I OSK 585/13

Uzasadnienie

Wyrokiem z 23 października 2012 r., III SA/Kr 1446/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 lit. a ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U z 2008 r. Nr 69 poz. 415 ze zm.) prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli: (...)

1) nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji stażu, przygotowania zawodowego dorosłych, szkolenia, prac interwencyjnych lub robót publicznych oraz

2) w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni:

a) był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z zastrzeżeniem art. 104a-105; w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni.

Zdaniem Sądu organy administracji dokonały błędnej wykładni wskazanego przepisu przyjmując w sposób dorozumiany, iż okres 18 miesięcy w ramach, którego bezrobotny winien łącznie przez okres co najmniej 365 dni spełniać warunki określone w ustawie, powinien przypadać bezpośrednio przed dniem zarejestrowania, w sytuacji gdy ustawodawca w tym przepisie takiego wymogu bezpośredniości nie umieścił. Sąd podzielił w tej kwestii stanowisko Sądu Wojewódzkiego w Poznaniu zaprezentowane w wyroku z 15 grudnia 2010 r., II SA/Po 672/10, zgodnie z którym ustawodawca w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy nie używa słowa "bezpośrednio", czy też innego określenia wskazującego na analogiczne konsekwencje jak na przykład sformułowania "ostatnich 18 miesięcy poprzedzających złożenie wniosku" ograniczając się jedynie do wskazania, że chodzi o 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania. Skoro zatem ustawodawca odnośnie okresu 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania nigdy nie użył słowa "bezpośrednio" bądź innych sformułowań dookreślających, to mając na uwadze zasadę racjonalności prawodawcy, należy uznać, że niedopuszczalna jest wykładnia ścieśniająca termin "miesięcy poprzedzających" jedynie do "miesięcy bezpośrednio poprzedzających", a skutkująca uznaniem, że przerwa pomiędzy zakończeniem zatrudnienia, a zarejestrowaniem, niezależnie od tego czym spowodowana, przesuwa kalendarzowo okres 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania tak, że skutkuje to skróceniem faktycznie wypracowanego przez obywatela okresu 365 dni zatrudnienia uprawniającego do uzyskania zasiłku dla bezrobotnych. Prawidłowa wykładnia art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy każe uznać, iż prawo do uzyskania zasiłku dla bezrobotnych przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli w okresie dowolnych 18 miesięcy poprzedzających dzień aktualnego zarejestrowania jako osoby bezrobotnej łącznie przez okres co najmniej 365 dni był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z zastrzeżeniem art. 104b i art. 105; oraz z zastrzeżeniem, że w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni.

Tak dokonana wykładnia art. 71 ust. 1 i ust. 2 ustawy ma istotne znaczenie w przypadku skarżącego, ponieważ w okresie od 1 kwietnia 2003 r. do 28 lutego 2011 r. pracował na cały etat w [...], po czym, po utracie pracy zarejestrował się 8 marca 2011 r. w Grodzkim Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna. Co prawda z dniem 8 marca skarżącemu został przyznany zasiłek dla bezrobotnych, jednak orzeczeniem lekarskim z 28 kwietnia 2011 r. został uznany za niezdolnego do podjęcia pracy, w związku z powyższym organ orzekł o pozbawieniu go statusu bezrobotnego oraz zasiłku dla bezrobotnych z Funduszu Pracy od 28 kwietnia 2011 r. Pomimo podjętych przez skarżącego starań, Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności, orzeczeniem z 9 sierpnia 2011 r. odmówił mu zaliczenia do stopnia niepełnosprawności. Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy przez Wojewódzki Zespół Do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w 12 października 2011 r. W konsekwencji skarżący pomimo tego, że przez ostatnie 8 lat pracował na pełny etat, gdy dokonał ponownej rejestracji jako bezrobotny, to brakło mu 13 dni do wykazania posiadania wymaganych 365 dni. W tej sytuacji odmowa skarżącemu prawa do zasiłku dla bezrobotnych narusza art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Powyższy wyrok został zaskarżony przez Wojewodę Małopolskiego w całości poprzez wniesienie skargi kasacyjnej. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu Krakowie zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy poprzez błędną jego wykładnię, że prawo do uzyskania zasiłku dla bezrobotnych przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli w okresie dowolnych 18 miesięcy poprzedzających dzień aktualnego zarejestrowania jako osoby bezrobotnej łącznie przez okres 365 dni był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za prace od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, a także naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; zwanej dalej p.p.s.a.) w związku z art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy poprzez błędne ustalenia w sprawie i w konsekwencji błędne uznanie, że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego skutkującego uchyleniem decyzji organów obu instancji.

W związku z powyższym wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, ewentualnie 2) zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi W. S. w całości oraz 3) zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przyjęta przez Sąd wykładnia art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy jest błędna, bo przepis ten stanowi, że prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy z zastrzeżeniem art. 75 jeżeli w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres 365 dni był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy (...).

Przepisy art. 71 ust. 1 i 2 tej ustawy mają charakter bezwzględnie obowiązujący i nie dają organom administracji publicznej uprawnień do uznaniowego rozstrzygania w zakresie zasiłku przyznawanego bezrobotnym. Nawet w przypadku, gdy osobie bezrobotnej brakuje kilku dni do wymaganego ustawą okresu uprawniającego do tego zasiłku - organ, związany treścią obowiązujących przepisów, zobligowany jest do odmowy jego przyznania (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 12 lipca 2010 r., II SA/Ke 381/10). Powyższe oznacza, że organy w prowadzonym postępowaniu zobowiązane są ustalić jedynie czy zaistniały wskazane w ustawie przesłanki przyznania zasiłku. W niniejszej sprawie stwierdzono brak istnienia przesłanek do przyznania zasiłku, co stanowiło podstawę do wydania decyzji odmownych przez organy I i II instancji.

Treść art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a cyt. ustawy jest jasna, zrozumiała i niebudząca wątpliwości dla organów obu instancji, które w swojej dotychczasowej praktyce stosowały przywołany przepis czytając go na wprost, badając okres 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji. Wprawdzie zgodzić należy się z poglądem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, że ustawodawca nie używa w cytowanym przepisie słowa bezpośrednio bądź innych sformułowań dookreślających, jednak jedynie tylko w tym zakresie. Natomiast nie można zgodzić się z pozostałymi wywodami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w tym też z zarzutem, że organ używa wykładni ścieśniającej w zakresie ustalenia terminu 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji. Gramatyczna wykładnia cytowanego przepisu daje podstawę do odczytania i do stosowania go w ten sposób, że organ bada okres 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji. Zauważyć należy, że ustawodawca w art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a używa słowa "poprzedzających", które zdaniem Wojewody jest kluczem do rozumienia i stosowania rzeczonego przepisu. Skoro ustawodawca nie definiuje tego słowa, to należy posiłkować się definicją zawartą w Słowniku Języka Polskiego, zgodnie z którą słowo to oznacza: "znaleźć się przed kimś, przed czymś, wystąpić wcześniej, umieścić coś przed czymś". Powyższe pozwala na wywiedzenie, że organ badając okres 18 miesięcy, o którym mowa w cytowanym przepisie, powinien uwzględnić jedynie zdarzenia poprzedzające złożenie wniosku, a więc zdarzenia, które znalazły się przed czymś, wystąpiły wcześniej tj. w okresie 18 miesięcy ... przed dniem rejestracji. Użyty przez ustawodawcę termin "poprzedzających" jest terminem mającym przymiot kategorycznego, co daje prawo organom administracji publicznej do odczytywania go w sposób umożliwiający organom badanie okresu 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień rejestracji.

W niniejszej sprawie wyłonił się problem tzw. ponownej rejestracji, która de facto spowodowała, że W. S. zabrakło 13 dni do wykazania posiadanych wymaganych 365 dni, pomimo tego, "że przez ostanie 8 lat pracował na pełny etat", co zdaniem Sądu stanowi naruszenie art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a cytowanej ustawy. Niemniej i w takim przypadku należy liczyć okres 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania w powiatowym urzędzie pracy, w trakcie, którego osoba starająca się o prawo do zasiłku dla bezrobotnych powinna przepracować co najmniej 365 dni, uprawniających do nabycia po spełnieniu innych warunków prawa do zasiłku dla bezrobotnych wskazany w art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia - od daty ostatniej rejestracji w powiatowym urzędzie pracy – zob. wyrok NSA z 20 grudnia 2011 r., I OSK 1305/11.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, a także okoliczności skutkujące odrzuceniem skargi (art. 189 p.p.s.a.). Te ostatnie mają miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Co do zasady, należy przyznać rację skarżącemu kasacyjnie, że gramatyczna wykładnia art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy prowadzi do wniosku, że organ administracyjny rozpoznając sprawę przyznania zasiłku dla bezrobotnych obowiązany jest ustalić, czy sformułowana w tym przepisie przesłanka warunkująca przyznanie zasiłku została spełniona w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji w urzędzie pracy. Dowodzi tego użycie przez ustawodawcę określenia "poprzedzających dzień zarejestrowania".

Niemniej jednak pamiętać należy, że zasada, zgodnie z którą "clara non sunt interpretanda", (to co jest zrozumiałe i jasne nie wymaga interpretacji) nie jest aktualnie powszechnie akceptowana ani w doktrynie, ani też w orzecznictwie sądów administracyjnych. Podkreśla to M. Zirk-Sadowski stwierdzając, że "dzisiaj problem bezpośredniego rozumienia tekstu prawnego budzi wiele wątpliwości" – zob. Wykładnia w prawie administracyjnym, [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), System prawa administracyjnego. t. 4, Warszawa 2012, s. 129. Zwrócił na to uwagę również Trybunał Konstytucyjny. Przykładowo, w wyroku z 13 stycznia 2005 r., P 15/02, OTK-A 2005, nr 1, poz. 4 stwierdził, że "coraz częściej, także i w orzecznictwie zasada clara non sunt interpretanda zamienia się właściwie w zasadę interpretati cessat in clarin (interpretację należy zakończyć, gdy osiągnięto jej jednoznaczny rezultat)".

Jak bowiem słusznie zauważa się w orzecznictwie sądowym dopuszczalne, a nawet konieczne jest odstąpienie od wykładni językowej, jeżeli za takim rozwiązaniem przemawiają nader istotne argumenty (por. wyrok NSA z 10 listopada 2011 r., I FSK 1634/10) lub gdy wykładnia językowa przepisu prowadziłaby do wniosków absurdalnych (por. L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów, Toruń 2002, s. 18). Skoro wykładnia prawa musi opierać się na założeniu racjonalności ustawodawcy, wewnętrznej spójności aktu prawnego, ale i całego sytemu prawa, to pominięcie wykładni językowej w niektórych przypadkach usprawiedliwia również konieczność nadania interpretowanym przepisom znaczenia, które uczyni je rozwiązaniami najtrafniejszymi prakseologicznie (por. wyrok WSA w Warszawie z 17 maja 2011 r., III SA/Wa 2759/10). Zgodnie z aktualnymi poglądami prezentowanymi w piśmiennictwie, ograniczenie się przez sąd wyłącznie do wykładni literalnej jest wręcz niewłaściwe - konieczne jest potwierdzenie jej przez wykładnię systemową i funkcjonalną (por. M. Zirk-Sadowski, Wykładnia w prawie administracyjnym, op. cit., s. 126-208).

Pamiętać należy, że jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, stanowiącą również dyrektywę interpretacyjną przepisów prawa materialnego, jest zasada budzenia zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Realizacja tej zasady odnosi się w równej mierze do podejmowania przewidzianych prawem czynności postępowania, jak też do ich treści oraz do stosowania prawa materialnego, a także do stosunku pracownika do stron i uczestników postępowania w toku prowadzenia tych czynności, a więc do wymagań kultury administrowania.

W szczególności, za sprzeczne z tą zasadą uznaje się działanie organu prowadzącego postępowanie polegające na egzekwowaniu od strony wykonanie ciążącego na niej obowiązku w sytuacji, gdy sama administracja uniemożliwiła stronie jego wykonanie – zob. wyrok NSA z 22 lutego 1984 r., SA/Po 9/84, OSPiKA 1985, nr 12, poz. 239. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Jak wynika z akt sprawy, skarżący W. S. dopełnił ciążącego na nim obowiązku, rejestrując się w Grodzkim Urzędzie Pracy w Krakowie w dniu 8 marca 2011 r. Później, na skutek działań właściwych organów administracji publicznej (skierowanie na badania lekarskie, pozbawienie statusu bezrobotnego oraz prawa do zasiłku dla osób bezrobotnych z Funduszu Pracy z dniem 28 kwietnia 2011 r., decyzją z [...] czerwca 2011 r., odmowa przyznania stopnia niepełnosprawności) zmuszono go do powtórnej rejestracji w urzędzie pracy. W tym stanie faktycznym, przyjęta przez organy administracji wykładnia art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy, nakazująca zbadanie, czy sformułowana w tym przepisie przesłanka warunkująca przyznanie zasiłku została spełniona w okresie 18 miesięcy od dnia ostatniej rejestracji skarżącego W. S., tj. od dnia 14 września 2011 r. jest niedopuszczalna, ponieważ pozostaje w sprzeczności z art. 8 k.p.a., który jest zasadą ogólną postępowania administracyjnego, także wtedy, gdy jest ono prowadzone w sprawach zatrudnienia i bezrobocia.

Wyrażona w niniejszej sprawie ocena prawna nie stoi w sprzeczności z wykładnią sformułowaną przez NSA w wyroku z 20 grudnia 2011 r., I OSK 1305/11, ponieważ została wywiedziona w zgoła odmiennym stanie faktycznym, albowiem powtórna rejestracja strony ubiegającej się o zasiłek dla bezrobotnych nie została wymuszona przez organy prowadzące postępowanie administracyjne, jak to miało miejsce w sprawie, będącej przedmiotem niniejszego postępowania.

W konsekwencji zaskarżone orzeczenie należało uznać za odpowiadające prawu mimo częściowo błędnego uzasadnienia. Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wobec czego orzekł jak w sentencji.