II SAB/Go 62/14

Uzasadnienie

Pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. M.M. wniósł skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] marca 2014r. nr [...], uchylającą decyzję Starosty z dnia [...] stycznia nr [...] i orzekającą o odmowie cofnięcia dokonanej zmiany przez przywrócenie w miejsce użytku gruntowego "B" wpisu jego oznaczenia jako "B-RV" w operacie ewidencji gruntów i budynków na działce nr [...].

W piśmie tym ( zarejestrowanym pod sygnaturą II SA/Go 353/14 ) skarżący zawarł też skargę na przewlekłość jaka -jego zdaniem- wystąpiła w toku postępowania prowadzonego przez organ I instancji tj. Starostę. Skarga w tym przedmiocie została wyłączona do odrębnego postępowania i zarejestrowana pod sygnaturą II SAB/Go 62/14.

Uzasadniając skargę na przewlekłość skarżący zarzucał, że postępowanie w sprawie przed organem pierwszej instancji - Starostą było prowadzone w sposób przewlekły, a przewlekłość ta nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa w postaci przepisów art. 35 oraz art. 36 Kpa. Wywodził, iż w dniu 19 lutego 2013 r. wystąpił do Starosty o dokonanie zmiany w ewidencji gruntów i budynków poprzez cofnięcie wprowadzonej wcześniej zmiany, jednak zamiast wydania decyzji w obowiązującym zgodnie z prawem terminie Starosta kierował do niego pisma z dnia [...] lutego 2013 roku, znak [...], z [...] marca 2013 roku, znak [...] oraz z dnia [...] marca 2013 roku, znak [...]. Wskazał, iż pismem z dnia [...] marca 2013 r. wezwał Starostę do usunięcia naruszenia prawa w postaci bezprawnej zmiany klasyfikacji użytków rolnych w odniesieniu do nowopowstałych działek z "B-RV" ( działka nr [...]) na "B" ( działka nr [...]) i na "RV" ( działka nr [...]), a następnie wniósł skargę z dnia [...] lipca 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim na czynność organu administracji. Wobec faktu, iż odrzucając skargę, postanowieniem z dnia 30 października 2013 r. (sygn. akt II SA/Go 705/13 ) Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził w uzasadnieniu, że wniosek z dnia [...] lutego 2013 r. o dokonanie zmiany w ewidencji gruntów i budynków, nie został rozpatrzony przez Starostę w sposób prawem przewidziany, tj. albo przez cofnięcie wprowadzonej wcześniej zmiany w ewidencji gruntów i budynków, albo przez wydanie decyzji odmownej, a skarżącemu przysługuje skarga na bezczynność Starosty, M.M. wskazał, że na podstawie art. 37 § 1 Kpa wystąpił pismem z dnia [...] listopada 2013 r. do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę w sprawie jego wniosku z dnia [...] lutego 2013 r.

Skarżący wskazał, iż w odpowiedzi na zażalenie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego pismem z dnia [...] grudnia 2013 roku, znak [...] wadliwie zakwalifikował złożone zażalenie jako nieokreśloną skargę na działanie Starosty jednocześnie jednak stwierdzając, że zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania przez ten organ jest zasadny i w trybie nadzoru zwrócił się do Starosty o rozpatrzenie wniosku z dnia [...] lutego w 2013 r. w sposób zgodny z prawem, jednakże z naruszeniem z art. 37 § 2 Kpa Inspektor Wojewódzki nie wyznaczył Staroście dodatkowego terminu załatwienia sprawy oraz nie zarządził wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie oraz nie stwierdził, czy niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W związku z wadliwym rozpoznaniem zażalenia skarżący podał, że 16 stycznia 2014 r. wystąpił do Wojewódzkiego Inspektora o rozstrzygnięcie zażalenia w sposób przewidziany prawem w wyniku czego organ ten poinformował go pismem z dnia [...] stycznia 2014 roku, znak [...], że rzekomo z treści zażalenia nie wynikało, że dotyczyło ono również przewlekłego prowadzenia postępowania, a nie tylko niezałatwienia sprawy w terminie. Skarżący wskazał, że z uwagi na nieprawidłowe rozstrzygnięcie zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Powiatu, skierował do Głównego Geodety Kraju skargę z dnia [...] lutego 2014r. na działanie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Główny Geodeta Kraju, pismem z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], uznał jego skargę za zasadną przyznając, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nieprawidłowo rozpatrzył zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Powiatu, stwierdzając jednakże, że pomimo uwzględnienia skargi nie może w trybie skargowym naprawić merytorycznych uchybień organu drugiej instancji.

Skarżący podkreślał, iż jego wniosek z [...] lutego 2013 r. przez 9 miesięcy nie został załatwiony w sposób przewidziany prawem. Co więcej Starosta ani razu nie poinformował go o niezałatwieniu sprawy w terminie określonym w art. 35 Kpa. Prowadzenie przez Starostę bezcelowej korespondencji nie może zostać uznane za załatwienie sprawy lub wyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy. Zdaniem skarżącego, ze względu na wskazane okoliczności wniesienie skargi na przewlekłość postępowania w niniejszej sprawie stało się konieczne pomimo wydania decyzji ostatecznej w sprawie. Mimo tego bowiem, że skorzystał on z zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie i przewlekłe prowadzenie postępowania, to Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego bezpodstawnie przyjął, że nie doszło do niezałatwienia sprawy w terminie, wskutek czego odstąpił od zarządzenia wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie oraz od stwierdzenia czy niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie organ ten stwierdził, że postępowanie było prowadzone przewlekle i na dzień wniesienia zażalenia nie zostało zakończone w sposób przewidziany prawem. Takie działania – w ocenie strony - stanowią ewidentne mataczenie organu odwoławczego w celu zatuszowania przewlekłego działania i bezczynności organu pierwszej instancji. Konieczne jest zatem, aby Sąd orzekł, że postępowanie w sprawie było prowadzone przez Starostę Powiatu w sposób przewlekły, a przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Konieczne jest również, żeby Sąd wymierzył Staroście Powiatu grzywnę w wysokości 5 000 zł jako środek dyscyplinujący w celu uniknięcia takich naruszeń prawa na przyszłość.

W złożonej, pismem z dnia [...] maja 2014 r., odpowiedzi na skargę Starosta wnosił o jej oddalenie. Przedstawiając działania podjęte przez organ w związku z wnioskiem skarżącego z dnia [...] lutego 2013 r. ( nadesłanym 20 lutego 2013 r. ) do momentu wydania decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. wywodził w szczególności, że kierowane do strony pisma wskazują, iż odstęp między nimi nie przekraczał dwóch tygodni, zatem brak podstaw do stawiania zarzutu przewlekłości postępowania w zakresie dotyczącym terminowości. Wezwanie strony o uzupełnienie wniosku na podstawie art. 64 § 2 Kpa wskazuje na zamiar wydania decyzji administracyjnej w przypadku dostarczenia przez stronę odpowiednich dokumentów. Wskazywał, iż żądanie wydania decyzji administracyjnej pojawiło się w piśmie strony z dnia [...] marca 2013 r. i w odpowiedzi udzielonej [...] marca 2013 r. organ zobowiązał wnioskodawcę do przedłożenia dokumentów zgodnie z art. 64 Kpa. Organ wyjaśnił, iż jego zamiarem było wydanie decyzji odmownej w przypadku niedostarczenia dokumentów w terminie 7 dni, jednakże z upływem siódmego dnia wpłynęło odwołanie M.M. z dnia [...] marca 2013 r. adresowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, co nadało sprawie inny kierunek postępowania, niezależny od woli Starosty.

Na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2014 r. skarżący podtrzymał skargę dodatkowo argumentując, iż organ nie miał podstaw do wzywania go do nadesłania jakichkolwiek dokumentów gdyż cała dokumentacja dotycząca wniosku znajdowała się w posiadaniu organu.

Z akt administracyjnych wynikał następujący stan faktyczny sprawy:

Pismem z dnia [...] lutego 2013 r. (data wpływu do organu 20 lutego 2013r.) M.M. zwrócił się do Starosty .z wnioskiem o dokonanie zmiany w zakresie oznaczeń użytków gruntowych wskazanych w ewidencji gruntów i budynków. W uzasadnieniu wniosku skarżący wniósł o przywrócenie oznaczenia użytku gruntowego działki nr [...] do stanu sprzed zmian. Podkreślił, że podział działki oraz zmiana oznaczenia użytku na obydwu nowych działkach wprowadzone zostały z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa.

W odpowiedzi, udzielonej pismem z dnia [...] lutego 2013 r. [...], organ poinformował skarżącego, że zmiany w, utrzymywanej przez Starostwo w stanie aktualności, bazie danych ewidencji gruntów i budynków wprowadzane są na wniosek właścicieli i innych podmiotów władających nieruchomościami, na podstawie dostarczanych dokumentów – art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U z 2010 r., Nr 193, poz. 1287). Nadto Starosta wyjaśnił, że podstawą wprowadzenia ostatniej zmiany był wniosek strony i wykaz zmian danych ewidencyjnych z dnia [...] lipca 2012 r., sporządzony przez Wojewódzkie Biuro Geodezji i Terenów Rolnych. Natomiast każda następna zmiana będzie możliwa do wprowadzenia po dostarczeniu odpowiednich dokumentów. Organ podkreślił, że wniosek może dotyczyć tylko nieruchomości, która jest własnością M.M. czyli działki nr [...].

W odpowiedzi na wyjaśnienia organu, odebrane 28 lutego 2013 r., pismem z dnia [...] marca 2013 r., nazwanym "odniesieniem", M.M. wskazał, że wykaz zmian danych ewidencyjnych z [...] lipca 2012 r. został dokonany na jego wniosek i nie wymaga zmiany. Natomiast do września 2012 r. widnieją w ewidencji dane, które zostały wprowadzone z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa i bez jego wniosku. Sprecyzował, że jego wniosek z dnia [...] lutego 2013 r. o przywrócenie oznaczeń użytku rolnego dotyczy właśnie okresu od [...] marca 2009 r. do września 2012 r. bowiem na podstawie tych nieprawidłowo wprowadzonych danych została naliczona "kosmiczna" wartość podatku. Jednocześnie wniósł o wydanie decyzji administracyjnej.

Odnosząc się do stanowiska strony, Starosta Powiatu, pismem z dnia [...] marca 2013r. znak [...], poinformował ją, że przepisy ustawy Prawo Geodezyjne i Kartograficzne oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, nie przewidują możliwości zmiany treści zapisów nieaktualnych już na dzień złożenia wniosku. Organ ponownie podkreślił, że stan istniejący w ewidencji gruntów i budynków w okresie od [...] marca 2009 r. do września 2012 r. został zmieniony na wniosek skarżącego i w oparciu wykaz zmian danych ewidencyjnych z [...] lipca 2012 r., wprowadzony do ewidencji gruntów i budynków dnia [...] sierpnia 2012 r. W ocenie organu tylko ten stan należy uznać za aktualny i podlegający ewentualnym zmianom, po dostarczeniu odpowiednich dokumentów. Starosta podkreślił, że poprzedni stan, uznany za historyczny, nie może być zmieniony i był on podstawą do wszczęcia innego postępowania administracyjnego przez Gminę. Starosta wskazał jednocześnie, że co prawda stan poprzedni został wprowadzony bez wniosku strony, jednakże strona dokonując sprzedaży wydzielonej działki, zaakceptowała zamówioną dokumentację. Jednocześnie organ poinformował też wnioskodawcę, że we w przypadku podtrzymania woli wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków w zakresie dotyczącym aktualnego stanu działki nr [...], należy usunąć braki czyli dostarczyć do Starostwa dokumentację niezbędną do wprowadzenia zmian. Nieusunięcie braków spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia.

W odpowiedzi skarżący nadesłał do Starostwa pismo z dnia [...] marca 2013 r. zatytułowane "odwołanie dotyczące pisma [...] Starostwa Powiatowego z dnia [...].03.2013 r.", skierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, kwestionując w nim wyjaśnienia Starosty dotyczące zasad aktualizacji bazy danych ewidencji gruntów i budynków oraz powołując się na treść odpowiedzi udzielonej mu przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjno-Kartograficznego odpowiedzi z dnia [...] stycznia 2013 r. świadczącej o zaistnieniu naruszenia prawa w związku z dokonaniem oznaczeń użytków rolnych na działkach [...]. Jednocześnie M.M. podtrzymał dotychczasowe żądanie cofnięcia zmian w zakresie oznaczeń użytków gruntowych wskazanych w ewidencji gruntów i budynków.

Pismem z dnia [...] marca 2013 r. Starosta przekazał "odwołanie" strony SKO jako organowi do którego zostało skierowane, wyrażając przy tym pogląd, iż taki środek prawny od niego nie przysługuje. Jednocześnie odrębnym pismem z tej samej daty ( znak [...] ), nawiązując do treści poprzednich pism, udzielił stronie wyjaśnień wskazujących na specyfikę ewidencji gruntów i budynków i niemożność dokonywania w niej zmian odnoszących się do danych już nie aktualnych, "historycznych". Starosta poinformował również stronę, że jego pismo z dnia [...] marca 2013 r. ma charakter informacyjny, nie jest decyzją ani nie posiada jej cech wobec czego odwołanie od treści tego pisma nie przysługuje. Ponadto jako organ odwoławczy w tego typu sprawach wskazał Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, informując nadto iż zgodnie z wolą wnoszącego pismo zostało skierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

W dniu 13 czerwca 2013 r. do Starosty wpłynęło, datowane na [...] marca 2013 r., pismo M.M., wzywające organ do usunięcia naruszenia prawa w postaci bezprawnej zmiany klasyfikacji użytków w nowopowstałych działkach z B-RV (działka [...]) na B (działka [...]) i na RV (działka [...]) oraz błędnego prowadzenia bazy danych ewidencji gruntów i budynków w okresie od września 2005 r. do sierpnia 2012 r. na podstawie danych wprowadzonych z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa.

Uzasadniając wezwanie M.M. wskazał, że [...] maja 2005 r. wystąpił z wnioskiem o podział działki [...]. Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów z dnia [...] kwietnia 2005 r. działka stanowiła użytki rolne zabudowane. Strona podała, że w decyzji Wójta Gminy nr [...] dotyczącej zatwierdzenia podziału działki [...] nie było nic mowy o klasyfikacji powstałych działek [...], natomiast w zawiadomieniu o zmianach w danych ewidencyjnych przesłanym Urzędowi Gminy przez Starostwo Powiatowe zmiany były uwzględnione. M.M. wskazał, że o tych zmianach nie został poinformowany, a wiedzę o nich powziął dopiero z decyzji Wójta Gminy nr [...] w sprawie podatku rolnego za 2012 rok. Wskazał, iż bezprawnie dokonana zmiana klasyfikacji użytków spowodowała wzrost podatku w stosunku do roku poprzedniego o 164%. Jednocześnie podał, że wniósł skargę na Starostwo Powiatowe dotyczącą bezprawnego wprowadzania zmian w danych ewidencyjnych do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które przekazało skargę Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie, Starosta w piśmie nr [...], datowanym ( błędnie ) na [...] marca 2013 r. doręczonym stronie 2 lipca 2013 r., przytoczył okoliczności dokonania zmian oznaczeń gruntów na działkach [...]. Wyjaśnił, że § 46 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454) dopuszcza możliwość wprowadzania zmian w ewidencji gruntów i budynków z urzędu na podstawie ostatecznych decyzji administracyjnych, a także opracowań geodezyjnych i kartograficznych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych. Wpływ do Starostwa Powiatowego opracowania geodezyjnego zawierającego dokumentację dotyczącą podziału nieruchomości oznacza, że wykonane zostało przez geodetę na podstawie umowy z właścicielem tej nieruchomości. W większości przypadków były to umowy ustne pomiędzy geodetą i właścicielem, więc do Starostwa Powiatowego nie docierał wniosek strony, tylko opracowanie geodezyjne i decyzja administracyjna Wójta Gminy, w tym przypadku była to decyzja Wójta Gminy z dnia [...] lipca 2005 r., Nr [...] zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości oznaczonej działką nr [...]. Wskazał, iż te dokumenty stanowiły podstawę do wprowadzenia zmiany z urzędu. Organ wyjaśnił, że [...] września 2005 r. została zawarta przez M.M. umowa przeniesienia własności na jedną z działek powstałych w trakcie podziału działki nr [...]. Zatem wynika z tego, że strona otrzymała od geodety i przyjęła bez sprzeciwu takie same opracowania geodezyjne i kartograficzne, jakie wpłynęły do Starostwa Powiatowego, a które były podstawą do wprowadzenia zmiany z urzędu. Zmiana została wprowadzona w dniu [...] marca 2009 r. i stan po tej zmianie został zmieniony kolejną dokumentacją i bezsprzecznie na podstawie złożonego przez stronę wniosku z dnia [...] lipca 2012 r. Kolejna zmiana została wprowadzona do bazy danych ewidencji gruntów i budynków dnia [...] sierpnia 2012 r. i została przez stronę zaakceptowana, co wynika z treści prowadzonej korespondencji. Organ podał także, że zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości odbywa się w drodze decyzji administracyjnej, która w konsekwencji nie tylko jest podstawą, ale narzuca obowiązek wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków z urzędu, czyli bez obowiązku zawiadomienia stron. Odnosząc się do meritum wezwania organ wskazał, że tereny zabudowy mieszkaniowej nie są użytkami rolnymi, stąd też zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, w okresie trzech miesięcy od rozpoczęcia prac budowlanych na działce nr [...] skarżący miał obowiązek dostarczyć dokumenty niezbędne do wprowadzenia zmiany polegającej na tym, że grunt przestał mieć charakter rolny (RV) i stał się terenem zabudowy mieszkaniowej (B). M.M. nie dopełnił tego obowiązku ustawowego, wobec tego geodeta wykonujący czynności podziału działki nr [...] miał obowiązek uporządkować użytki gruntowe poprzez likwidację klasyfikacji, dla części zabudowanej dz. nr [...], tj. likwidacji roli klasy V na rzecz "B". Starosta wyjaśnił, że rodzaj użytku gruntowego ustala, na podstawie sytuacji terenowej, geodeta wykonujący prace geodezyjne i związaną z tymi pracami dokumentację geodezyjną. Wykonana przez geodetę dokumentacja jest przyjmowana do zasobu geodezyjnego i kartograficznego i z urzędu wprowadzana do bazy danych. Operat skompletowany przez geodetę jest sprawdzany w zakresie zgodności z przepisami prawa i standardami technicznymi przed przyjęciem do zasobu. Organ podkreślił, że w przedmiotowej sprawie w operacie działki nr [...] kontrolujący wpisał uwagę, że "użytki" są nieprawidłowe, ponieważ działka nie wchodzi w skład gospodarstwa rolnego", co było prawdą. Podsumowując, Starosta wskazał, że postępowanie dotyczące podziału działki nr [...], skompletowania operatu technicznego, przyjęcia tego operatu do zasobu, wydania decyzji administracyjnej zatwierdzającej projekt podziału nie jest pozbawione usterek, jednak nie doszło do naruszenia prawa przez pracowników Starostwa Powiatowego w zakresie ustalenia użytku gruntowego, w szczególności zasięgu terenowego użytku "B" oraz nie doszło do naruszenia prawa w zakresie zawiadomienia właściciela o wprowadzonej zmianie w bazie danych ewidencji gruntów i budynków.

Jednocześnie organ ponownie podkreślił, że w systemie informatycznym zapisy dotyczące stanu przeszłego stają się nieaktywne, czyli system nie przyjmuje zmian dotyczących okresu historycznego. Jakakolwiek zmiana stanu historycznego (gdyby była możliwa) będzie uznana za fałszerstwo dokumentów, bez względu na to czy był to stan wprowadzony w sposób prawidłowy, czy też nie. Stany bieżące, są aktualizowane na podstawie dostarczonych dokumentów, zaś stany poprzednie są widoczne jedynie w celu zachowania możliwości odtworzenia historii działki. Końcowo Starosta wskazał, iż już w piśmie z dnia [...] marca 2013 r. informował stronę, że obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości dokonania zmian w zakresie zmiany treści nieaktualnych już ( historycznych ) zapisów.

Pismem z dnia [...] lipca 2013r. M.M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gorzowie Wlkp. skargę na "czynność Starosty Powiatu stanowiącą odmowę usunięcia naruszenia prawa polegającego na wadliwym prowadzeniu bazy ewidencji gruntów i budynków w okresie od września 2005 r. do sierpnia 2012 r., poprzez bezpodstawne wprowadzenie zmiany oznaczenia użytków na działce nr [...] powstałej z podziału działki nr [...] z oznaczenia użytku B-RV, który posiadała działka nr [...] na oznaczenie użytku B do działki nr [...]".

Postanowieniem z dnia 30 października 2013 r. WSA, działając na podstawie art. 56 § 1 pkt 6 ppsa odrzucił skargę jako niedopuszczalną. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Sąd stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie doszło do sytuacji, w której wniosek skarżącego z dnia [...] lutego 2013 r. o dokonanie zmiany w ewidencji gruntów i budynków, nie został rozpatrzony przez Starostę w sposób prawem przewidziany, tj. albo przez cofnięcie wprowadzonej wcześniej zmiany w ewidencji gruntów i budynków, albo przez wydanie decyzji odmownej w tym przedmiocie. Pouczył, że skarżącemu przysługuje skarga na bezczynność Starosty, poprzedzona zażaleniem w trybie art. 37 § 1 Kpa do organu wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy, jeżeli uważa, że jego prawa zostały w omawianym zakresie naruszone.

Pismem z dnia [...] listopada 2013 r. M.M. skierował do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, powołując się na przepis art. 37 § 1 Kpa, zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie.

W odpowiedzi na zażalenie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, pismem z dnia [...] grudnia 2013 roku, znak [...] ( doręczonym do wiadomości Staroście ), uznał za zasadny zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania i w trybie nadzoru wskazał Staroście na konieczność rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego w 2013 r. w sposób zgodny z Kpa tj. w drodze wydania decyzji administracyjnej, po zapewnieniu stronie czynnego udziału w postępowaniu i możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy.

Kolejną czynnością Starosty było dokonane pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. powiadomienie M.M. o prawach strony wynikających z art. 10 Kpa, w tym o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy dotyczącej "podziału działki nr [...] i zmiany użytku gruntowego w działkach [...]".

Pismem z dnia [...] stycznia 2014 r., nadesłanym do Starostwa w dniu następnym, M.M., wskazał, iż uzupełniając wniosek z dnia [...] lutego 2013 r. domaga się usunięcia naruszenia prawa polegającego na dokonaniu bezprawnej zmiany użytku gruntowego na działkach [...] i w konsekwencji cofnięcia dokonanej zmiany oznaczenia użytku gruntowego "B" na działce [...] na "B-RV".

[...] stycznia 2014 r. Starosta wydał decyzję znak [...] w której orzekł o odmowie wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów w zakresie dotyczącym działek nr [...], dotyczącej przywrócenia oznaczeń użytków rolnych w części opisowej i graficznej operatu ewidencji i budynków do stanu przed podziałem działki nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Przedmiotem rozpoznawanej skargi była zarzucana przez skarżącego M.M. przewlekłość Starosty w rozpatrzeniu jego wniosku z dnia [...] lutego 2013 r.

Możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu, jak i na przewlekłość postępowania przewidują przepisy ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze z. powoływanej jako: ppsa ). W myśl art. 3 § 2 pkt 8 powołanej ustawy kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje bowiem także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a ppsa tj. w sprawach w których organ winien wydać decyzję, zaskarżalne postanowienie lub podjąć określoną czynność lub akt. Wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłość dla uznania dopuszczalności tego środka zaskarżenia wiąże się z koniecznością wyczerpania, przed jej wniesieniem, środków służących stronie na drodze administracyjnej, w tym przypadku zażalenia do organu wyższego stopnia ( art. 37 § 1 Kpa, art. 52 § 1 ppsa ).

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy skarżący dopełnił wymogu poprzedzenia skargi na przewlekłość złożeniem zażalenia w trybie art. 37 § 1 Kpa na niezałatwienie sprawy w terminie do organu wyższego stopnia, jakim w okolicznościach sprawy pozostawał Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Wskazać przy tym należy, że poza przedmiotem sprawy o przewlekłość organu ( w niniejszej sprawie Starosty) pozostaje ocena zgodności z prawem rozstrzygnięcia zażalenia przez organ wyższego stopnia. Wskutek takiej skargi przedmiotem kontroli sądowej staje się bowiem jedynie działanie organu, któremu przewlekłość jest zarzucana.

Należy też wskazać na okoliczność pozostawania w obrocie prawnym prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 18 czerwca 2014 r. wydanego sprawie II SA/Go 353/14 (co wiadomym jest sądowi z urzędu ), oddalającego skargę M.M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] marca 2014r. nr [...], uchylającą decyzję Starosty z dnia [...] stycznia nr [...] i orzekającą o odmowie cofnięcia dokonanej zmiany przez przywrócenie w miejsce użytku gruntowego "B" wpisu jego oznaczenia jako "B-RV" w operacie ewidencji gruntów i budynków na działce nr [...]. Zgodnie z przepisem art. 170 ppsa orzeczenie prawomocne wiąże bowiem nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby, stosownie zaś do przepisu art. 171 tej ustawy wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Zważywszy na treść przytoczonych przepisów, wskazany wyrok skutkuje w niniejszej sprawie uznaniem dopuszczalności skargi na przewlekłość ze względu na przesądzenie przez sąd w powołanym orzeczeniu zasadności zakończenia postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącego z dnia [...] lutego 2013 r. w formie decyzji administracyjnej nie tylko na etapie II instancji, ale i I instancji. Pozwala to na uznanie, iż w odniesieniu do rozpatrywanej skargi na przewlekłość zachodzi sytuacja z art. 3 § 2 pkt 1 i 8 ppsa tj. załatwienie wniosku strony z [...] lutego 2013 r. wymagało wydania decyzji administracyjnej.

Stwierdzenie formalnej dopuszczalności skargi na przewlekłość Starosty powoduje konieczność merytorycznego jej rozpoznania. W tej mierze w pierwszej kolejności należało odnieść się do możliwości wniesienia skargi na przewlekłość w sytuacji gdy stan ten ustąpił przed wniesieniem takiej skargi. W rozpoznawanej sprawie skarga na przewlekłość Starosty została bowiem wniesiona w chwili, gdy postępowanie administracyjne przed tym organem zostało już zakończone decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], a nawet po wydaniu w dniu [...] marca 2014 r. decyzji ostatecznej przez organ odwoławczy.

Odnosząc się do tego zagadnienia przytoczyć należy regulację art. 149 ppsa. Zgodnie jego § 1 "sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa". Stosownie do § 2 "sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6".

Powołany przepis zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, albo nie miały charakteru rażącego. Podkreślenia przy tym wymaga, iż wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłość organu nie zostało przez ustawodawcę ograniczone terminem.

W wyroku z dnia 5 czerwca 2014 r. w sprawie II OSK 2854/13 (vide: baza orzeczeń.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż sam fakt wydania decyzji przez organ (czy też podejmowania przez organ innych czynności procesowych) nie zwalnia z oceny w postępowaniu sądowym, czy w sprawie miało miejsce przewlekłe prowadzenie postępowania i z wydania orzeczenia w oparciu o art. 149 pppsa, z ewentualnym pominięciem zobowiązywania organu do wydania konkretnego aktu administracyjnego. Stwierdził, iż przesłanki określone w art. 149 § 1 ppsa nie pozostają ze sobą ścisłym związku funkcjonalnym, co oznacza, że brak zobowiązania organu do wydania aktu nie wyklucza orzekania w przedmiocie wystąpienia przewlekłości oraz jej charakteru. Orzeczenie w zakresie przewlekłości postępowania ma bowiem charakter deklaratoryjny, potwierdzający fakt przewlekłego postępowania. Środki stosowane przez sąd administracyjny na podstawie art. 149 ppsa nie mają służyć bowiem wyłącznie dyscyplinowaniu organów administracji, ale mają w szerszym zakresie przeciwdziałać ich opieszałości w prowadzeniu spraw oraz powodować usuwanie negatywnych skutków wynikających z bezczynności lub przewlekłości postępowań administracyjnych.

Także w wyroku NSA z dnia 15 stycznia 2013 r. II OSK 2390/12 (baza orzeczeń.nsa.gov.pl ) wskazano, że przepis art. 149 § 1 ppsa ustanawia niezależne od siebie przesłanki, stanowiące odrębną podstawę orzekania, dotyczącą zobowiązania organu do wydania aktu i odrębną podstawę orzekania – stwierdzania rażącego charakteru przewlekłości. Na tle powołanych przepisów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego kształtuje się zatem pogląd, że skarga na przewlekłość postępowania ma za zadanie stwierdzenie, iż postępowanie jest lub było prowadzone w sposób przewlekły, bez względu na to, czy sprawa została załatwiona wydaniem orzeczenia przed wniesieniem skargi na przewlekłość, czy też nie ( także wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2013 r., II OSK 2166/13 – baza orzeczeń.nsa.gov.pl ).

Orzeczenie przez sąd administracyjny o przewlekłości postępowania otwiera stronie drogę do ubiegania się od Skarbu Państwa o odszkodowanie przed sądem powszechnym ( vide: postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r., II OSK 1360/12, postanowienie NSA z dnia 18 września 2012 r. II OSK 1953/12; wyrok z dnia 15 stycznia 2013 r., II OSK 2390/12, wyrok NSA z dnia 26 listopada 2013 r., I OSK 1771/13, oraz powołany już wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2014 r., II OSK 2854/13 – baza orzeczeń.nsa.gov.pl).

Zauważyć też należy, iż możliwość wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest stosunkowo nowym rozwiązaniem prawnym wprowadzonym do przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ppsa na mocy ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie dnia 11 kwietnia 2011 r., a także zmian z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa, ( która weszła w życie z dniem 17 maja 2011 r.) oraz z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ( która weszła w życie z dniem 12 lipca 2011 r.). wskazanymi aktami nadano też aktualnie obowiązującą treść przepisowi art. 149 ppsa. Ratio legis tych zmian pozostawało rozszerzenie środków przeciwdziałania bezczynności organu i przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego oraz naruszaniu przez organ administracji terminów załatwienia spraw, jak również umożliwienie efektywnego dochodzenia przez stronę postępowania odszkodowania za poniesioną szkodę od organu administracji z tytułu niewydania orzeczenia lub decyzji z naruszeniem prawa oraz ponoszenia przez funkcjonariuszy publicznych odpowiedzialności majątkowej za zaniechania prowadzące do wyrządzenia szkody na skutek rażącego naruszenia prawa. Prawidłowa wykładnia art. 149 § 1 ppsa winna zatem uwzględniać cel i istotę wprowadzonych zmian.

W kontekście poczynionych wywodów, wobec zakończenia przez Starostę postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem strony z dnia [...] lutego 2013 r. decyzją administracyjną wydaną [...] stycznia 2014 r. ocenie Sądu podlegała kwestia zaistnienia przewlekłości we wskazanym postępowaniu i oceny czy nacechowana była rażącym naruszeniem prawa.

Dla rozróżnienia pojęcia bezczynności i przewlekłości wskazać należy, iż ta pierwsza występuje wówczas, gdy w ustawowo określonym czasie organ pozostaje bezczynny tj. nie podejmuje żadnych czynności w sprawie i nie podejmuje rozstrzygnięcia. O przewlekłości postępowania można natomiast mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. Podobnie przewlekłość postępowania zdefiniowana została przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10, w którym wskazał on, że z przewlekłością postępowania, która narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy". Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 Kpa), względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia ( vide: wyrok NSA z dnia 26 października 2012 r., sygn. II OSK 1956/12, LEX nr 1233717; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SAB/Po 42/11- baza orzeczeń nsa.gov.pl). Piśmiennictwie wskazuje się, że za postępowanie przewlekłe uznać należy postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny ( vide: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal J. Jagielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70 ). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym.

Stwierdzenie, że w określonej dacie - a tą będzie data orzekania przez sąd administracyjny - można zakwalifikować postępowanie organu jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymaga zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania ( vide: J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz Wydanie 11, Warszawa 2011, str. 238, także wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 549/13, wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 34/13 - baza orzeceń.nsa.gov.pl).

W rozdziale 7 Kodeksu postępowania administracyjnego uregulowane zostały terminy załatwienia spraw przez organy administracji publicznej. Stosownie do art. 35 Kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W § 3 tego artykułu przewidziane zostały ustawowe terminy maksymalne dla załatwienia sprawy ( termin "niezwłoczny", termin miesięczny dla sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego oraz termin dwumiesięczny dla sprawy szczególnie skomplikowanej ).. Terminy z art. 35 § 3 Kpa mogą być przedłużane na zasadach określonych w art. 36 § 1 Kpa, albo mogą być wyznaczane terminy dodatkowe zgodnie z art. 37 § 2 Kodeksu. Bieg omawianych terminów ulega wstrzymaniu w przypadkach uregulowanych w art. 35 § 5.

Terminy z art. 35 § 3 Kpa rozpoczynają swój bieg, w przypadku organu pierwszej instancji, w momencie wszczęcia postępowania (art. 61 § 3 Kpa ) tj. od dnia doręczenia żądania organowi administracji publicznej, a kończą z chwilą wydania w tej instancji decyzji administracyjnej. Podstawową funkcją tych terminów jest dyscyplinowanie organów prowadzących postępowanie, co niewątpliwie ma ścisły związek z wyrażoną w art. 12 Kodeksu zasadą szybkości postępowania

Analiza, akt administracyjnych, stanowiących zgodnie z art. 133 § 1 ppsa, podstawę orzekania sądu administracyjnego także w sprawie wywołanej skargą na bezczynność lub (i) przewlekłość, wskazuje, że bez wątpienia pismo skarżącego z dnia [...] lutego 2013 r. skutkowało wszczęciem postępowania administracyjnego stosownie do przepisu art. 61 § § 3 Kpa w dniu 20 lutego 2013 r. Zważywszy na treść wniosku należy stwierdzić, iż dotknięty był on brakiem formalnym w postaci niesprecyzowania w sposób jasny i nie budzący wątpliwości co do charakteru i zakresu zawartego w nim żądania strony. Obowiązek taki spoczywał na stronie stosownie do przepisu art. 63 § 2 Kpa. Wskazany brak formalny podlegał uzupełnieniu w oparciu o przepis art. 64 § 2 Kpa stosownie do którego, jeżeli podanie nie czyni zadość innym ( niż ten o którym mowa w § 1 ) wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że ich nieusunięcie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Nie negując potrzeby udzielenia stronie wyjaśnień dokonanych w piśmie z dnia [...] lutego 2013 r. stwierdzić jednak należy, że już w pierwszym, po otrzymaniu wniosku strony, piśmie skierowanym do M.M. Starosta obligowany był wezwać go do sprecyzowania żądania zgłoszonego we wniosku z dnia [...] lutego 2013r. Mimo tego zaniechania organu skarżący w reakcji na uzyskane wyjaśnienia Starosty, w kolejnym swoim piśmie z dnia [...] marca 2013 r. zatytułowanym "odniesienie" sprecyzował w sposób jasny i nie budzący wątpliwości swoje żądanie, domagając się przy tym wydania decyzji administracyjnej. Od dnia wpływu tego pisma do organu ([...] marca 2013 r. ) Starosta obligowany był rozstrzygnąć sprawę w terminie określonym w art. 35 § 3 Kpa dla sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego, a przy ( jedynie hipotetycznym ) uznaniu sprawy za skomplikowaną, w terminie 2 miesięcy. Tymczasem mimo, dokonanego z własnej inicjatywy skarżącego, uzupełnienia braku formalnego wniosku, organ, ignorując skonkretyzowane żądanie strony, nie podjął działań zmierzających do wydania decyzji. Skierował natomiast do strony kolejne pismo z dnia [...] marca 2013 r. z wyjaśnieniami dotyczącymi zasad dokonywania zmian danych w podlegających ujawnieniu w ewidencji gruntów i budynków oraz wyrażając pogląd o niemożności zmiany treści zapisów nieaktualnych już na dzień złożenia wniosku. Co więcej, mimo iż z pisma strony z dnia [...] marca 2013 r. jednoznacznie wynikało, iż jej wniosek nie dotyczy wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków w zakresie aktualnego stanu działki nr [...], wezwał stronę, na podstawie art. 64 § 2 Kpa do uzupełnienia braku formalnego wniosku do dostarczenia w terminie 7 dnia dokumentacji niezbędnej do wprowadzenia zmian – pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania. Należy jednoznacznie stwierdzić, iż w okolicznościach analizowanej sprawy nie było potrzeby kierowania do strony kolejnych wyjaśnień, ani też żadnych już podstaw prawnych do stosowania przepisu art. 64 § 2 Kpa na tym etapie procedowania. Działanie Starosty należy uznać za bezpodstawne uchylanie się od "decyzyjnego" załatwienia wniosku strony. Wskazane zaniechanie organu zmusiło skarżącego do poszukiwania środków prawnych skutkujących uzyskaniem oczekiwanego rozstrzygnięcia sprawy w stosunku do Starosty jak i poza tym organem ( "odwołanie" do SKO od pisma Starosty z dnia [...] marca 2013 r., wezwanie Starosty do usunięcia naruszenia prawa, skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na "czynność Starosty Powiatu stanowiącą odmowę usunięcia naruszenia prawa polegającego na wadliwym prowadzeniu bazy ewidencji gruntów i budynków w okresie od września 2005 r. do sierpnia 2012 r., poprzez bezpodstawne wprowadzenie zmiany oznaczenia użytków na działce nr [...], zażalenie w trybie art. 37 § 1 Kpa ). Wprawdzie organ reagował na kolejne pisma strony, udzielając jej kolejnych wyjaśnień ( wyjaśnienia z dnia [...] marca 2013 r. dotyczące złożonego "odwołania" czy odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, datowana błędnie na [...] marca, a faktycznie udzielona [...] czerwca 2013 r.,) to jednak były to działania wskazujące na brak woli organu dla zrealizowania ciążącego na nim obowiązku zakończenia wszczętego postępowania decyzją administracyjną. Należy przy tym zwrócić uwagę, iż odpis nieprawomocnego postanowienia z dnia 30 października 2013 r. w sprawie II SA/Go 705/13 wraz z uzasadnieniem Starosta otrzymał w dniu 31 października 2013 r. ( co wynika z akt administracyjnych ). W uzasadnieniu tym Sąd jednoznacznie wskazał na fakt nierozpoznania wniosku przez Starostę w sposób prawem przewidziany, tj. albo przez cofnięcie wprowadzonej wcześniej zmiany w ewidencji gruntów i budynków, albo przez wydanie decyzji odmownej w tym przedmiocie. Mimo to decyzja kończąca postępowanie administracyjne wydana została przez Starostę dopiero w dniu [...] stycznia 2014 r. Nastąpiło to zresztą po wskazaniu przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w piśmie z dnia [...] grudnia 2013 r. na konieczność załatwienia sprawy w drodze decyzji. Wydanie decyzji kończącej postępowanie poprzedzone zostało przez Starostę tylko jedną czynnością organu jaką pozostawało powiadomienie skarżącego, pismem z dnia 14 stycznia 2014 r. o uprawnieniach wynikających z art. 10 Kpa. Dla możliwości podjęcia decyzji bez znaczenia pozostawało pismo strony z dnia [...] stycznia 2014 r. będące w istocie jedynie podtrzymaniem dotychczasowego żądania. Wskazane okoliczności dowodzą, iż organ miał realną możliwość podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie wniosku strony z dnia [...] lutego 2013 r. o ile nie niezwłocznie po sprecyzowaniu wniosku, to bez wątpienia w terminie 1 miesiąca od otrzymania pisma strony z dnia [...] marca 2013 r. jako że sprawa nie należała do szczególnie zawiłych i wiązała się wyłącznie z analizą dokumentacji pozostającej w dyspozycji organu. Należy mieć na uwadze, że Starosta jest organem wyposażonym w aparat urzędniczy dysponujący właściwą wiedzą profesjonalną i doświadczeniem by tego rodzaju sprawy rozpoznawać sprawnie w obowiązującym terminie i w wymaganej prawem formie.

W okolicznościach sprawy należy zatem uznać, iż doszło do naruszenia przepisu art. 35 § 3 Kpa. Analizowane działania organu podejmowane w związku z wnioskiem strony z [...] lutego 2013 r. uznać należy za nacechowane przewlekłością spowodowaną w istocie zamiarem uchylenia się organu od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, co pozostawało jego ustawowym obowiązkiem, a co nie może być tolerowane w demokratycznym państwie prawa. W konsekwencji skarżący oczekiwał ponad 9 miesięcy na rozpatrzenie jego żądania, w sytuacji gdy charakter sprawy administracyjnej umożliwiał jej załatwienie w terminie miesięcznym od sprecyzowania żądania. W takiej sytuacji uznać należy, iż stwierdzona przewlekłość Starosty nosi znamiona rażącego naruszenia prawa.

W piśmiennictwie ( vide: R. Suwaj "Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej", Wyd. Warszawa: Wolters Kluwer Polska, 2014r., str. 228-229 ) wyraża się pogląd, że by można było zakwalifikować przewlekle prowadzone postępowanie jako obarczone rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1 ppsa należy przy ocenie podejmowanych przez organ czynności wziąć pod uwagę trzy zasadnicze kwestie: oczywistość braku związku podjętej czynności ze sprawą, związek podjętej czynności ze stopniem skomplikowania sprawy, stopień przyczynienia się strony swym działaniem (zachowaniem) do odsunięcia z czasie wydania aktu bądź podjęcia czynności przez organ. Mając zatem na uwadze dokonaną ocenę czynności podejmowanych przez Starostę w analizowanym postępowaniu, omówiony charakter sprawy oraz brak jakiekolwiek przyczynienia się strony do przekroczenia przez organ ( i to wielokrotnego ) terminu załatwienia sprawy sąd stwierdził kwalifikowany charakter przewlekłości organu. Należy mieć bowiem na uwadze, iż podejmowana przez skarżącego aktywność ( "odwołanie" , wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, skarga do WSA ) nie były przyczyną przewlekłości, ale skutkiem wadliwych działań organu i nakierowane były na uzyskanie od organu wymaganego prawem sposobu załatwienia sprawy.

Za zasady Sąd uznał wniosek strony o wymierzenie Staroście grzywny na podstawie art. 149 § 2 ppsa w zw. z art. 154 § 6 ppsa. O wysokości grzywny orzeczono w dolnej jej granicy tj. na poziomie 500 zł, mając na uwadze omówione okoliczności sprawy, pierwsze tego rodzaju uchybienie organu. Sąd wziął też pod uwagę, że orzeczona grzywna nie ma dla strony skarżącej charakteru rekompensacyjnego oraz fakt, iż stan przewlekłości ustał przed wniesieniem skargi tj. z momentem wydania przez Starostę decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. W ocenie Sądu, wymierzenie organowi grzywny we wskazanej wysokości służyć będzie realizacji zarówno funkcji represyjnej jak i prewencyjnej, zapobiegając ewentualnym przyszłym działaniom organu narażającym obywateli na negatywne skutki przewlekłości i podważającym zaufanie obywateli do organów władzy publicznej.

O zwrocie kosztów postępowania w wysokości 300 zł, obejmujących wpis od skargi (100 zł ) koszty dojazdu na rozprawę (300 zł) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ppsa.