IV SA/Gl 591/13

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 9 ust. 1, art. 10 ust. 1 oraz art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r., nr 1, poz. 7 z późn. zm. - aktualnie obowiązuje tekst jednolity ogłoszony w Dz. U. z 2012 r., poz. 1228 ze zm.) Prezydent Miasta Z. przyznał R. M. prawo do świadczenia z funduszu alimentacyjnego w okresie od 1 października 2011 r. do 30 września 2012 r., w kwocie 265 zł miesięcznie.

Od powyższej decyzji, dnia [...] grudnia 2012 r. pismo zatytułowane "odwołanie" wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. ojciec R. M. – S. M. reprezentowany przez pełnomocnika Z. K. W piśmie tym pełnomocnik zarzucił organowi pierwszej instancji szereg uchybień proceduralnych, do jakich miało dojść w postępowaniu poprzedzającym to rozstrzygnięcie. W szczególności zaakcentował, że świadczenia z funduszu alimentacyjnego przyznane na rzecz pełnoletniego R. M. wypłacone zostały pomimo braku spełnienia przez niego ustawowych przesłanek. Dodatkowo podkreślił, iż skutkiem rzeczonej decyzji jest powstanie bezzasadnego zobowiązania po jego stronie związanego ze zwrotem wypłaconych świadczeń. Nadto zaznaczył, że uniemożliwiono mu udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. W konsekwencji zażądał wznowienia postępowania na mocy art. 145 § 1 ust. 1, 4, 5 i 6 oraz § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego.

W wyniku wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w K. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Jako podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia organ wskazał art. 134 k.p.a. W uzasadnieniu Kolegium w pierwszej kolejności podniosło, że zgodnie z przywołanym art. 134 k.p.a. organ odwoławczy w postępowaniu wstępnym podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne. Niedopuszczalność odwołania może wynikać zarówno z przyczyn podmiotowych jak i przedmiotowych. Niedopuszczalność z przyczyn podmiotowych obejmuje m. in. sytuacje wniesienia środka zaskarżenia przez jednostkę nie mającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia. Organ odwoławczy stwierdził, że S. M. jako dłużnik alimentacyjny nie legitymuje się interesem prawnym lub obowiązkiem, który mógłby zostać skonkretyzowany w postępowaniu w sprawie przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Następnie organ II instancji zacytował art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną postępowania administracyjnego jest ten, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zatem, w ocenie Kolegium, na gruncie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów w sprawie świadczeń z funduszu alimentacyjnego stroną - poza osobą uprawnioną może być ten tylko, kto posiada chronione w płaszczyźnie prawnej uprawnienie do żądania przyznania świadczenia z funduszu bądź chroniony prawnie obowiązek związany z udzielonym świadczeniem. Brak takiego umocowania czyni interes w postępowaniu wyłącznie interesem faktycznym, a więc wykluczającym przymiot strony. Biorąc pod uwagę powyższe organ odwoławczy stwierdził, że stroną postępowania jest R. M.jako osoba uprawniona do alimentów od rodzica na podstawie tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd, jeżeli egzekucja okazała się bezskuteczna. W odniesieniu do wniosku o wznowienie postępowania Kolegium poinformowało, że zgodnie z art. 148 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji. Z kolei w myśl art. 150 § 1 k.p.a. organem administracji publicznej właściwym w sprawie wznowienia postępowania jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji (w niniejszej sprawie w I instancji).

W dniu [...] maja 2013 r. S.M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze tej zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie zarówno prawa materialnego jak i procesowego, tj. art. 2 i 32 w zw. z art. 31 ust. 2 oraz art. 47 w zw. z art. 51 ust. 3 Konstytucji RP, a także art. 10 § 1, art. 30 § 2 i art. 33 w zw. z art. 28 k.p.a. Zważywszy na powyższe uchybienia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. oraz uznanie wnoszonego odwołania przed organami władzy samorządowej I i II stopnia, poprzez zmianę zaskarżonych orzeczeń w ten sposób, że skarżący będzie miał prawo do zapoznania się z aktami sprawy na każdym etapie postępowania (art. 10 k.p.a.). Uzasadniając skargę S. M. w pierwszej kolejności podkreślił, że w jego sprawie organy przyjęły błędną interpretację art. 28 k.p.a. Następnie skarżący wskazał, że "osoba uprawniona" to osoba uprawniona do alimentów, natomiast ustawa nie przewiduje zakazu zapoznania się z aktami sprawy dłużnikowi alimentacyjnemu. Na koniec S. M. poinformował, że w wyniku działań organów był zmuszony zaprzestać prowadzenia działalności gospodarczej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Powyższe oznacza, że Sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze.

Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło niedopuszczalność odwołania S. M. od decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] r., nr [...] przyznającej R. M. świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę działając z urzędu.

W toku postępowania administracyjnego organy administracji są zobligowane do rozstrzygania sprawy w myśl naczelnych zasad postępowania administracyjnego, a w szczególności zasady prawdy obiektywnej, praworządności oraz zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu stron. Stosownie do treści art. 7 k.p.a. stanowiącego o powyższych obowiązkach organów administracji publicznej, organ ten odpowiedzialny jest za wyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności, do których należy również ustalenie, czego w istocie domaga się obywatel występujący do organu. Obowiązek ten jest następstwem przywołanej powyżej zasady uwzględniania słusznego interesu stron. Zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną między innymi także w art. 63, 65, 128 i 140 k.p.a., jest zasada ograniczonego formalizmu w zakresie formy i treści podania. Ponad wskazania zawarte w wyżej przytoczonych przepisach zostały nałożone na stronę postępowania administracyjnego szczególne wymogi procesowe po to, by sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony bez zbędnego formalizmu. Każde pismo kierowane przez stronę postępowania winno być zatem w myśl przywołanych zasad rządzących postępowaniem administracyjnym należycie wyjaśnione i ocenione nie tylko przy użyciu wykładni literalnej ale również przy dokładnym ustaleniu woli strony postępowania w zakresie skutków jakie chciałaby osiągnąć przez zwrócenie się na drogę postępowania administracyjnego. Taki tok postępowania nakazuje nie tylko zasada prawdy obiektywnej i uwzględniania słusznego interesu, wyrażona w art. 7 k.p.a. ale także wynikający z art. 9 k.p.a. obowiązek należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ich prawa i obowiązki będące przedmiotem postępowania. Obowiązek wynikający z art. 9 k.p.a. powinien być rozumiany tak szeroko, jak jest to tylko możliwe, zaś jego naruszenie traktować należy jako wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji.

W zależności od okoliczności sprawy, mimo, iż pismo strony jednoznacznie wyraźnego wniosku nie zawiera, organ administracji publicznej mając na względzie słuszny interes strony, dbając aby nie poniosła ona szkody z powodu nieznajomości prawa, winien rozważyć wszystkie możliwe środki, które dopuszcza ustawa, a które mogłyby służyć należytemu załatwieniu sprawy. Podkreślić należy, że na organie administracji ciąży obowiązek zmierzający do wyjaśnienia rzeczywistej woli strony, jeżeli charakter pisma wniesionego przez nią może budzić wątpliwości. Kodeks postępowania administracyjnego nakłada na organy administracji obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie do organów państwa (art. 8 k.p.a.), z czym powiązana jest wspomniana wyżej zasada udzielania informacji określona w art. 9 k.p.a. Zatem strony postępowania winny być informowane w takim zakresie, w jakim konieczne jest, by z powodu nieznajomości prawa nie poniosły szkody, co istotne jest zwłaszcza w sprawach, których okoliczności dają podstawę do wniosku, że strona pierwszy raz zetknęła się z takimi problemami faktycznymi i prawnymi.

Bez wątpienia, zawarte w piśmie skarżącego z dnia [...] listopada 2012 r. zatytułowanym "odwołanie" sformułowania, świadczą o konieczności wyjaśnienia rzeczywistego charakteru tego pisma strony skarżącej, a mianowicie, czy intencją strony było odwołanie się od decyzji organu I instancji, czy też, że pismo to stanowi wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego - której to kwestii wydaje się w istocie dotyczyć merytoryczna treść tego pisma. Wypełniając dyspozycje przywołanych wyżej przepisów organ administracji publicznej powinien w tej sytuacji zwrócić się do skarżącego o zajęcie przez niego jednoznacznego stanowiska i sprecyzowanie, w jakim trybie wystąpił do organu w kwestii decyzji organu I instancji z dnia [...] r.

Pogląd taki znajduje umocowanie w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych. Nie można bowiem przyjąć, że jeżeli żądanie jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale, to organ administracji publicznej jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania. Jest to niedopuszczalne chociażby dlatego, że mogłoby to doprowadzić do niedopuszczalnej zmiany żądania, wbrew intencji osoby wnoszącej podanie. O tym, jaki jest charakter i zakres żądania zawarty w piśmie wniesionym przez stronę w postępowaniu administracyjnym, decyduje ostatecznie strona, a nie organ, do którego pismo zostało skierowane (patrz wyrok WSA Krakowie z dnia 27 marca 2013 r. , sygn. akt II SA/Kr 46/13 – dostępny w internetowej bazie orzeczeń CBOSA).

Odstąpienie od tej czynności stanowiło naruszenie wskazanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Wobec niedokładnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 k.p.a.) i niedostatecznego poinformowania strony o okolicznościach mających istotny wpływ na jej obowiązek (art. 9 k.p.a.), należało uznać, że wyczerpana została przesłanka uwzględnienia wniesionej skargi przewidziana treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ orzekający, mając na uwadze zawartą

w art. 153 p.p.s.a. uwzględni wskazania zawarte w niniejszym uzasadnieniu.

Stosownie do postanowień art. 152 wyżej wymienionej ustawy orzeczono o tym, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane.

Wynagrodzenie ustanowionego w sprawie adwokata z urzędu ustalone została w oparciu o postanowienia art. 250 przywoływanej powyżej ustawy oraz § 19 w związku z § 18 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenie przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461).

Biorąc powyższe pod uwagę należało orzec jak w sentencji.