I OSK 2172/12

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2055/11, po rozpoznaniu skargi T. L., uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położona w gminie [...], obrębie [...], decyzją Wojewody Śląskiego nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, została przeznaczona pod budowę drogi ekspresowej S-69 Bielsko-Biała – Żywiec - Zwardoń, odcinek węzeł "Mikuszowie'" ("Żywiecka - Bystrzańska") - Żywiec.

Z akt sprawy wynika, iż E. L., była współwłaścicielka przedmiotowej nieruchomości położonej w gminie [...], obrębie [...], (zgodnie z odpisem zupełnym księgi wieczystej nr [...]), zmarła w dniu [...] sierpnia 2009 r., co potwierdza skrócony odpis aktu zgonu z dnia 22 czerwca 2010 r.

Obwieszczeniem z dnia [...] listopada 2010 r. Wojewoda Śląski zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za przejętą z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość. W terminie 14 dni od dnia zamieszczenia obwieszczenia na tablicy ogłoszeń, nie zgłosiły się osoby, którym przysługują prawa rzeczowe do udziału w 1/2 części przedmiotowej nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...], Wojewoda Śląski orzekł o ustaleniu na rzecz T. L. oraz osób, które udokumentują swój tytuł prawny do udziału 1/2 części przedmiotowej nieruchomości stanowiącego własność E. L., odszkodowania za przejętą z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość, położoną w gminie [...], obrębie [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha, a także o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty 1/2 części ustalonego odszkodowania na rzecz T. L. oraz do przekazania 1/2 części ustalonego odszkodowania do depozytu sądowego z uwagi na nieuregulowany stan prawny nieruchomości.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., po rozpatrzeniu odwołania T. L., od decyzji Wojewody Śląskiego z dnia z [...] stycznia 2011 r., uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Rozpatrując odwołanie organ podniósł, że organ pierwszej instancji nie podjął czynności zmierzających do ustalenia następców prawnych zmarłej współwłaścicielki nieruchomości E. L. Wojewoda Śląski nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego celem ustalenia stanu prawnego nieruchomości. Obowiązujące zasady ustalania odszkodowania za nieruchomości nabyte z mocy prawa pod realizację inwestycji drogowych nie regulują sytuacji, kiedy przejmowane nieruchomości mają nieuregulowany stan prawny albo właściciel lub użytkownik nieruchomości nie żyje i nie przeprowadzono po nim postępowania spadkowego. Kwestii tej nie wyjaśnia również ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.). Dlatego też Wojewoda Śląski nie miał podstaw do zobowiązania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do złożenia części odszkodowania do depozytu sądowego. Obowiązkiem organu wojewódzkiego jest bowiem zawiadomienie wszystkich stron o toczącym się postępowaniu i przeprowadzenie tego postępowania z ich udziałem, co wynika z treści art. 10 § 1 k.p.a.

Na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r. skargę do WSA w Warszawie złożył T. L. nie zgadzając się z jej treścią i wniósł o anulowanie tej decyzji jako niezgodnej z zapisami "specustawy" i ustawy zasadniczej.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżoną decyzję nie podzielił stanowiska Ministra Infrastruktury, wskazując że uprawnienie dłużnika do złożenia przedmiotu świadczenia do depozytu sądowego wynikać może z różnych przepisów prawa materialnego. Takimi przepisami są np. art. 321, 324, 333, 364 i inne k.c. oraz art. 356 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze, art. 42 i 97 ustawy z dnia 28 kwietnia 1936 r.- Prawo wekslowe. Takim przepisem jest też art. 133 u.g.n., a na podstawie art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie uregulowanym w tej ustawie.

Wpłata odszkodowania pieniężnego za wywłaszczenie do depozytu sądowego może nastąpić tylko w przypadkach wskazanych w przepisie art. 133 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Co do zasady odszkodowanie wypłaca się do depozytu sądowego, gdy wywłaszczenie dotyczy nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, o których mowa w art. 113 ust. 6 powyższej ustawy, przy czym zgodnie z art. 113 ust. 7 za takie uważa się również nieruchomości, których właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie żyje i nie przeprowadzono postępowania spadkowego lub nie zostało ono zakończone. W tym przypadku nie ma bowiem osób uprawnionych do odebrania odszkodowania, albo osoby takie nie są znane. Sąd przy tym zauważył, że w takiej sytuacji odszkodowanie nie jest "za wywłaszczenie", bo nie pozbawiono prawa żadnej konkretnej osoby, ale z tego tytułu, że została wydana decyzja o nabyciu prawa do nieruchomości przez podmiot publicznoprawny.

W ocenie Sądu, taka sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie. Z materiału dokumentacyjnego znajdującego się w aktach sprawy bezspornie wynika, że współwłaścicielka ½ części przedmiotowej nieruchomości zajętej pod inwestycję drogową E. L. zmarła w dniu [...] sierpnia 2009 r. (co potwierdza skrócony odpis aktu zgonu z dnia 22 czerwca 2010 r. nr [...]). Organ I instancji obwieszczeniem z dnia [...] listopada 2010 r. umieszczonym na tablicy ogłoszeń zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za przejętą z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość. W wyznaczonym terminie nie zgłosiły się żadne osoby, którym przysługują prawa rzeczowe do tej części nieruchomości.

Wbrew stanowisku Ministra Infrastruktury do zastosowania takiej formy zawiadomienia o wszczęciu postępowania odszkodowawczego uprawniał Wojewodę Śląskiego przepis art. 114 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z treści powyższego przepisu wynika bowiem wprost, że w przypadku nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym informację o zamiarze wywłaszczenia starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej (odpowiednio GDKiA), podaje do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości oraz na stronach internetowych starostwa powiatowego, a także poprzez ogłoszenie w prasie o zasięgu ogólnopolskim. Jeżeli wywłaszczenie dotyczy części nieruchomości, ogłoszenie zawiera również informację o zamiarze wszczęcia postępowania w sprawie podziału tej nieruchomości. Zatem zarzut naruszenia prawa procesowego przez ten organ polegający na braku wyczerpującego wyjaśnienia stanu prawnego tej nieruchomości, a także zarzut dotyczący braku podstaw prawnych do złożenia ½ części odszkodowania do depozytu sądowego z powodu nieustaleni następców prawny E. L. nie są zasadne.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – uchylił zaskarżoną decyzję.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, zaskarżając wyrok w całości:

1. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj.

- art. 113 ust. 6 i 7 oraz art. 114 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji zakresie dróg publicznych poprzez błędną interpretację polegającą na przyjęciu, iż w sprawach dotyczących ustalenia odszkodowań prowadzonych w trybie specustawy odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy regulujące zasady wywłaszczania nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym,

- art. 133 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, iż w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki uprawniające do złożenia ustalonego odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa do depozytu sądowego;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie prawa procesowego, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a., na skutek uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez organ art. 138 § 2 k.p.a., które w ocenie Sądu miało wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe okoliczności Minister wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie zauważyć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie była decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] uchylająca decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] orzekającą o ustaleniu na rzecz T. L. oraz osób, które udokumentują swój tytuł prawny do udziału ½ części przedmiotowej nieruchomości stanowiącej własność E. L., odszkodowania za przejętą z mocy prawa na rzecz Skarbu państwa nieruchomość, przeznaczoną pod budowę drogi, a także o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ½ części ustalonego odszkodowania na rzecz T. L. oraz do przekazania ½ części ustalonego odszkodowania do depozytu sądowego z uwagi na nieuregulowany stan prawny tej części nieruchomości. Zaskarżoną decyzją organ drugiej instancji przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zdaniem Ministra Infrastruktury, Wojewoda Śląski winien był ustalić następców prawnych E. L., a zaniechanie czynności zmierzających do takiego ustalenia stanowi naruszenie normy zawartej w art. 10 k.p.a. Zastosowane przez organ pierwszej instancji art. 113 i art. 114 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej u.g.n.) znajdują zastosowanie jedynie przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylając zaskarżonym wyrokiem w/w decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r., uznał za prawidłowe zastosowanie przez organ drugiej instancji wskazanych przepisów u.g.n., a także art. 133 u.g.n., a to w związku z odesłaniem do u.g.n. zawartym w art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 687 ze zm., dalej specustawa). W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 113 ust. 6, ust. 7, art. 114 ust. 3 oraz art. 133 u.g.n., a także naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., jako konsekwencję naruszeń wskazanych przepisów prawa materialnego.

Spór w niniejszej sprawie dotyczy tego, czy w sytuacji ustalania odszkodowania na podstawie specustawy w przypadku nieruchomości o nieustalonym stanie prawnym z uwagi na śmierć właściciela, możliwe jest stosowanie przepisów u.g.n. dotyczących nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym.

Zgodnie z treścią art. 23 specustawy, w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 3 tej ustawy ("Nabywanie nieruchomości pod drogi") stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jest to szerokie odesłanie odnoszące się zarówno do nabywania nieruchomości, ograniczania praw, jak i ustalania odszkodowania. Ponadto, specustawa drogowa zawiera dodatkowo w art. 12 ust. 5 odesłanie odnoszące się wprost do ustalania odszkodowania. Zgodnie z tym przepisem, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, za przejęte z mocy prawa nieruchomości, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 specustawy.

Jak podnosi się w doktrynie, wskazane odwołania dowodzą tego, iż specustawa nie stanowi odrębnej systemowo regulacji danej sfery poddanej reglamentacji prawnej, lecz zawiera jedynie szczególne regulacje dotyczące niektórych kwestii, zasadniczo uregulowanych w ustawie mającej w zakresie gospodarki nieruchomościami charakter rozwiązań systemowych. Stosowanie przepisów u.g.n. z mocy wskazanego przepisu będzie polegało także na poszukiwaniu w niej definicji pojęć, którymi posłużono się w specustawie, ale ich nie zdefiniowano. Takim pojęciem jest. m. in. pojęcie "nieuregulowanego stanu prawnego nieruchomości", którego definicja znajduje się w art. 113 ust. 6 u.g.n. (patrz M. Wolanin, "Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz", 2010, s. 314).

W oparciu o powyższe należy stwierdzić, że na gruncie specustawy drogowej mamy do czynienia ze złożoną sprawą administracyjną regulującą, oprócz sfery udzielenia zezwolenia na prowadzenie prac, również rozstrzyganie sprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. W sensie formalnym mamy do czynienia z konstytutywnym aktem administracyjnym orzekającym o nabyciu praw do nieruchomości przez podmiot publicznoprawnym, a więc jest to szczególny rodzaj wywłaszczenia. W zakresie nieuregulowanym w specustawie zastosowanie znajdą przepisy u.g.n. dotyczące wywłaszczeń, przykładowo art. 120 (por. wyrok NSA z dnia 25 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1245/12), czy art. 123 u.g.n. Nie ulega wątpliwości, że w trybie specustawy drogowej może być wywłaszczona nieruchomość o nieuregulowanym stanie prawnym.

To szczególne wywłaszczenie, określone w specustawie drogowej jako nabycie z mocy prawa, rodzi po stronie wnioskodawcy (zarządcy drogi) obowiązek wypłaty odszkodowania. Ustalanie odszkodowania następuje w ramach tej samej sprawy administracyjnej, wobec tych samych podmiotów. Dlatego też przejęcie w trybie specustawy drogowej nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym oznacza konieczność wypłaty odszkodowania dla nieruchomości mającej nieuregulowany stan prawny. Tryb ustalenia i wypłaty odszkodowania w takiej sytuacji wynika wprost z art. 118a ust. 3 u.g.n., do którego jako przepisu regulującego wypłatę odszkodowania odsyła art. 12 ust. 5 specustawy drogowej. Nie można więc podzielić stanowiska organu odwoławczego o braku możliwości zastosowania przepisów art. 113 ust. 6 i 7 u.g.n. wobec tego, że przepisy te regulują jedynie kwestie związane z wywłaszczaniem nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Z tą ostatnią kwalifikacją art. 113 ust. 6 u.g.n. nie sposób się zgodzić, bowiem, jak już podnoszono, przepis ten zawiera tylko definicję pojęcia "nieuregulowanego stanu prawnego nieruchomości". Z kolei art. 113 ust. 7 u.g.n. zrównuje pojęcie "nieuregulowanego stanu prawnego nieruchomości" z nieruchomością, której właściciel bądź użytkownik wieczysty nie żyje i nie przeprowadzono lub nie zostało zakończone postępowanie spadkowe. Taka sytuacja w niniejszej sprawie administracyjnej dotyczyła nieruchomości po zmarłej E. L.

Obowiązek niezwłocznej wypłaty odszkodowania ma na celu szybkie zakończenie postępowania i zamknięcie całej sprawy administracyjnej, daje on inwestorowi możliwość zamknięcia procedury finansowania inwestycji, co ma szczególne znaczenie przy budowie dróg z udziałem środków pochodzących z funduszy unijnych. Biorąc pod uwagę kontekst celowościowy brak jest podstaw, aby na ostatnim etapie tej złożonej sprawy administracyjnej, tj. ustalania odszkodowania za nieruchomość spełniającą ustawową definicję nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, poszukiwać osób, którym przysługują prawa rzeczowe do tej nieruchomości. Skoro specustawa nie normuje zagadnienia wykonania decyzji ustalającej odszkodowanie za nieruchomość o nieustalonym stanie prawnym, a u.g.n. zawiera przepis – art. 133, który normuje kwestię wpłaty odszkodowania do depozytu sądowego w takich przypadkach, to zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, odesłanie z art. 23 specustawy umożliwia zastosowanie wymienionego przepisu u.g.n. Dodać należy, że art. 133 u.g.n. służy wykonaniu decyzji ustalającej odszkodowanie, i nie ma podstaw, by uznać, że ma on zastosowanie wyłącznie do sytuacji, kiedy podstawą wywłaszczenia nieruchomości były przepisy u.g.n.

Podsumowując, do wypłaty odszkodowania za przejęcie z mocy prawa własności nieruchomości z przeznaczeniem na budowę drogi w sytuacji, kiedy właściciel nieruchomości nie żyje, i nie przeprowadzono lub nie zostało zakończone postępowanie spadkowe, zastosowanie znajduje art. 133 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 113 ust. 6 i ust. 7 tej ustawy, na mocy odesłania z art. 23 specustawy drogowej.

Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny przeprowadził prawidłową interpretację art. 113 ust. 6 i ust. 7 oraz art. 114 u.g.n., uwzględniając treść odsłania do u.g.n. określonego w art. 23 specustawy, a także właściwie ocenił trafne zastosowanie przez organ pierwszej instancji art. 133 u.g.n., prawidłowo uznając tym samym za błędne zastosowanie przez organ drugiej instancji art. 138 § 2 k.p.a. W tym stanie rzeczy, nietrafny jest też zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Wobec powyższego, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego okazały się nieuzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.