfikowany za pomocą kwalifikowanego certyfikatu wywołuje skutki prawne takie jak podpis własnoręczny (art. 5 ust. 1 ustawy o podpisie elektronicznym w związku z art. 20a ust. 1 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, do którego odsyła art. 63 § 3a pkt 1 K.p.a). Od 1.07.2013 r. obowiązuje nowe brzmienie art. 20a ust. 1 tej ustawy rozszerzające identyfikację użytkownika systemów teleinformatycznych o certyfikat podpisu osobistego przy zachowaniu zasad przewidzianych ustawą z 6.08.2010 r. o dowodach osobistych (Dz.U nr 167, poz. 1131). Według art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o dowodach osobistych certyfikat podpisu osobistego oznacza elektroniczne zaświadczenie przyporządkowujące dane do weryfikacji podpisu osobistego do posiadacza dowodu osobistego. "Opatrzone podpisem osobistym weryfikowanym za pomocą certyfikatu podpisu osobistego dokumentu w postaci elektronicznej wywołuje dla podmiotu publicznego skutek prawny równoznaczny ze złożeniem własnoręcznego podpisu pod dokumentem w postaci papierowej" (art. 16 ust. 1 ustawy o dowodach osobistych).

Drogą elektroniczną mogą być zatem skutecznie doręczane pisma w formie dokumentu elektronicznego. Zdaniem SKO takiej formy wniesione przez stronę w dniu 29.05.2013 r. e-mailem odwołanie nie posiadało (dodatkowo jego wpływ nastąpił już z uchybieniem ustawowego 14-dniowego terminu – prezentata wpływu). Nadto przesłane pismo formy dokumentu elektronicznego nie mogło posiadać z uwagi na fakt, iż SKO nie posiada elektronicznej skrzynki podawczej, czyli zgodnie z legalną definicją tego pojęcia zawartą w cyt. wyżej ustawie, dostępnego publicznie środka komunikacji służącego do przekazywania dokumentu elektronicznego do podmiotu publicznego przy wykorzystaniu powszechnie dostępnego systemu teleinformatycznego.

SKO wskazało, że decyzja organu pierwszej instancji została doręczona stronie 15.05.2013 r. – za zwrotnym potwierdzeniem odbioru. Strona wniosła odwołanie za pośrednictwem poczty elektronicznej w dniu 29.05.2013 r. (widomość wysłana o godz. 23:34). Termin do wniesienia odwołania, liczony zgodnie z art. 57 K.p.a upłynął w dniu 29.05.2013 r. (środa), jednakże sposób wniesienia odwołania i jego forma (wiadomość przesłana za pośrednictwem e-mail bez podpisu nadawcy w rozumieniu przepisów prawa), nie spełniają wymogów ustawowych. Zatem odwołanie nie zostało skutecznie wniesione w ustawowym terminie.

W skardze A.W. stwierdziła, że dotrzymała terminu do wniesienia odwołania, które złożyła w formie elektronicznej w dniu 29.05.2013 r. Wskazała, że odwołanie zawierało wszystkie niezbędne prawem elementy, łącznie z podpisem osoby uprawnionej do złożenia odwołania.

Odpowiadając na skargę SKO wniosło o jej oddalenie w całości podtrzymując argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

W piśmie z [...] marca 2014 r. skarżąca wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania, wskazała, że jej pismo wysłane w formie wiadomości e-mail należy potraktować jako wniesione skutecznie, przy uwzględnieniu braku formalnego w postaci niezaopatrzenia właściwym podpisem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Zdaniem Sądu SKO dopuściło się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takie zaś naruszenie skutkuje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a), uwzględnieniem skargi.

Sąd nie podziela stanowiska SKO zawartego w zaskarżonym postanowieniu, iż wniesienie odwołania drogą elektroniczną bez wymaganego podpisu elektronicznego powoduje, że odwołanie takie nie wywołuje skutków prawnych.

Zgodnie z art. 128 K.p.a odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Z tym, że w sprawach nieuregulowanych w art. 136-139 w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji (art. 140 K.p.a).

Zgodnie z art. 63 K.p.a "podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu, a także za pomocą innych środków komunikacji elektronicznej przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej utworzoną na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, przy czym podanie wniesione w formie dokumentu elektronicznego powinno:

1) być uwierzytelnione przy użyciu mechanizmów określonych w art. 20a ust. 1 albo ust. 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne oraz

2) zawierać dane w ustalonym formacie, zawartym we wzorze podania określonym w odrębnych przepisach, jeżeli te przepisy nakazują wnoszenie podań według określonego wzoru i "w przypadku wniesienia podania w formie dokumentu elektronicznego organ jest obowiązany potwierdzić wniesienie podania przez doręczenie urzędowego poświadczenia odbioru na wskazany przez wnoszącego adres elektroniczny".

Stosownie do treści art. 20 a ust. 1 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz.U z 2013 r., poz. 235) identyfikacja użytkownika systemów teleinformatycznych udostępnianych przez podmioty określone w art. 2 (realizujące zadania publiczne) następuje przez zastosowanie kwalifikowanego certyfikatu przy zachowaniu zasad przewidzianych w ustawie z dnia 18 września 2001 r. o podpisie elektronicznym (Dz. U. Nr 130, poz. 1450 ze zm.), lub profilu zaufanego ePUAP. Stosownie zaś do art. 20 a ust. 2 tej ustawy podmiot publiczny, który używa do realizacji zadań publicznych systemów teleinformatycznych, może umożliwiać użytkownikom identyfikację w tym systemie przez zastosowanie innych technologii, chyba że przepisy odrębne przewidują obowiązek dokonania czynności w siedzibie podmiotu publicznego.

Art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 18 września 2001 r. o podpisie elektronicznym (Dz. U. z 2001r., Nr 130, poz. 1450 ze zmianami) stanowi, że bezpieczny podpis elektroniczny weryfikowany przy pomocy kwalifikowanego certyfikatu wywołuje skutki prawne określone ustawą, jeżeli został złożony w okresie ważności tego certyfikatu. Przepis ten odsyła do ustaw szczególnych, które dopuszczają możliwość posługiwania się podpisem elektronicznym w określonych sytuacjach, bowiem w polskim systemie prawa brak jest przepisu, który co do zasady zrównywałby podpis elektroniczny z podpisem własnoręcznym. Wśród ustaw dopuszczających stosowanie podpisu elektronicznego można przykładowo wskazać Kodeks cywilny (art. 60 i art. 78 § 2), Ordynację podatkową (art. 1 pkt 13) i Kodeks postępowania administracyjnego - art. 57 § 5 pkt 1 i przede wszystkim wspomniany wcześniej art. 63 § 1. Jednocześnie § 3a pkt 1 tego przepisu precyzuje, że podanie wniesione w formie dokumentu elektronicznego powinno być opatrzone bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu, przy zachowaniu zasad przewidzianych w przepisach o podpisie elektronicznym.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, że decyzja organu pierwszej instancji została doręczona skarżącej 15 maja 2013 r., natomiast odwołanie od niej zostało przesłane za pośrednictwem poczty elektronicznej 29 maja 2013 r. Odwołanie nie zostało więc złożone do organu przy wykorzystaniu elektronicznej skrzynki podawczej, tym samym nie zostało także uwierzytelnione zgodnie z art. 63 § 3a K.p.a. przy użyciu mechanizmów określonych art. 20a ust. 1 albo ust. 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne - opatrzone bezpiecznym podpisem elektronicznym. Tak złożone odwołanie nie czyni zadość wymogom formalnym określonym w art. 63 § 3a K.p.a. Przesłanie odwołania do organu drogą elektroniczną na dowolny adres elektroniczny nie jest tożsame ze złożeniem dokumentu na elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej utworzoną na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 2005r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Przepis art. 63 § 1 K.p.a. uzależnia złożenie podania środkami komunikacji od skorzystania przez wnioskodawcę z elektronicznej skrzynki podawczej organu administracji publicznej. Według art. 3 pkt 17 o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne przez elektroniczną skrzynkę podawczą rozumiemy dostępny publicznie środek komunikacji elektronicznej służący do przekazywania dokumentu elektronicznego do podmiotu publicznego przy wykorzystaniu powszechnie dostępnego systemu teleinformatycznego. W przypadku wniesienia dokumentu elektronicznego za jego pomocą system teleinformatyczny organu służący do obsługi doręczeń automatycznie tworzy urzędowe poświadczenie odbioru i przekazuje je nadawcy tego dokumentu. W przypadku innych adresów elektronicznych organu nie występuje wymóg generowania i wysyłania takiego potwierdzenia. Elektroniczna skrzynka staje się więc odpowiednikiem biura podawczego.

Sąd nie podziela jednak stanowiska SKO, że brak podpisu pod odwołaniem przesłanym do organu jako załącznik do wiadomości mailowej przesłanej drogą elektroniczną jest nieusuwalny i w konsekwencji odwołanie to nie wywołuje skutków prawnych. Zgodnie bowiem z treścią art. 64 § 2 K.p.a, jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Rację ma więc skarżąca twierdząc, że brak na podaniu wnoszonym w formie elektronicznej bezpiecznego podpisu elektronicznego weryfikowanego za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu (art. 63 § 3a K.p.a) jest brakiem formalnym, który może być usunięty w trybie art. 64 § 2 K.p.a, o ile znany jest adres wnoszącego podanie (odwołanie złożone na adres elektroniczny SKO powinno być potraktowane jako złożone w "zwykłej" – pisemnej formie). Brak ten można uzupełnić poprzez przesłanie podania przez wnoszącego i opatrzenia go bezpiecznym podpisem elektronicznym, złożenie odwołania w formie pisemnej z własnoręcznym podpisem, bądź też wniesienie go ustnie do protokołu.

Stwierdzając zatem uchybienie terminu do wniesienia odwołania SKO naruszyło wskazane wyżej przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O wykonalności zaskarżonego postanowienia orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a. Sąd nie zasądził na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, pomimo zgłoszonego w piśmie z 18 marca 2014 r. wniosku, gdyż skarżąca nie wykazała, aby poniosła koszty postępowania, które podlegałyby zwrotowi. Ze względu na przedmiot sprawy skarga korzystała z ustawowego zwolnienia z wpisu sądowego, skarżąca nie wykazała aby poniosła jakieś inne koszty postępowania objęte zwrotem na podstawie art. 205 P.p.s.a.

Rozpoznając sprawę ponownie organy administracji zobligowane będą rozważyć zagadnienia podniesione w uzasadnieniu niniejszego wyroku, będąc związanymi oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania (art. 153 P.p.s.a).