II GSK 553/13

Uzasadnienie

Zaskarżonym kasacyjnie wyrokiem z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 2465/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpatrzeniu skargi V. P. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej Prezes ARiMR) z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. stwierdzającą nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARIMR w B. nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., którą przyznano V. P. płatność w ramach systemów wsparcia bezpośredniego; jednolitą płatność obszarową (JPO) i uzupełniającą płatność obszarową (UPO) na rok 2009. Jako podstawę prawną organ wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dale jako p.p.s.a.

Sąd oparł się na następującym stanie faktycznym.

W dniu 8 maja 2009 r. V. P. złożyła wniosek o jednolitą płatność obszarową (JPO) do łącznej powierzchni 55,88 ha, uzupełniającą płatność obszarową do grupy upraw podstawowych (UPO) do powierzchni 0,95 ha oraz uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych do łącznej powierzchni 49,42 ha.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. przyznał wnioskodawczyni płatności bezpośrednie, tj. JPO i UPO do powierzchni działek rolnych zadeklarowanych i kwalifikujących się do płatności.

Następnie, po zawiadomieniu V. P., o wszczęciu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r., Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., stwierdził z urzędu nieważność powyższej decyzji, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej, jako k.p.a.).

Po rozpatrzeniu odwołania Prezes ARiMR, decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu podniósł, że decyzja z dnia [...] grudnia 2009 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jednolity Dz. U. 2008 r., nr 170, poz. 1051 ze zm. - dalej, jako ustawa o płatnościach), w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., bowiem organ przyznał wnioskowane płatności na rok 2009 nie ustalając powierzchni kwalifikowalnej do ich przyznania na zadeklarowanych działkach ewidencyjnych nr 192/1, 111/2, 231, 193/2, 184/4 i 211/12, zgodnie z wartością maksymalnego kwalifikowalnego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych, stosownie do art. art. 24 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 i nr 73/2009, oraz wdrażanie zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. WE L Nr 141 s. 18 - dalej, jako rozporządzenie nr 796/2004) . W konsekwencji płatność została przyznana do powierzchni 0,49 ha działki, 192/1 podczas gdy powierzchnia wyznaczonego w jej ramach maksymalnego kwalifikowalnego obszaru do płatności (PEG) wynosiła 0,36 ha. Podobne różnice wystąpiły w przypadku pozostałych 5 działek, stąd organ stwierdził nieważność korzystnej dla beneficjenta decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa procesowego.

Skargę od powyższego rozstrzygnięcia wywiodła V. P. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Zarzuciła naruszenie art. 15 k.p.a. poprzez wskazanie przez organy I i II instancji odmiennych przepisów, (co do podstawy i charakteru), których rażące naruszenie miałoby prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] grudnia 2009 r., jak również pozbawienie jej możliwości zaskarżenia podstaw wskazanych przez organ II instancji, art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach, art. 156 § 1 pkt 2 i art. 8 k.p.a poprzez uznanie przez organy obu instancji, że decyzja rażąco narusza prawo, art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia przesłanek wydanego rozstrzygnięcia, a w szczególności wyjaśnienie, na czym polegało rażące naruszenie prawa, skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej płatności bezpośrednie na rok 2009.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., wyrokiem z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 2465/12 uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] sierpnia 2012 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] kwietnia 2012 r.

Sąd pierwszej instancji poddał analizie zasadność weryfikacji z urzędu decyzji ostatecznej w drodze postępowania o stwierdzenie nieważności, które jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru, której granice wyznacza zamknięty katalog przesłanek ujętych w art. 156 § 1 k.p.a. W postepowaniu tym organ nie jest władny rozpatrywać sprawy, co do jej istoty, ani żadnej innej kwestii merytorycznej. Uprawnienia organu (prowadzącego postępowanie administracyjne w konkretnej sprawie załatwianej w postępowaniu zwykłym), do przeprowadzenia oceny w ramach art. 80 k.p.a., nie mogą być podważane przez organ nadzoru poprzez dokonywanie przez ten organ na nowo, własnych ustaleń faktycznych. Do tego zaś w istocie zmierzały - zdaniem WSA - wywody zaprezentowane w zaskarżonej decyzji Prezesa ARiMR.

W rozpoznanej sprawie Prezes ARiMR uznał, bowiem że decyzja z dnia [...] grudnia 2009 r. przyznająca skarżącej płatności JPO i UPO za 2009 r., rażąco narusza wskazane wcześniej przepisy prawa procesowego, bowiem przyznając płatność do powierzchni 0,49 ha na działce nr 192/1, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał przedmiotowe płatności nie ustalając powierzchni kwalifikowanej do płatności na tej działce zgodnie z wartością maksymalnego kwalifikowalnego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych - stosownie do treści art. 24 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 796/2004.

W ocenie Sądu pierwszej instancji wskazane przez organy wady decyzji ostatecznej będące wynikiem naruszenia przepisów postępowania nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu płatności z dnia [...] grudnia 2009 r. Decyzja ta została wydana w oparciu o właściwą podstawę prawną, art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach i po ustaleniu powierzchni kwalifikowalnej do płatności (vide uzasadnienie decyzji). Jak się później okazało do ustalenia płatności przyjęto zawyżoną powierzchnie sześciu deklarowanych działek ewidencyjnych, zamiast wynikającą z PEG, co stanowi rażące naruszenie prawa – art. 7 ust. 4 ustawy o płatnościach. Organ odwoławczy potwierdził zasadność wzruszenia decyzji w trybie nadzwyczajnym, wobec rażącego naruszenia prawa procesowego, tj. art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach i art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Jednocześnie zauważył, że Dyrektor Oddziału ARiMR błędnie zakwestionował przyjętą do wyliczenia płatności powierzchnię działek nr 194/2 i 118/3.

Ponieważ cechą rażącego naruszenia prawa jest oczywista sprzeczność treści decyzji z treścią zastosowanego przepisu, przez ich proste zestawienie ze sobą. W rozpoznawanej sprawie dla stwierdzenia, czy decyzja o przyznaniu płatności została wydana z naruszeniem prawa konieczne było przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie określenia maksymalnej kwalifikowanej powierzchni dla działek nr 192/1, 111/2, 231, 193/2, 184/4 i 211/12 objętej wnioskiem o przyznanie płatności. Dopiero po dokonaniu porównania powierzchni działek wskazanych we wniosku z powierzchnią działek w systemie identyfikacji działek rolnych można było ustalić, czy powierzchnie te są zgodne i kwalifikują się w całości do płatności. Tylko wynik zestawienia pozwała ustalić, czy płatność przyznano do prawidłowej powierzchni ewidencyjno-gospodarcza (PEG) wyznaczonej dla danej działki. Jeżeli zatem w sprawie doszło do naruszenia przepisów procedury w zakresie prawidłowego ustalenia wielkości powierzchni kwalifikowalnej działki do wnioskowanej płatności, do której przyznano płatność bezpośrednią, to naruszenie prawa - zdaniem WSA - nie miało charakteru rażącego.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 24 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 796/2004 tylko przeprowadzane kontrole administracyjne pozwalają na wykrycie nieprawidłowości, a w szczególności automatyczne wykrycie za pomocą narzędzi informatycznych rozbieżności pomiędzy działkami deklarowanymi, a oznaczonymi w systemie identyfikacji działek rolnych. Przepis ten określa cel kontroli oraz czego dotyczą oraz obowiązek przeprowadzenia kontroli na miejscu w przypadku ujawnienia nieprawidłowości. Wbrew twierdzeniu Prezesa ARiMR z przepisu tego nie wynika, że nie można przyznać płatności do powierzchni większej niż określona w systemie PEG i dlatego przyznanie płatności do powierzchni większej niż kwalifikowalna nie stanowi naruszenia tego przepisu. Sąd przypomniał również, że wniosek o płatności został złożony na formularzu przysłanym rolnikowi wraz z materiałem graficznym przez Agencję. Wskazał także na art. 7 ust. 1a ustawy o płatnościach, który został dodany ustawą z dnia 17 lutego 2010 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 36, poz.197) i wszedł w życie z dniem 15 marca 2010 r. oraz art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE)nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L z 2009 r., dalej rozporządzenie nr 73/2009), który dotyczy systemu identyfikacji działek rolnych ustanawianego na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub innych danych kartograficznych. Korzysta z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność, co najmniej równa dokładności kartografii w skali 1;10 000. Naruszenia tego przepisu mogłyby dopuścić się, zatem tylko jednostki tworzące system identyfikacji działek a nie organ weryfikujący wniosek o przyznanie płatności z jego wykorzystaniem.

Konkludując WSA stwierdził, że brak jest podstaw do przyjęcia, że Kierownik Biura ARiMR weryfikując wniosek o płatności na rok 2009 rok złożony na formularzu wraz z załącznikami graficznymi, nie uwzględnił maksymalnej powierzchni kwalifikowalnej do płatności, zgodnie z wymogami art. 24 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 796/2004. Oceniając jednak decyzję nie można stwierdzić czy prawidłowo zastosował ta wielkość. Fakt wystąpienia/powzięcia wątpliwości, co do ewentualnych niezgodności pomiędzy powierzchnią deklarowaną a kwalifikowalną wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego, wobec czego nie stanowią rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a co za tym idzie ewentualne nieprawidłowości nie mogą być konwalidowane w ramach wzruszenia decyzji w trybie postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności. Powołane przez Prezesa ARiMR przepisy procedury administracyjnej nie mogą stanowić, w przypadku ich naruszenia, podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu "rażącego naruszenia prawa".

Nie podzielił także zasadności zarzutu naruszenia art. 15 k.p.a, gdyż organy obu instancji wskazały, na czym polegało naruszenie przepisów i do swoich ustaleń zastosowały obowiązujące przepisy prawa. Dokonana przez organ odwoławczy korekta podstawy prawnej była dopuszczalna.

Prezes ARiMR wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Zaskarżając orzeczenie w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach (w petitum skargi wskazano art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju ..., który to błąd, jako oczywista omyłkę sprostował pełnomocnik na rozprawie), art. 7 i 77 k.p.a., art. 17 rozporządzenia nr 73/2009 oraz art. 24 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 796/2004 poprzez stwierdzenie, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, mimo że przyznano płatności do powierzchni większej niż powierzchnia kwalifikowalna.

Powołując się na powyższe autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi V. P., względnie o przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Podkreślił, że właściwa ocena czy w danej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa poprzez nieustalenie maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (PEG) wymaga przedstawienia procesowej charakterystyki postępowania w przedmiocie przyznania płatności i odniesienia charakteru tego postepowania do podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że naruszenie prawa ma cechę rażącego wtedy, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności i nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i oczywisty.

Działanie zgodne z zasadą praworządności w postępowaniu administracyjnym to działanie w sposób właściwy i zgodny z modelem stosowania prawa, gdzie jego drugi etap dotyczy postępowania dowodowego. Znajduje on swoje kodeksowe odzwierciedlenie w podstawowej zasadzie prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. jak i w art. z art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach, a procesowe odzwierciedlenie w art. 77 § 1 k.p.a.

Jak dalej podkreślił Prezes ARiMR cechą charakterystyczną postępowań w sprawach z zakresu przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego jest skoncentrowanie postępowania dowodowego na weryfikacji danych deklarowanych przez rolnika we wniosku, z danymi, które posiada organ. Przedmiotowa weryfikacja w całości wypełnia drugi etap stosowania prawa, jakim jest analiza, czy fakty można uznać za udowodnione na podstawie zgromadzonych dowodów oraz w oparciu o teorię dowodów.

Wspomniana weryfikacja sprowadza się w istocie do sprawdzenie zgodności między działkami rolnymi zadeklarowanymi w jednym wniosku a działkami odniesienia w systemie identyfikacji działek rolnych (art. 24 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 796/2004). W konsekwencji zasada praworządności w całości jest realizowana w kontroli administracyjnej. Jeżeli więc stwierdzono naruszenie prawa w zakresie przeprowadzenia kontroli administracyjnej, który wypełnia w całości postępowanie dowodowe w sprawach o przyznanie płatności do gruntów rolnych, to takie uchybienie musi mieć charakter rażącego naruszenia zasady praworządności.

Do ustalenia prawa do otrzymania płatności podstawowe znaczenie ma rzeczywisty obszar gruntu rolnego, na którym jest prowadzona działalność rolnicza. Kluczowe jest, więc wyznaczenie w sposób prawidłowy obszaru kwalifikującego się do płatności na podstawie ortofotomapy, która jest elementem Systemu Identyfikacji Działek Rolnych (LPIS), działającego w technologii geograficznych systemów informacyjnych, w tym zintegrowanego Systemu zarządzania i Kontroli (IACS). Jest środkiem dowodowym, stanowiącym o kwalifikowalności zgłoszonych gruntów rolnych do płatności, gdyż ortofotomapa powstała ze zdjęć lotniczych lub satelitarnych, przetworzonych do postaci metrycznej.

Innymi słowy, zdaniem kasatora przyznanie płatności do gruntu bez uwzględnienia wartości maksymalnego obszaru kwalifikowanego stanowi w istocie o dowolnym przyznaniu płatności. W związku z powyższym trudno przyjąć, że dowolne (bez uwzględnienia przepisów) przyznanie płatności może być potraktowane, jako zwykłe naruszenie prawa, a nie naruszenie rażące. Takie przyznanie płatności porównać można do dowolnego ustalenia wymiaru zobowiązania podatkowego.

W niniejszej sprawie Kierownik BP ARiMR przyznał V. P. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 bez uwzględnienia wartości maksymalnego kwalifikowanego obszaru (PEG) wyznaczonego na działce ewidencyjnej nr 192/1, 111/2, 231, 193/2, 184/4 i 211/12. Według organu powierzchnia deklarowanych działek różniła się w przypadku 6 działek, od ich maksymalnego obszaru kwalifikowalnego (PEG), w granicach od 0,004 ha do 0,71 ha.

Prezes ARiMR podkreślił, że obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie o przyznanie płatności było wyjaśnienie rozbieżności w deklaracji powierzchni zgłoszonej do płatności przez V. P., a wartością maksymalnego kwalifikowalnego obszaru zapisanego w systemie LPIS. Ponieważ Kierownik BP ARiMR nie dopełniając tego obowiązku, stosownie do treści art. 24 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 796/2004, a w konsekwencji przyznał płatności w kwocie większej niż należna, to zasadnym było stwierdzenie nieważności decyzji o przyznaniu płatności na rok 2009 na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dale jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie występuje jednak żadna z wad stanowiących o nieważności postępowania sądowego.

Ponieważ organ sformułował w petitum skargi kasacyjnej wyłącznie zarzut naruszenia prawa materialnego to oznacza, że ustalony stan faktyczny sprawy oraz postępowanie Sądu pierwszej instancji nie są kwestionowane.

Dokonując oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego w pierwszej kolejności należy wskazać, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ma charakter samodzielny. Jego celem jest ustalenie, czy konkretna decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W tego rodzaju postępowaniu nie bada się, więc ponownie istoty sprawy, bowiem organ je prowadzący analizuje, czy z dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego wynika rażące naruszenie prawa, a jeżeli tak to, na czym ono polega. Tym samym stwierdzenie jakiegokolwiek naruszenia prawa, nawet istotnego, nie uzasadnia automatycznego zastosowania trybu nadzwyczajnego. Konieczne w takim przypadku jest, bowiem stwierdzenie wystąpienia ściśle określonej przesłanki prawnej - w niniejszej sprawie rażącego naruszenia prawa.

Przesłanka ta obejmuje naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania. Z kolei naruszenie procedury w sposób rażący, najczęściej odnosić się będzie do przepisów gwarantujących prawidłowe zastosowanie norm prawa materialnego.

Prezes ARiMR, oceniając w postępowaniu odwoławczym decyzję stwierdzającą nieważność decyzji ostatecznej o przyznaniu płatności JPO i UPO na rok 2009 uznał, że organ w sposób rażący naruszył przepisy prawa procesowego, tj. art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Objęte decyzją płatności przyznał nie ustalając powierzchni kwalifikowanej do płatności, co w przypadku sześciu działek ewidencyjnych okazało się wadliwe i skutkowało zawyżeniem przyznanej płatności w stosunku do należnej.

Zasadnie Sąd pierwszej instancji powyższe stanowisko uznał za nieprawidłowe, gdyż wadliwości decyzji nie można wywieść z jej treści.

W decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] grudnia 2009 r. wskazano, iż powierzchnia działek rolnych zadeklarowanych do płatności JPO na rok 2009, jak i powierzchnia 16 działek rolnych deklarowana przez stronę, jako kwalifikowana do JPO, wynosiła łącznie 55,88 ha, do UPO powierzchnia działki rolnej wynosiła 0,10 ha, a do UPO dla roślin przeznaczonych na paszę powierzchnia 11 działek rolnych wynosiła 49,42 ha. W wyniku kontroli administracyjnej organ stwierdził, że tylko zadeklarowana powierzchnia działki nr 194/2 i nr 118/3 odpowiadała powierzchni kwalifikowalnej do płatności. W przypadku pozostałych działek ewidencyjnych, ich powierzchnia była większa od kwalifikującej się do dopłaty. Przy czym z akt sprawy nie wynika, a organ nie wyjaśnił skąd i kiedy powziął takową informację, jak również na podstawie, czego stwierdził wskazane w decyzji różnice pomiędzy powierzchnią deklarowaną a kwalifikowalną. Brak takowej wiedzy, nie jest obojętny dla oceny prawidłowości zaskarżonego wyroku, tym bardziej, że decyzja o przyznaniu płatności została wydana [...] grudnia 2009 r., a postępowanie o stwierdzenie jej nieważności zostało wszczęte w dniu 9 marca 2012 r.

Podkreślenia wymaga, że organ przyznający płatność bezpośrednią zauważył, iż zgodnie z art. 24 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 796/2004 nie można dokonać żadnych płatności na rzecz obszarów wykraczających poza ustaloną w systemie informacji geograficznej powierzchnię referencyjną. Kierownik BP ARiMR dostrzegał, więc różnicę między powierzchnią zadeklarowaną przez skarżącą do płatności a powierzchnią kwalifikowalną, ustaloną w wyniku kontroli administracyjnej. Kryteria kwalifikowalności działek ewidencyjnych zawiera art. 124 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009, który stanowi jednocześnie definicję gruntów rolnych kwalifikowanych do płatności bezpośrednich. Nie pokrywa się ona z definicją użytków rolnych określonych w rozporządzeniu MRRiB z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz.454), na podstawie, którego określane są powierzchnie użytków rolnych w ewidencji gruntów i budynków (EGiB). Tym samym powierzchnie użytków rolnych określone dla danej działki ewidencyjnej w systemie EGiB nie są tożsame z powierzchnią maksymalnego kwalifikowanego obszaru i tym samym nie mogą stanowić powierzchni, do której przyznawana jest jednolita płatność obszarowa. W celu weryfikacji warunków kwalifikowalności przeprowadzana jest kontrola administracyjna, stosownie do art. 24 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 796/2004, której uzupełnieniem są kontrole na miejscu (art. 20 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009.

Ma, więc rację Prezes ARiMR twierdząc, że ponieważ dopłata została przyznana w kwocie wyższej niż należna, to organ przyznał dopłatę nie ustalając powierzchni kwalifikowanej do płatności zgodnie z wartością maksymalnego kwalifikowalnego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych. Nie uczynił zadość obowiązkowi ciążącemu na nim z mocy art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a. Postawienie powyższej tezy wymagałoby uprzedniego wyjaśnienia, czy organ zajął stanowisko poprzez rażąco wadliwą ocenę zgromadzonych w sprawie dowodów, a tego w sprawie zabrakło. Jak podkreślił sąd pierwszej instancji, nie wyjaśnienie ewentualnych rozbieżności, o ile takowe wystąpiły, stanowiłoby naruszenie przepisów procedury, nie stanowiłoby jednak rażącego naruszenia prawa. W tym miejscu należy podkreślić, że oceny decyzji ostatecznej dokonuje się wyłącznie na podstawie materiału zgromadzonego w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem takiej decyzji, a zarówno organ, jak i kasator powołał się na okoliczności, które nie zostały wskazane w treści decyzji przyznającej płatność, lecz jak należy przypuszczać wynikają z innych materiałów dowodowych będących w posiadaniu organu (zobacz wyrok NSA z dnia 12.09.12 r., sygn. akt I OSK1107/11 czy z dnia 22.02.13 r., sygn. akt II GSK 2098/11).

W tym miejscu należy przypomnieć, że w rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zarzutem skargi kasacyjnej ograniczonym wyłącznie do naruszenia prawa materialnego.

Zauważyć także wypada, że zasadnie WSA wskazał, że art. 24 rozporządzenia nr 786/2004 wskazuje na cel kontroli oraz określa, czego kontrole dotyczą, a w przypadku ujawnienia nieprawidłowości nakłada na organ prowadzący postępowanie obowiązek przeprowadzenia, w razie konieczności, kontroli na miejscu. Nie wynika z jego treści, że nie można przyznać płatności do powierzchni większej niż określona w systemie identyfikacji działek i dlatego przyznanie płatności do powierzchni większej niż określona w systemie identyfikacji działek nie stanowi naruszenia tego przepisu.

Zdaniem NSA w niniejszym składzie organ słusznie wskazuje, iż płatność należy przyznać jedynie do powierzchni ustalonej, jako kwalifikowalna. Inaczej mówiąc, nie można przyznać dopłat obszarowych do terenów podlegających wyłączeniu, np. zalesionym. Jednakże to, jaki obszar jest kwalifikowany do płatności - jak słusznie z kolei wskazuje WSA, podlega każdorazowym ustaleniom w toku kontroli wniosku, nie wyłączając kontroli na miejscu. O tym z kolei zdaje się zapominać Prezes ARiMR akcentując tezę, iż nieważność decyzji wynika z braku poszanowania przez Kierownika ARiMR obowiązków wyjaśnienia rozbieżności w deklaracji powierzchni zgłoszonej przez V. P. do płatności, w kontekście zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych, a ściślej z danych zawartych w systemie identyfikacji działek rolnych i wynikających z nich ograniczeń.

W związku z tym NSA zwraca uwagę, iż organy ARiMR są uprawnione do prowadzenia, w formie skomputeryzowanej, identyfikacji obszarów rolnych kwalifikujących się do płatności oraz do przeprowadzania, niejako w pierwszej kolejności, administracyjnych kontroli wniosków o płatności. Nie oznacza to jednak, co wymaga wyraźnego podkreślenia, iż w sytuacji sporu o to, czy zgłoszona powierzchnia może zostać uznana za kwalifikowaną, przesądza o tym wyłącznie używany przez organ system identyfikacji działek rolnych. Oczywiście może się okazać, iż już na podstawie samej ortofotomapy (wydrukowanej z systemu komputerowego i dołączonej do akt sprawy) działka będzie bezspornie wykluczona z płatności np. będzie na niej widać zalesienie, teren zajęty przez staw, itp. Jednakże, jeżeli organ właściwy do rozpoznania sprawy przyzna płatność bezpośrednią na podstawie określonych dowodów (map), a te nie będą w dostateczny sposób, czy jak w niniejszej sprawie, przy sprzeciwie strony, wskazywać na wykluczenie całości bądź części działek z płatności, to organ nadzoru nie będzie mógł wyłącznie z tego powodu stwierdzić nieważności decyzji, bez przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie. W przedmiotowej sprawie, poza stwierdzeniem zawyżenia obszaru kwalifikowalnego do płatności, organ nie wyjaśnił, czym oparł twierdzenie, że organ przyznający płatność decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nie wziął pod uwagę powierzchni kwalifikowalnej, zgodnie z wartością maksymalną. Oceniając decyzję nie można stwierdzić czy prawidłowo zastosował te wielkości.

Ponieważ w postępowaniu nadzwyczajnym (o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej), co do zasady nie przeprowadza się postępowania dowodowego, to w niniejszej sprawie, istota rażącej wadliwości decyzji przyznającej płatność wynika z rzekomego przyznaniu płatności do gruntu, zdaniem organu, niekwalifikującego się do dopłat, ale odpowiadającej pełnemu żądaniu strony. Z oczywistych względów decyzja ta nie była poddana kontroli instancyjnej. Jednakże Sąd pierwszej instancji, stosownie do art. 133 § 1 pkt 1 p.p.s.a., na podstawie akt sprawy, stwierdził, że w toku postepowania o przyznanie płatności na rok 2009 mogło dojść do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na nieprawidłowe ustalenie powierzchni będącej podstawą przyznania płatności, nie było to jednak naruszenie przepisów, które można by zakwalifikować, jako rażące. Powzięcie tylko wątpliwości, co do prawidłowości przeprowadzenia postępowania i zawyżenia kwoty przyznanej płatności, nie dowodzi przeprowadzenia tego postepowania z rażącym naruszeniem prawa, a co zatem idzie nie może być konwalidowane w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności. Nie można, bowiem przyjąć, że decyzja o przyznaniu płatności stoi w jaskrawej sprzeczności z treścią zastosowanych w sprawie przepisów prawa, bądź decyzja o przyznaniu płatności zawiera wadę tkwiącą w samej decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a.

Niemożność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego sporne kwestie oraz materiał dowodowy zgromadzony w sprawie tj. ortofotomapy, nie uzasadniają stanowiska o nieważności decyzji. Tym bardziej w sytuacji, w której beneficjent konsekwentnie kwestionuje przyjęte przez organ założenie o braku zgodności powierzchni ewidencyjnej z powierzchnia kwalifikowalną do płatności w przypadku wskazanych działek (zobacz wyrok NSA z dnia 6.03.2014 r., sygn. akt II GSK 2034/12, baza orzeczenia.nsa.gov.pl.)

W konsekwencji, analizując w odpowiednim zakresie zgromadzone w postępowaniu o przyznanie płatności bezpośrednich JPO i UPO dowody, nie można przyjąć, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR została wydana z rażącym naruszeniem art. 3 ust. 2 pkt 1-3 ustawy o płatnościach, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., jak również art. 24 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 796/2004 oraz art. 17 rozporządzenia nr 73/2009.

Wskazywane "zawyżenie" powierzchni kwalifikowanej do dopłaty obszarowej (w stosunku do danych wynikających z systemu identyfikacji działek rolnych), nie wynika ze znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy materiału dowodowego, zaś samo oznaczenie przez ARiMR w systemie informatycznym części działki nr 192/1, 11/2, 231, 193/2, 184/4 i 211/12 jako wyłączonej z dopłat (niekwalifikowanej), nie może być, w świetle konsekwentnych twierdzeń strony o braku różnic pomiędzy pomiarem rzeczywistym a wypisem z rejestru gruntów, uznane za przesądzające o tym wyłączeniu.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Sędzia del. Sędzia NSA Sędzia NSA

Małgorzata Jużków Janusz Drachal Maria Myślińska