III SA/Kr 1514/13

Uzasadnienie

Burmistrz Gminy decyzją z dnia [...] 2013 r., nr [...] odmówił przyznania M. C. prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad żoną – J. C., która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, na podstawie art. 104, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 267), dalej "K.p.a.", art. 5 ust. 2, ust. 4 - 9, art. 16a ust. 1 - 5, ust. 8, art. 20 ust. 3, art. 24 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 6 - 7, art. 26 ust. 1, ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz.U. z 2006 r., nr 139, poz. 992 ze zm.; obecnie Dz.U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm.), dalej "u.ś.r.".

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje: osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2012 r., poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli:

- rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji,

- łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 623 zł.

Organ ustalił, że: dochód rodziny czyli suma przeciętnych miesięcznych dochodów członków rodziny, w których nie uwzględnia się dochodu utraconego oraz dolicza się dochód uzyskany, wynosi: 553,83 zł, liczba osób w rodzinie: 4, przeciętny miesięczny dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie wynosi: 138,46 zł.

W okresie od 15 marca 2006 r. do 29 września 2010 r. M. C. był zatrudniony w firmie "A" Sp. z o.o. Rozwiązanie stosunku pracy nastąpiło na mocy porozumienia stron, za wypowiedzeniem złożonym przez M. C. Następnie w okresie od 3 marca 2011 r. do 17 maja 2012 r. M. C. był zarejestrowany w Urzędzie Pracy.

J. C. ma 30 lat i legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Orzeczenie wydane jest na czas nieokreślony przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej Zespół do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w dniu 25 stycznia 2000 r. Niepełnosprawność osoby wymagającej opieki datuje się od lipca 1999 r., a znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 7 października 1999 r.

Organ przywołując treść art. 16a ust. 1 u.ś.r. wskazał, że M. C. zrezygnował z dniem 29 września 2010 r. z zatrudnienia, jednak w dniu 3 marca 2011 r. zarejestrował się w Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna, a z dniem 15 maja 2012 r. złożył wniosek o wykreślenie z rejestru ewidencji bezrobotnych. Nie jest więc osobą rezygnującą z zatrudnienia, a jedynie osobą nie podejmującą zatrudnienia.

Zdaniem organu, M. C. nie spełnia warunków określonych w art. 16a ust. 1 u.ś.r. uprawniających do otrzymania specjalnego zasiłku opiekuńczego.

M. C. wniósł od powyższej decyzji odwołanie.

Podniósł, że decyzja jest niesłuszna i krzywdząca, ponieważ od ponad 18 lat był pracownikiem kilku zakładów pracy. Ostatni zakład, w którym pracował do 29.09.2010 r. to firma A Sp. z o.o. Z firmą tą rozwiązał stosunek pracy, gdyż nie mógł pogodzić obowiązków względem pracodawcy z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym żoną. Posiada dokument potwierdzający przyczynę wypowiedzenia umowy o pracę.

W dniu 3.03.2011 r. zarejestrował się w Urzędzie Pracy, jednakże sytuacja finansowa rodziny w danym czasie była w bardzo złym stanie, a możliwość pobrania zasiłku dla bezrobotnych, do którego spełniał warunki była jedynym wyjściem z trudnej sytuacji materialnej. Ważne także dla niego było ubezpieczenie zdrowotne, które Urząd Pracy za niego wtedy odprowadzał. Zaznaczył również, że nie mógłby skorzystać z żadnej propozycji Urzędu Pracy, gdyż wiązałoby się to z pozostawieniem żony z małoletnim synem bez opieki. W dniu15 maja 2012 r. złożył wniosek o wykreślenie z rejestru ewidencji bezrobotnych, gdyż został poinformowany przez pracownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, że jest on jednym z warunków starania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Według decyzji skarżący nie spełniał jednak innych warunków do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ze względu na fakt pozostawania osoby niepełnosprawnej w związku małżeńskim. Jednak Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr [...], przyznało skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudniania lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną żoną J. C. - na stałe. Już w tej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że zrezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad żoną. Okoliczność ta uszła jednak uwadze organowi I instancji.

Tym samym spełnione zostały przesłanki wskazane w art. 16a ust. 1 u.ś.r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 8 października 2013 r. nr [...], utrzymało decyzję organu I instancji w mocy - na podstawie art 3, art. 5, art. 16a, art 24 u.ś.r. oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podzielając ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organ I instancji wskazał, że celem instytucji specjalnego zasiłku opiekuńczego określonego w art. 16a ust. 1 u.ś.r., jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną, zatem funkcją i intencją tego zasiłku jest zastąpienie dochodu, wynikającego ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Zarówno osoba sprawująca opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem, jak też osoba opiekująca się innym członkiem rodziny, wobec którego obciążona jest obowiązkiem alimentacyjnym, wypełniają zobowiązanie o charakterze prawnorodzinnym, którego źródłem są przepisy kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Obydwie te kategorie osób rezygnują, w związku z realizacją tego obowiązku z podjęcia lub kontynuowania zatrudnienia.

Nie należy, zdaniem organu, z kręgu osób uprawnionych do specjalnego zasiłku opiekuńczego wyłączać małżonków. Zdaniem organu interpretacja art. 16a u.ś.r. winna iść w kierunku ustalenia pierwszeństwa dla otrzymywania specjalnego zasiłku opiekuńczego przez małżonków, nie zaś ich od tego wyłączenia.

Specjalny zasiłek opiekuńczy przyznawany jest osobom, które oprócz spełnienia wymaganego kryterium dochodowego m.in. rezygnują z aktywności zawodowej, aby sprawować opiekę nad chorym członkiem rodziny, zatem w niniejszym przypadku nie może być mowy o rezygnacji z aktywności zawodowej. Jak słusznie wskazał organ I instancji, art 16a ust. 1 odnosi się do związku przyczynowo-skutkowego. To znaczy, iż musi nastąpić rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (skutek) w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności (przyczyna). Ustawodawca wyraźnie wskazuje, aby rezygnacja z zatrudnienia nastąpiła "w związku z koniecznością sprawowania opieki".

W sprawie nie jest możliwe, aby dowiedziono, iż rezygnacja skarżącego z zatrudnienia nastąpiła wskutek konieczności sprawowania opieki nad chorą żoną. Zdaniem organu odwoławczego wnioskodawca, który nie pracuje - ostatnie zatrudnienie utracono w 2010 r. - nie spełnia przesłanki z art. 16a u.ś.r., który to stanowi materialnoprawną podstawę dotyczącą przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, ponieważ nie nastąpiła rezygnacja z zatrudnienia w celu sprawowania opieki. Poza tym, orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności jest z 2000 r., a rezygnacja z zatrudnienia skarżącego nastąpiła w 2010 r., dlatego nie można ustalić, iż rezygnacja z zatrudnienia nastąpiła wskutek sprawowania ww. opieki.

Organ odwoławczy stwierdził, iż organ I instancji prawidłowo wywiódł, iż brak jest podstaw prawnych do przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku opiekuńczego od miesiąca lipca 2013 r. w związku z opieką nad niepełnosprawną żoną, ponieważ nie można udowodnić bezpośredniego związku przyczynowo-skutkowego.

Organ odwoławczy podkreślił, że organ I instancji błędnie wskazał, że w przypadku małżonków nie istnieje obowiązek alimentacyjny.

Organ odwoławczy wskazał, że rozumie trudną sytuację skarżącego, jednakże w sprawie przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego byłoby niezgodne z obowiązującą wykładnią przepisów znowelizowanej ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ podkreślił, że przepisy prawa (m.in. ustawa o pomocy społecznej) przewidują udzielenie pomocy finansowej potrzebującym rodzinom. Jednakże owa pomoc przyznawana jest wyłącznie na wniosek, a nie z urzędu przez organ.

M. C. wniósł od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Podniósł, że decyzja jest krzywdząca oraz narusza prawo.

Skarżący zaznaczył, że ślub z żoną wzięli 16 września 2006 r. Jeszcze po ślubie przez ok. rok opiekę nad żoną sprawowała jej mama, gdyż on pracował na utrzymanie rodziny w O i wracał tylko na weekendy. Od momentu narodzin syna 24.07.2007 r. opiekę nad żoną i dzieckiem przejął już skarżący, poszedł na urlop opiekuńczy na żonę, potem wykorzystał urlop wypoczynkowy i okolicznościowy, następnie 12 września 2007 r. zgłosił urlop wychowawczy, na którym był do 12.09.2010 r. w tym okresie nie mógł starać się o świadczenie na żonę pomimo sprawowania nad nią opieki. Dnia 29 września 2010 r. złożył wypowiedzenie i rozwiązanie umowy o pracę za porozumieniem stron, podając powód opieki nad niepełnosprawną żoną i dzieckiem.

W dniu 3.03.2011 r. zarejestrował się w Urzędzie Pracy, ponieważ sytuacja finansowa rodziny w danym czasie była w bardzo złym stanie, a możliwość pobrania zasiłku dla bezrobotnych była jedynym wyjściem z trudnej sytuacji materialnej. Dnia 15.05.2012 r. złożył wniosek o wykreślenie z rejestru ewidencji bezrobotnych.

Następnie w okresie od 17 maja 2012 r. na mocy decyzji z dnia [...] 2012 r. nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego przyznano mu świadczenie pielęgnacyjne na stałe.

Decyzje w sprawie zostały wydane z powodu braku rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad chorym członkiem rodziny. W sprawie o przywrócenie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie nowych przepisów obowiązujących od 1 stycznia 2013 r. skarżący nadal oczekuje decyzji.

Zaznaczył, że nie mógł "zrezygnować z zatrudnienia", ponieważ do dnia 31 czerwca 2013 r. miał przyznane świadczenie pielęgnacyjne, a w trakcie jego pobierania nie mógł podejmować zatrudnienia.

Zarzut organu, również pozostaje w sprzeczności z decyzją sądu z dnia 29 czerwca 2012 r., którą to decyzją przyznano mu świadczenie pielęgnacyjne "... z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej..." tym samym uważa, że spełnione zostały przesłanki wskazane w art. 16a ust. 1 u.ś.r., umożliwiające przyznanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Uważa, że warunki ustawy wobec osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne przed nowelizacją, zmuszają opiekunów do fikcji rezygnacji z zatrudnienia, aby podjąć zatrudnienie, a następnie z niego zrezygnować w celu kontynuacji opieki nad osobą niepełnosprawną.

Dobrowolnie zdecydował się podjęcia opieki nad żoną i zrezygnował z pracy zarobkowej. Specjalny zasiłek opiekuńczy ma na celu m.in. rekompensatę dla osób, które rezygnują z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na niepełnosprawność. Przyznanie tej rekompensaty jest wynagrodzeniem przez Państwo osób opiekujących się członkami rodziny, gdyż w innym wypadku musiałoby ono wywiązać się z obowiązku opieki nad swoimi obywatelami.

Odwołując się do wyroku WSA w Bydgoszczy z dn.10.07.2013 r. sygn.: II SA/Bd 523/13, zdaniem skarżącego, kluczowe znaczenie ma okoliczność, że posiadał przyznane świadczenie pielęgnacyjne wg przepisów ustawy obowiązujących do 1 stycznia 2013 r. i wystąpił o kontynuację uprawnienia w celu dalszej opieki nad niepełnosprawną żoną.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji przy czym w sprawowaniu tej kontroli nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną rozstrzygając w granicach danej sprawy (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.". Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art.145 § 1 P.p.s.a.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 16a ust. 1 u.ś.r., wprowadzony ustawą nowelizującą, obowiązujący w porządku prawnym od dnia 1 stycznia 2013 r. Na mocy tego przepisu do systemu świadczeń rodzinnych zostało wprowadzone nowe świadczenie tzw. specjalny zasiłek opiekuńczy, którego przyznanie obwarowane zostało spełnieniem szeregu przesłanek. I tak w myśl powołanego przepisu specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Dla przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, wymagane jest również, jak stanowi art. 16a ust. 2 u.ś.r., aby łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekraczał kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.ś.r.

W sprawie zdaniem organów obu instancji skarżący nie spełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad żoną, dlatego specjalny zasiłek opiekuńczy skarżącemu nie przysługuje.

W szczególności jak wywiódł organ I instancji – skarżący zrezygnował z dniem 29 września 2010 r. z zatrudnienia, jednak w dniu 3 marca 2011 r. zarejestrował się w Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna, a z dniem 15 maja 2012 r. złożył wniosek o wykreślenie z rejestru ewidencji bezrobotnych. Nie jest więc osobą rezygnującą z zatrudnienia, a jedynie osobą nie podejmującą zatrudnienia.

Z kolei organ odwoławczy podzielił pogląd organu I instancji, że nie została spełniona przesłanka, o której mowa w art. 16a ust. 1 u.ś.r. wskazując, że skarżący nie pracuje - ostatnie zatrudnienie utracono w 2010 r., ponieważ nie nastąpiła rezygnacja z zatrudnienia w celu sprawowania opieki. Poza tym, orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności jest z 2000 r., a rezygnacja z zatrudnienia skarżącego nastąpiła w 2010 r., dlatego nie można ustalić, iż rezygnacja z zatrudnienia nastąpiła wskutek sprawowania ww. opieki.

Z powyższym stanowiskiem nie można się zgodzić z następujących powodów.

1. Zdaniem Sądu, warunek rezygnacji z zatrudnienia zostaje spełniony, jako jedna z przesłanek wskazanych w art. 16a ust. 1 u.ś.r., jeżeli wnioskujący o przyznanie tego świadczenia miał już wcześniej wynikające z ostatecznej decyzji ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 1 u.ś.r. z tytułu rezygnacji zatrudnienia lub innej pracy w związku ze sprawowaną przez siebie opieką nad niepełnosprawną osobą, nadal i nieprzerwanie sprawowaną.

2. Utratę zatrudnienia przez wypowiedzenie pracownika i rozwiązanie umowy o pracę za porozumieniem stron z powodu konieczności opieki nad niepełnosprawną osobą, przy jednoczesnym podjęciu starań o uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, które zostało przyznane decyzją wydaną przed dniem wejścia w życie nowelizacji u.ś.r. z 7 grudnia 2012 r., nie sposób traktować jako brak związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny. Fakt przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w poprzednim stanie prawnym wyczerpuje przesłankę rezygnacji z zatrudnienia, o której mowa w art. 16a ust. 1 u.ś.r.

3. Przesłankę "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" należy rozumieć szeroko, mając na względzie zarówno cel u.ś.r. jak i wartości wynikające z Konstytucji. Tymczasem tą wartością konstytucyjną jak i tym celem ustawy jest ochrona i opieka nad osobą niepełnosprawną. Faktyczne sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny przez osobę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, w sytuacji przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, potwierdza okoliczność rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki.

W tej sytuacji niewyjaśnienie przez organ I instancji, które to stanowisko zaakceptował organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji – kwestii poprzednio przyznanego skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, należy uznać za niespełnienie obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, a więc naruszenie przepisów postępowania (art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a.) co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przy czym podstawą tego naruszenia niewątpliwie była błędna wykładnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w rozumieniu art. 16a u.ś.r.

Ponadto z uwagi na to, że art. 16a ust. 8 u.ś.r., zawierający przesłanki wyłączające prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego wylicza w sposób enumeratywny, a więc zamknięty kategorie osób, którym specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje, a wśród osób pozbawionych z mocy u.ś.r., o jakich mowa w art. 16a ust. 1, nie wymieniono bezrobotnego, zatem ustawodawca nie wykluczył tej kategorii osób z możliwości uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Dlatego posiadanie statusu osoby bezrobotnej lub rezygnacja ze statusu osoby bezrobotnej nie stoi na przeszkodzie przyznania takiej osobie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie art. 16a ust. 1 u.ś.r. Zatem odmienne stanowisko zaprezentowane przez organy w sprawie zostało oparte na błędnej wykładni wskazanych przepisów, a więc z ich naruszeniem.

Uznając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzające ją rozstrzygnięcie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego oraz przepisów postępowania w zakresie wyżej opisanym, które mogło mieć i miało istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, lit. c P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.

Przy ponownym prowadzeniu postępowania organy uwzględnią oceny prawne i wskazania powyżej wyrażone zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.