II SA/Po 202/14

Uzasadnienie

P. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2013 r. Nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia 30 stycznia 2013 r. Nr [...], odmawiającą P. K. oraz L. P. przyznania dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika M. S., poniesionych w okresie od 1 grudnia 2010 r. do 31 grudnia 2011 r., tj. za okres 13 miesięcy. Decyzje organów obu instancji wydano w oparciu o art. 70b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.)

W uzasadnieniach decyzji organy podały, iż w dniu 3 października 2013 r. P. K. oraz L. P. złożyli wniosek o przyznanie dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika w zawodzie sprzedawca. Z załączonych do wniosku dokumentów wynika, że umowa o pracę w celu przygotowania zawodowego pomiędzy P.em K.m - reprezentującym Przedsiębiorstwo Handlowe "A" s.c. P. K., L. P. ul. F. [...] W., a młodocianym – M. S., została zawarta na czas określony od 1 grudnia 2010 r. do dnia 31 sierpnia 2012 r. Zgodnie z jej treścią uczeń miał być przygotowywany do zawodu sprzedawca. Młodociany pracownik odbył praktyczną naukę zawodu u ww. pracodawcy w okresie od 1 grudnia 2010 r. do 31 grudnia 2011 r. (13 miesięcy). W dniu 2 stycznia 2012 r. umowa o pracę w celu przygotowania zawodowego łącząca ww. strony została rozwiązana przed upływem okresu, na który została zawarta, z powodu likwidacji zakładu pracy. Z dniem 2 stycznia 2012 r. młodociany pracownik M. S. kontynuowała naukę w Przedsiębiorstwie Handlowo-Usługowym P. K. ul. F., [...] W. i zdała egzamin z wynikiem pozytywnym w dniu 31 sierpnia 2012 r.

Organ I instancji nie uwzględnił wniosku wskazując, że w dniu jego złożenia Przedsiębiorstwo Handlowe "A" s.c. P. K., L. P. ul. F. [...] W. nie istniało, a uczeń dokończył praktyczną naukę zawodu u innego pracodawcy. W świetle art. 70b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty pracodawcy, który zlikwidował zakład pracy, nie należy się dofinansowanie za okres kiedy kształcił ucznia ponieważ przez pracodawcę należy rozumieć przedsiębiorcę lub osobę fizyczną zatrudniająca pracowników (art. 3 kodeksu pracy). Według przywołanego przepisu od 1 stycznia 2012 r. ww. spółka cywilna jako pracodawca przestała istnieć.

W odwołaniu od decyzji Burmistrza P. K. oraz L. P. wskazali, że ustawa o systemie oświaty nie wyłącza ich uprawnienia do uzyskania dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika w związku z likwidacją zakładu pracy w którym uczeń naukę praktyczną zawodu odbywał. Praktyka odbywała się w okresie od 1 grudnia 2010 r. do 31 grudnia 2011 r., gdy działalność była prowadzona w ramach spółki cywilnej. Następnie praktykantka kontynuowała naukę zawodu w drugiej firmie P. K. – P.H.U. P. K. ul. F., W.. Nie ma znaczenia, że nauka została dokończono u innego pracodawcy. Z ustawy nie wynika, aby był nakaz odbywania praktycznej nauki zawodu u jednego pracodawcy. W takim przypadku koszty dofinansowania powinny być rozdzielone proporcjonalnie. Podstawą wypłaty jest ukończenie nauki i zdanie egzaminu z wynikiem pozytywnym. Warunek ten w przypadku M. S. został spełniony, bowiem wymieniona zdała egzamin w dniu 31 sierpnia 2012 r.. Odwołujący zarzucił organowi I instancji niewłaściwe zastosowanie przepisów ustawy o systemie oświaty.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. nie uwzględniło zarzutów odwołania i zaskarżoną decyzję organu I instancji utrzymało w mocy. Kolegium wskazało, że umowa o pracę z młodocianym pracownikiem została rozwiązana przed upływem okresu na jaki została zawarta z powodu likwidacji zakładu. Oznacza to, że rozwiązanie umowy nastąpiło z winy pracodawcy, co w świetle art. 70b oznacza, ze wnioskowane dofinansowanie nie mogło zostać przyznane. Odwołujący nie ma racji twierdząc, że nie jest ważne, iż nauka została dokończona u innego pracodawcy.

W skardze do Sądu P. K., działający w jego imieniu profesjonalny pełnomocnik, wniósł o uchylenie wydanych w sprawie decyzji. Zarzucając naruszenie art. 7, art. 8 i art. 77 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) wywiedziono, że organy obu instancji nie ustaliły stanu faktycznego sprawy, w tym nie ustalono z jakich przyczyn skarżący zlikwidował zakład pracy. Podniesiono, że skarżący faktycznie był dla młodocianego pracownika tym samym pracodawca do chwili ukończenia szkolenia. Zarzucając naruszenia art. 107 §3 k.p.a. podniesiono, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest niepełne, w szczególności organ nie wskazał wszystkich koniecznych elementów stanu faktycznego. W konsekwencji tych uchybień doszło do naruszenia prawa materialnego – art. 70b ust. 5 ustawy o systemie oświaty, poprzez uznanie, że rozwiązanie umowy o pracę z młodocianymi pracownikami było podstawą odmowy dofinansowania. W uzasadnieniu skargi argumentowano, że jednym z wielu młodocianych pracowników, których skarżący zatrudniał, była M. S., która przez pierwszych kilkanaście miesięcy pracowała u skarżącego w przedsiębiorstwie "A" s.c., natomiast po jego likwidacji dokończyła staż i zdała egzamin w drugim przedsiębiorstwie skarżącego. Likwidacja pierwszego nie wynikała z winy skarżącego. W żaden sposób nie zawinił on również wobec młodocianych, którym zapewnił kontynuację i możliwość ukończenia przygotowania zawodowego. Art. 70b ust. 5 ustawy o systemie oświaty wyraźnie wskazuje, że nie ma przeciwwskazań do proporcjonalnego podziału kwoty dofinansowania między pracodawców. Warunkiem jest ukończenie przez młodocianego pracownika przygotowania zawodowego. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo przyjmują, że przyczyny niezależne od pracodawcy to np. zmiany organizacyjne czy likwidacja działalności. Odmowa dofinansowania z powodu, o którym mowa w art. 70b ust 5 zdanie drugie, wymaga więc od organu wykazania tego, że stosunek pracy został rozwiązany z winy pracodawcy, a więc z powodu okoliczności bezprawnych, za które pracodawca ponosi odpowiedzialność. W świetle orzecznictwa Sądu Najwyższego za zawinione przez pracodawcę okoliczności uznano np. niezapłacenie wynagrodzenia, mobbing. W niniejszej sprawie likwidacja zakładu pracodawcy miała przyczyny obiektywne, a skarżący pracodawca niejako przeniósł pracowników do istniejącego, dobrze prosperującego zakładu pracy. Organ I instancji nie miał zatem prawa odmówić skarżącemu dofinansowania. Kończąc podniesiono, że praktyka organu I instancji w takich przypadkach jest niejednolita, skarżący oraz inni pracodawcy otrzymywali uprzednio dofinansowanie w takim przypadku.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje;

Skarga jest zasadna.

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej – p.p.s.a.) Sąd orzeka w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzona w tak zakreślonych granicach kontrola wydanych w sprawie decyzji wykazała, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Burmistrza Miasta i Gminy W. naruszają przepisy prawa w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania te rozstrzygnięcia z obrotu prawnego.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 70b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.), zgodnie z którym (ust. 1) pracodawcom, którzy zawarli z młodocianymi pracownikami umowę o pracę w celu przygotowania zawodowego, przysługuje dofinansowanie kosztów kształcenia, jeżeli:

1) pracodawca lub osoba prowadząca zakład w imieniu pracodawcy albo osoba zatrudniona u pracodawcy posiada kwalifikacje wymagane do prowadzenia przygotowania zawodowego młodocianych określone w przepisach w sprawie przygotowania zawodowego młodocianych i ich wynagradzania;

2) młodociany pracownik ukończył naukę zawodu lub przyuczenie do wykonywania określonej pracy i zdał egzamin, zgodnie z przepisami, o których mowa w pkt 1.

Zgodnie z ust. 5 powołanego przepisu, jeżeli umowa o pracę w celu przygotowania zawodowego została rozwiązana z przyczyn niezależnych od pracodawcy, a młodociany pracownik podjął naukę zawodu na podstawie umowy o pracę w celu przygotowania zawodowego u innego pracodawcy - przysługującą kwotę dofinansowania dzieli się między wszystkich pracodawców, proporcjonalnie do liczby miesięcy prowadzonej przez nich nauki zawodu. Dofinansowanie nie przysługuje temu pracodawcy, z którym umowa o pracę w celu przygotowania zawodowego została rozwiązana z winy pracodawcy.

Dofinansowanie jest przyznawane na wniosek pracodawcy złożony w terminie 3 miesięcy od dnia zdania przez młodocianego pracownika egzaminu, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 (ust. 7), a organem właściwym do rozpoznania wniosku jest wójt (burmistrz, prezydent miasta) właściwy ze względu na miejsce zamieszkania młodocianego pracownika, w drodze decyzji, po stwierdzeniu spełnienia warunków określonych w ust. 1 (ust. 6).

Stan faktyczny rozpoznawanej sprawy nie jest sporny. Nie ulega wątpliwości, że skarżący posiadał odpowiednie kwalifikacje wymagane od instruktorów praktycznej nauki zawodu określone w § 10 ust. 1 i 2 pkt 2 i ust. 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 15 grudnia 2010 r. Młodociany pracownik M. S. zdobywała wykształcenie w Przedsiębiorstwie Handlowym "A" s.c. P. K., L. P. ul. F. [...] W. w okresie od dnia 1 grudnia 2010 r. do 31 grudnia 2011 r. Z dniem 2 stycznia 2012 r. młodociany pracownik kontynuowała naukę w Przedsiębiorstwie Handlowo-Usługowym P. K. ul. F., [...] W. i zdała egzamin z wynikiem pozytywnym w dniu 31 sierpnia 2012 r. Wniosek o dofinansowanie kosztów kształcenia młodocianego pracownika został złożony przez skarżącego i L. P. z zachowaniem 3-miesięcznego terminu od ukończenia przez młodocianego pracownika nauki zawodu lub przyuczenia do wykonywania określonej pracy. Decyzją z dnia 20 grudnia 2011 r. Burmistrz Miasta i Gminy W. wykreślił z dniem 1 stycznia 2012 r. z ewidencji działalności gospodarczej wpis dokonany w dniu [...].2001 r. pod numerem [...] dotyczący działalności gospodarczej zgłoszonej przez L. P. pod nazwą "Przedsiębiorstwo Handlowe L. P.".

Na tle ustalonych okoliczności faktycznych, strona i organy odmiennie natomiast oceniały, czy skarżącemu oraz jego dawnej wspólniczce L. P. przysługuje prawo do uzyskania dofinansowanie kosztów kształcenia M. S., przeprowadzonego w okresie od 1 grudnia 2010 r. do 31 grudnia 2011 r. przez skarżącego, działającego do dnia 2 stycznia 2012 r. w ramach Przedsiębiorstwa Handlowego "A" s.c. P. K., L. P. ul. F., [...] W..

Odmawiając przyznania przedmiotowego dofinansowania organ I instancji argumentował, że w świetle art. 70b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty pracodawcy, który zlikwidował zakład pracy, nie należy się dofinansowanie za okres kiedy kształcił ucznia ponieważ przez pracodawcę należy rozumieć przedsiębiorcę lub osobę fizyczną zatrudniająca pracowników (art. 3 kodeksu pracy).

Organ uznał zatem, iż stroną postępowania administracyjnego w przedmiocie dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika może być wyłącznie aktualny przedsiębiorca (pracodawca) zatrudnionego w celu przygotowania zawodowego, a skarżący (i jego była wspólniczka) tego warunku nie spełniają.

Z kolei Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., choć utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, to argumentowało odmiennie, wskazując, że umowa o pracę z młodocianym pracownikiem została rozwiązana przed upływem okresu na jaki została zawarta z powodu likwidacji zakładu. Zdaniem Kolegium oznacza to, że rozwiązanie umowy nastąpiło z winy pracodawcy, co w świetle art. 70b oznacza, że wnioskowane dofinansowanie nie mogło zostać przyznane. Powyższe wskazuje, że u podstaw obu decyzji legły całkowicie różne przyczyny. Obu tych stanowisk Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę nie podziela.

W opinii Sądu argumentacja decyzji organu I instancji pozwala przyjąć, że sprawę rozpatrzono w oparciu o przepisy ustawy o systemie oświaty w wersji obowiązującej od dnia 1 września 2012 r. Wniosek o dofinansowanie również złożony został zgodnie z nowymi przepisami. Zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy kwestii tej jednakże nie wyjaśniały w uzasadnieniach swoich decyzji, co narusza wymogi określone art. 107 §3 k.p.a.

Organ I instancji uznał, że stroną postępowania administracyjnego w przedmiocie dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika może być wyłącznie aktualny przedsiębiorca (pracodawca) zatrudnionego w celu przygotowania zawodowego, a skarżący tego warunku nie spełnia, bowiem zlikwidowany został zakład w ramach którego zawarta została umowa z młodocianym pracownikiem. Uznano zatem, że w świetle dodanego z dniem 1 września 2012r. ust. 11 art. 70b ustawy, pomoc w zakresie dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika jest pomocą de minimis przyznawaną podmiotom gospodarczym. Wobec powyższego od dnia 1 września 2012r., tylko aktualnym przedsiębiorcom przysługuje przedmiotowe dofinansowanie, albowiem ustawodawca wprowadzając regulację z ust. 11 art. 70b, nie przewidział żadnych odstępstw od stosowania tego przepisu od dnia 1 września 2012r. Organ II instancji utrzymując w mocy decyzję organu I instancji z kolei argumentował, że dofinansowanie nie przysługuje pracodawcy, który rozwiązał umowę o pracę z młodocianym pracownikiem przed upływem okresu, na jaki została zawarta, z winy pracodawcy, co ma miejsce w przypadku likwidacji zakładu pracodawcy.

Podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy ma ustalenie, czy do dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika w zakresie nauki zawodu poniesionych w okresie od 1 września 2010 r. do 31 grudnia 2011 r., należało stosować art. 70b ust. 11 ustawy o systemie oświaty dodany do ustawy nowelą z dnia 19 sierpnia 2011 r., która weszła w życie w dniu 1 września 2012 r., czy też art. 70b tej ustawy w dotychczasowym brzmieniu, a więc bez wspomnianego ustępu 11. Kwestia ta ma istotne znaczenie, gdyż zgodnie z art. 70b ust. 11 ustawy dofinansowanie, o którym mowa w art. 70b ust. 1, stanowi pomoc de minimis udzielaną zgodnie z warunkami określonymi w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1998/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie stosowania art. 87 i 88 Traktatu do pomocy de minimis (Dz.Urz.UE.L.2006.379.5), a stosownie do zapisów tego rozporządzenia pomoc taka jest udzielana podmiotom gospodarczym. Rozstrzygając tę kwestię, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd przyjęty w uzasadnieniach prawomocnych wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 21 sierpnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 583/13 oraz IV SA/Po 584/13, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 11 września 2013 r. o sygn. II SA/Ke 531/13 i wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 stycznia 2014 r. o sygn. akt IV SA/Gl 642/13 (orzeczenia są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/. Zauważyć bowiem należy, iż przepis art. 70b ust. 11 ustawy o systemie oświaty został dodany przez art. 1 pkt 31 lit. c) ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. (Dz.U. z 2011 r., Nr 205, poz. 1206) zmieniającej ustawę z dniem 1 września 2012r. i w akcie tym brak jest norm intertemporalnych wskazujących w sposób jednoznaczny, jakie przepisy będą obowiązywały przy ocenianiu zasadności przyznawania dofinansowania kosztów kształcenia odbytego przed tą datą. Stanowisko w zakresie obowiązywania przepisów starych i nowych oraz problematyki przepisów przejściowych Sąd orzekający w przeważającej mierze oparł na uchwale 7 sędziów NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r., o sygn. I OPS 1/06 (dostępnej na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/) nie tylko dlatego, że a contrario z art. 269 § 1 p.p.s.a. wynika jej ogólna moc wiążąca, lecz przede wszystkim dlatego, że przedstawiony tam tok rozumowania, analiza przepisów prawa i argumentacja jest przekonująca.

Nie ulega wątpliwości, że każda nowa ustawa, a w szczególności taka, która wprowadza zmiany w innych ustawach zgodnie z wymogami przyzwoitej legislacji, powinna zawierać przepisy przejściowe i dostosowujące, aby nie zaskakiwać zainteresowanych nowymi regulacjami (orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 marca 1993 r. K 9/92 - OTK 1993 nr 1 poz. 6 i z dnia 24 maja 1994 r. K 1/94 - OTK 1994 nr 1 poz. 10). Przepisy przejściowe (intertemporalne) powinny też prowadzić do tego, aby obciążenia związane ze zmianą prawa były proporcjonalnie rozkładane na adresatów norm prawa dotychczasowego i adresatów nowych norm prawnych. W sytuacji, gdy nowa ustawa nie reguluje kwestii intertemporalnych, "lukę" tę powinny wypełnić w drodze wykładni organy stosujące prawo.

Rozstrzygnięcie kwestii intertemporalnych przez ustawodawcę lub też w przypadku braku takiego rozstrzygnięcia w procesie stosowania prawa, polegać może na przyjęciu jednej z trzech zasad: po pierwsze - zasady bezpośredniego działania prawa (nowe prawo od momentu wejścia w życie reguluje wtedy także wszelkie zdarzenia z przeszłości); po drugie - zasady dalszego obowiązywania dawnego prawa, zgodnie z którą prawo to mimo wejścia w życie nowych regulacji ma zastosowanie do zdarzeń, które wystąpiły w przeszłości; po trzecie - zasady wyboru prawa, zgodnie z którą wybór reżimu prawnego mającego zastosowanie do zdarzeń zaistniałych przed wejściem w życie nowego prawa pozostawia się zainteresowanym podmiotom (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 2005 r. P 9/04 - OTK 2005/1/9 odsyłający w uzasadnieniu do: J. Mikołajewicz, "Prawo intertemporalne. Zagadnienia teoretycznoprawne", Poznań 2000, str. 62 i uchwała NSA z dnia 10 kwietnia 2006r., sygn. I OPS 1/06, ONSAiWSA 2006/3/71). W sytuacji, gdy sam ustawodawca wyraźnie nie rozstrzyga w ustawie problemów intertemporalnych, nie ma jednoznacznej reguły mającej uniwersalne zastosowanie we wszystkich przypadkach. Z pewnością taką regułą nie może być automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy. To jednak, czy dać pierwszeństwo zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy, charakteru przepisów podlegających zmianie, biorąc jednocześnie pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady. Przyjęte przez ustawodawcę ustalenia w zakresie przepisów intertemporalnych, czy też przyjęte przez organ w drodze wykładni reguły intertemporalne w przypadku braku regulacji ustawowych, nie mogą naruszać podstawowych zasad konstytucyjnych. Jeżeli zatem decyzja organu administracji publicznej jest wydawana po wejściu w życie zmiany odpowiedniego przepisu, trzeba wziąć pod uwagę podstawową zasadę współczesnego prawa intertemporalnego, podkreślaną także w orzecznictwie (zob. np. wyrok SN z dnia 26 lipca 1991 r. PRN 34/91, Lex nr 10905), tj. regułę tempus regit actum, oznaczającą, że zdarzenie prawne należy oceniać wedle stanu prawnego obowiązującego w dacie, gdy miało ono miejsce, a bezpośrednie działanie nowego prawa uzależnione jest od wykazania ważnego interesu publicznego (por. wyrok TK z dnia 2 marca 1993 r., sygn. akt K 9/92, OTK 1993/1/6). Zasada niedziałania prawa wstecz nie ma więc charakteru absolutnego. Odstępstwo od niej jest w wyjątkowych sytuacjach dopuszczalne, gdy jest to konieczne dla realizacji wartości konstytucyjnej, ocenianej jako ważniejsza od wartości chronionej zakazem retroakcji ( por. wyrok TK z dnia 3 października 2001 r., K 27/01, OTK 2001/7/2009). Zagadnienia intertemporalne należy bowiem badać na gruncie zasad konstytucyjnych, a zwłaszcza zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, zasady ochrony praw nabytych, równości obywateli wobec prawa oraz zasady sprawiedliwości, a w szczególności zakazu retroakcji. Zgodnie z tą ostatnią zasadą nie można ustanawiać przepisów prawa, które wiązałyby skutki prawne ze zdarzeniami prawnymi mającymi miejsce w przeszłości, a w razie wątpliwości co do czasu obowiązywania ustawy należy przyjmować, co wielokrotnie było wyrażane w orzecznictwie, że każdy przepis normuje przyszłość a nie przeszłość (por. uchwały NSA z dnia 20 października 1997 r. sygn. akt FPK 11/97; NSA z dnia 21 lutego 2000 r. sygn. akt OPS 6/99; NSA z dnia 12 marca 2001 r. sygn. akt OPS 14/00, dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 26 lipca 1991 r. sygn. akt l PRN 34/31, LEX 10905).

Niewątpliwie podstawową zasadą, od której istnieją wyjątki, jest zasada niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit), którą to zasadę można wyprowadzić z przepisu art. 2 Konstytucji RP, statuującego konstrukcję państwa prawa. Przyjmuje się przy tym, że w razie kolizji, czy w sprawie ma zastosowanie przepis dotychczasowy, czy nowy, przepis dotychczasowy ma zastosowanie, jeżeli pod jego rządem powstał (zmienił się albo wygasł) stosunek prawny, którego treść została bezpośrednio wyznaczona przez ten przepis. Na tej podstawie sformułowana została ogólna zasada, w myśl której nowa ustawa nie ma być stosowana przy ocenie tak pozytywnych, jaki negatywnych skutków zdarzeń prawnych, które nastąpiły przed jej wejściem w życie (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2010 r. sygn. akt II GSK 443/09). Dodatkowo w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podnosi się, że modyfikacje dokonywane przez wprowadzenie nowych przepisów odnoszących się do uprawnień przysługujących określonym podmiotom na mocy dotychczas obowiązującego prawa, nie tylko obniżają zaufanie obywateli do prawa, ale mogą również niejednokrotnie sprzeciwiać się ratio legis instytucji prawnej (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 marca 2004 r., sygn. akt K 32/03, OTK-A 2004/3/22).

W sytuacjach, gdy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych, należy przyjąć, że nowa ustawa ma z pewnością zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak i do tych, które miały miejsce wcześniej jednak trwają dalej - po wejściu w życie nowej ustawy.

Z naruszeniem zakazu retroaktywności mamy do czynienia wówczas, gdy do czynów, stanów rzeczy lub zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, stosujemy te nowe przepisy. O retroaktywnym działaniu prawa mówimy wtedy, gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń "zamkniętych w przeszłości", zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów. Z retrospektywnością prawa mamy zaś do czynienia wtedy, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", ciągłym, takie, które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia /"stosunki w toku"/, które rozpoczęły się, powstały pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy (por. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 listopada 1986 r. U 5/86 - OTK 1986/1/1 i z dnia 28 maja 1986 r. U 1/86 - OTK 1986 poz. 2).

Zakaz działania prawa wstecz stanowi jeden z elementów zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażanej w art. 2 Konstytucji RP. W wyjątkowych okolicznościach dopuszcza się pewne odstępstwa od zasady lex retro non agit, jeżeli przemawia za tym konieczność realizacji innej zasady konstytucyjnej, a jednocześnie realizacja jej nie jest możliwa bez dopuszczenia wstecznego działania prawa (por. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 maja 1986 r. U 1/86 - OTK 1986/1/2, z dnia 22 sierpnia 1990 r. K 7/90 - OTK 1990/1/5, z dnia 18 października 1994 r. K 2/94 - OTK 1994/2/36, z dnia 31 marca 1998 r.K 24/97 - OTK 1998/2/13, z dnia 3 października 2001 r. K 27/01 - OTK 2001/7/209, z dnia 10 października 2001 r., K 28/01 - OTK 2001/7/45).

Zgodnie z zasadą wyprowadzoną w orzecznictwie z art. 6 i art. 138 kpa, organ administracji publicznej, wydając decyzję administracyjną, stosuje przepisy prawa materialnego obowiązujące w dniu wydania decyzji, jednakże z uwzględnieniem koniecznych wyjątków (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 1988 r. IV SA 451/88 - GAP 1988 nr 22 str. 43; wyrok NSA z dnia 7 września 1994 r. III SA 1111/93 - ONSA 1995 Nr 3 poz. 120; wyrok NSA z dnia 24 lutego 1992 r. II SA 49/92 - nie publ.; wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 1983 r. II SA 163/82 - RNGA 1985 nr 3 str. 47). Powyższa zasada nie budzi wątpliwości w świetle konstytucyjnych zasad: demokratycznego państwa prawnego i praworządności (art. 2 i art. 7 Konstytucji RP) w sytuacji, kiedy pomiędzy datą nawiązania stosunku administracyjnoprawnego, a datą wydania decyzji, nie miały miejsca zmiany przepisów prawa. Natomiast jeżeli zdarzenie prawne (będące przedmiotem regulacji prawnej) miało miejsce pod rządami innych przepisów prawnych niż te, które obowiązują w dacie wydania decyzji administracyjnej w tej sprawie, w przypadku braku przepisów przejściowych powstają wymagające rozstrzygnięcia wątpliwości interpretacyjne co do tego, jakie przepisy prawa materialnego powinny mieć zastosowanie.

W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie zastosowanie ma art. 70b ustawy o systemie oświaty w brzmieniu sprzed nowelizacji, która weszła w życie 1 września 2012 r. To pod rządami starego prawa powstał i został zrealizowany stosunek prawny, który był przedmiotem niniejszej sprawy. Zdarzenie prawne, będące podstawą dofinansowania, zostało w istocie rzeczy zamknięte pod rządami "starego" prawa, gdyż po dniu 31 sierpnia 2012 r. młodociany pracownik nie był już szkolony. Do chwili wejścia w życie nowelizacji, cel przygotowania zawodowego młodocianych pracowników został zrealizowany. Potwierdza to, że proces kształcenia zawodowego odbywał się prawidłowo. To pod rządami "starego" prawa strona skarżąca przeprowadziła cały cykl kształcenia zawodowego i poniosła jego koszty organizacyjne i finansowe. Tym samym należy zastosować przepis dotychczasowy, gdyż to pod jego rządem powstał i zasadniczo został zrealizowany stosunek prawny określony w art.70b ustawy.

Zaznaczyć należy, iż intencją ustawodawcy, który zdecydował się na dofinansowanie pracodawców w zakresie przygotowania zawodowego młodocianych, było zachęcenie pracodawców, by realizowali istotny cel społeczny jakim jest przygotowywanie zawodowe młodocianych i ponosili związane z tym procesem koszty. W zamian za to, że ustawodawca godził się na dofinansowanie pracodawców realizujących w/w cel w sposób skuteczny, czego dowodem musi być zdany egzamin. Skoro skarżący zrealizował ciążący na niej obowiązek w sposób prawidłowy i skuteczny, to naruszeniem zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa i zasady ochrony praw nabytych byłoby zastosowanie nowego prawa prowadzące do pozbawienia należnego mu finansowania mimo, że z należytą starannością i zgodnie z wymogami określonymi przez ustawodawcę w momencie zawarcia umowy o pracę z młodocianym w celu jego przygotowania zawodowego zrealizował ciążący na niej obowiązek. Pogląd odmienny ewidentnie prowadzi w tym przypadku do naruszenia zasady sprawiedliwości.

Zastosowanie w niniejszym przypadku nowego prawa byłoby także naruszeniem zasady lex retro non agit. Podkreślenia wymaga, że w interesie publicznym jest, by młodociani uzyskiwali przygotowanie zawodowe, a elementem ustanowionego przez ustawodawcę systemu tego kształcenia jest dofinansowanie pracodawców mające zachęcić ich do owego kształcenia. Pozbawienie pracodawców wspomnianego dofinansowania mogłoby doprowadzić do załamania opisanego wyżej procesu, co niewątpliwie nie leży w interesie publicznym.

Zauważyć również należy, iż zasady udzielania pomocy de minimis określone zostały w drodze rozporządzenia, a państwa członkowskie nie mają obowiązku przyjmowania aktów prawnych, w drodze których następowałaby ich implementacja. Zgodnie z art.288 akapit drugi Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) rozporządzenie ma zasięg ogólny, wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane w państwach członkowskich. Jednocześnie jednak rozporządzenie nie stanowi samo w sobie podstawy udzielania pomocy na gruncie krajowym. Określa ono bowiem jedynie zasady jego przyznawania. Dla udzielenia pomocy zgodnie z zasadą de minimis konieczne jest zawsze przyjęcie krajowej podstawy prawnej, która określać będzie zasady udzielania takiej pomocy, jej przeznaczenie, potencjalnych beneficjentów itd. (za: Andrzej Kaznowski, Mikołaj Stasiak: "Komentarz do art.1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1998/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie stosowania art. 87 i 88 Traktatu do pomocy de minimis" w programie LEX). Dlatego też dopiero od chwili wejścia w życie art.70b ust.11 u.s.o. można było przyjąć, że dofinansowanie przedmiotowego przygotowania zawodowego stanowi pomoc de minimis.

W myśl art. 70b ust. 1 ustawy o systemie oświaty ustawodawca wskazuje na trzy przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, by można było przyznać dofinansowanie na rzecz pracodawcy: zawarcie umowy o pracę w celu przygotowania zawodowego, posiadanie przez pracodawcę lub osobę zatrudnioną u pracodawcy kwalifikacji wymaganych do prowadzenia przygotowania zawodowego młodocianych oraz ukończenia przez młodocianego pracownika nauki zawodu lub przyuczenia zawodowego i zdanie egzaminu zgodnie z odrębnymi przepisami. Z utrwalonego już w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądu wynika, iż powyższe przesłanki muszą istnieć w czasie trwania całego okresu przygotowania zawodowego, a nie tylko w dacie rozstrzygania wniosku (zob. np. wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1194/10, wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 października 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 586/11, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 12 grudnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Gl 426/08 – publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.). Jednocześnie ustawodawca w art. 70b ust. 5 ww. ustawy, wskazał na możliwość uzyskania dofinansowania również w przypadku rozwiązania umowy o pracę w celu przygotowania zawodowego. Przepis ten pozwala na przyznanie proporcjonalnego podziału kwoty dofinansowania pomiędzy pracodawców w sytuacji, gdy umowa o pracę w celu przygotowania zawodowego została rozwiązana z przyczyn niezależnych od pracodawcy, a młodociany pracownik podjął naukę zawodu na podstawie umowy o pracę w celu przygotowania zawodowego u innego pracodawcy. Wówczas podział kwoty dofinansowania następuje proporcjonalnie do liczby miesięcy przeprowadzonej przez pracodawców nauki zawodu. Wyjaśnić przy tym należy, że "przyczyny niezależne od pracodawcy" to np. zmiany organizacyjne lub likwidacja działalności, skutkujące niemożliwością dalszego zatrudniania młodocianego (tak: M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, Warszawa 2012). Jeżeli natomiast umowa o pracę w celu przygotowania zawodowego została rozwiązana z winy pracodawcy, a więc z powodu okoliczności bezprawnych, za które pracodawca ponosi odpowiedzialność, wówczas temu pracodawcy dofinansowanie nie przysługuje. Nadto stosownie do art. 70b ust. 7 ww. ustawy, dofinansowanie jest przyznawane na wniosek pracodawcy złożony w terminie 3 miesięcy od ukończenia przez młodocianego pracownika nauki zawodu lub przyuczenia do wykonywania określonej pracy. Podkreślić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, iż w praworządnym (art. 7 Konstytucji RP) i demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP) nałożenie na stronę obowiązku lub ograniczenia przysługującego jej uprawnienia może nastąpić tylko na podstawie przepisu powszechnie obowiązującego (por. wyrok NSA z 17 listopada 1982 r., sygn. akt II SA 1474/82, ONSA 1982/2/107, wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2010/11 i wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 468/11 – publikowane: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.). Jednocześnie obowiązku obciążającego stronę lub ograniczenia przysługującego jej uprawnienia nie można domniemywać, gdyż godzi to w bezpieczeństwo obrotu prawnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1625/10, z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2010/11 i z dnia 2 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 1843/11 i I OSK 2011/11). Ustawodawca w art. 70b ustawy o systemie oświaty nie wskazuje na możliwość pozbawienia pracodawcy prawa do uzyskania dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika w przypadku likwidacji prowadzenia działalności gospodarczej. Utratę prawa do otrzymania przedmiotowego dofinansowania przewiduje jedynie ust. 5 wskazanego przepisu w sytuacji, gdy stosunek prawny łączący pracodawcę i młodocianego pracownika ustał wskutek rozwiązania umowy o pracę z winy pracodawcy. Tylko takie rozwiązanie umowy o pracę w celu przygotowania zawodowego nakłada na organ obowiązek wydania decyzji o odmowie przyznania dofinansowania. Stwierdzić zatem należy, iż fakt nieprowadzenia w dacie złożenia wniosku, działalności gospodarczej, w ramach której zatrudniany był młodociany pracownik na podstawie umowy o pracę w celu przygotowania zawodowego, nie jest przesłanką pozwalającą na odmowę przyznania dofinansowania. Istotne jest bowiem, aby w toku kształcenia młodocianego pracownika pracodawca spełniał wszystkie wymienione wyżej ustawowe przesłanki warunkujące uzyskanie dofinansowania kosztów kształcenia. W dniu złożenia wniosku istniały zatem wszelkie ustawowe przesłanki do przyznania dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika. Okoliczność, iż przed ukończeniem szkolenia młodocianego pracownika i zdaniem przez niego egzaminu potwierdzającego kwalifikacje doszło do likwidacji zakładu skarżącego, w którym młodociany pracownik odbywał staż, nie ma wpływu na ocenę uprawnienia do dofinansowania, o którym mowa w art. 70b ust. 1 ww. ustawy. Zauważyć bowiem należy, że zatrudnienie w celu przygotowania zawodowego jest zatrudnieniem celowym, a zatem jego zadaniem jest przyuczenie ucznia do zawodu w sposób praktyczny. Co za tym idzie w sytuacji, gdy cel przygotowania został osiągnięty nie ma podstaw do odmowy dofinansowania (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 27 czerwca 2012 r. w spr. o sygn. akt II SA/Sz 208/12 i wyrok WSA w Olsztynie z dnia 29 maja 2012 r. w spr. o sygn. akt II SA/Ol 300/12 – publikowane: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.).

Należy jeszcze raz podkreślić, iż zamierzeniem przepisów o możliwości zatrudniania młodocianych w celu nauki zawodu, jest realizowanie przez młodocianych obowiązku nauki, który trwa do 18 roku życia, co z kolei stanowi realizację ich konstytucyjnego prawa (art. 70 ust. 1 Konstytucji RP). Tak więc interpretując omawiane wyżej przepisy nie można tracić z pola widzenia celu samej regulacji prawnej, zawartej w art. 70b ustawy o systemie oświaty. Celem tym bowiem było uzyskanie przez pracodawcę częściowego zrekompensowania kosztów dokształcania zawodowego młodocianego pracownika, a więc zrekompensowanie kosztów poniesionych na skutek przejęcia przez pracodawcę obowiązku ciążącego generalnie na Państwie (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2012 w sprawie sygn. akt I OSK 2292/11 – dostępny: https://cbois.nsa.gov.pl). Również w wyroku z dnia 29 września 2011 r. w sprawie sygn. akt I OSK 846/11, NSA zwracał uwagę, że przy ocenie stanu faktycznego spraw dotyczących dofinansowania prowadzenia przygotowania zawodowego młodocianych należy mieć na uwadze spełnienie wymogu celowościowego przepisów art. 70 i 70b ustawy o systemie oświaty, tj. uzyskanie przez młodocianego kwalifikacji zawodowych, co w niniejszej sprawie zostało spełnione. Powyższe poglądy zostały wprawdzie wypowiedziane przed wprowadzenie do art. 70b ustępu 11, jednak w ocenie Sądu nadal zachowują walor aktualności. Skoro więc w ust. 11 ustawodawca mówiąc o dofinansowaniu odwołuje się do ust. 1, którego wszystkie przesłanki jak wykazano wyżej zostały spełnione, czego zresztą nie kwestionują organy, brak jest podstaw do odmowy dofinansowania kształcenia młodocianego pracownika. Należy bowiem podkreślić, że zgodnie z ust. 7 art. 70b ustawy skutek prawny dotyczący nabycia prawa majątkowego w przypadku o charakterze publicznoprawnym mógł nastąpić najwcześniej z chwilą złożenia wniosku przez uprawniony podmiot. Wniosek mógł być jednak złożony dopiero w okresie 3 miesięcy od zdania przez szkolonego pracownika egzaminu tj. dopiero po 31 sierpnia 2012 r. Przedmiotowy wniosek złożono w dniu 3 października 2012 r.

Jak podniesiono wyżej obowiązujące w dniu wprowadzenia ustępu 11 do art. 70b przepisy ustawy (tj. w dniu 1 września 2012 r.) nadal przewidywały w ust. 5 art. 70b ustawy, że w przypadku kilku różnych pracodawców młodocianego, przysługująca kwota dofinansowania dzieli się między wszystkich pracodawców proporcjonalnie do liczby miesięcy prowadzonej przez nich nauki zawodu. Oznacza to, że młodociany może pobierać naukę u kilku pracodawców, ważne, aby w okresie szkolenia pracodawcy ci spełniali warunki do otrzymania dofinansowania. Zdaniem Sądu brzmienie ust. 11 art. 70b, który wyraźnie nawiązuje do ust. 1 nie zakazuje, jak to wyinterpretowały organy, odmowy dofinansowania kosztów kształcenia tym pracodawcom, którzy zlikwidowali działalność gospodarczą przed zdaniem egzaminu przez młodocianego pracownika, jeżeli w momencie zawarcia umowy (do czego nawiązuje ust. 1 art. 70b) i w całym okresie prowadzonego u nich kształcenia spełniali warunki do otrzymania dofinansowania. To umowa jest później podstawą do uzyskania przez pracodawcę dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika. Jak trafnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w wyroku z dnia 25 września 2007r. w sprawie sygn. akt IV SA/GL 121/07 (LEX 434003) jeżeli z przyczyn niezależnych od pracodawcy umowa z młodocianym pracownikiem uległa rozwiązaniu i młodociany kontynuował praktyczną naukę zawodu u innego pracodawcy, dla celów przyznania dofinansowania każda z takich umów (tj. zawarta przez poprzedniego i przez nowego pracodawcę) wykazuje prawną samodzielność i może stanowić podstawę do proporcjonalnego przyznania obu pracodawcom dofinansowania, o którym mowa w art. 70b ustawy o systemie oświaty. Ustawodawca wprowadzając w art. 70b ust. 1 regulację dotyczącą wspierania pracodawców zakładał, iż przyznanie dofinansowania dotyczyć będzie tych pracodawców, którzy w sposób skuteczny i efektywny prowadzą kształcenie młodocianych pracowników albowiem warunkiem dofinansowania jest m.in. uzyskanie przez młodocianego pracownika po zakończeniu kształcenia, pozytywnego wyniku egzaminu zawodowego. Przedstawiona przez organy interpretacja czyniłaby zaś niemożliwym uzyskanie dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika, przez pracodawców, którzy w momencie złożenia wniosku nie prowadzili już działalności gospodarczej co pozostaje w sprzeczności z założeniem racjonalnego prawodawcy, który wprowadzając ust. 11 pozostawił w stanie niezmienionym przepis ust. 1, 5 i 7, a przede wszystkim z celowym charakterem zatrudnienia. Dodatkowo należy wskazać, że fakt, iż ust. 11 został wprowadzony do ustawy o systemie oświaty od dnia 1 września 2012r. nie oznacza, że do tej daty pomoc w formie dofinansowania kosztów kształcenia młodocianych pracowników taką pomocą nie była. W tej sytuacji w okolicznościach przedmiotowej sprawy odmowa dofinansowania oznaczałaby naruszenia art. 2 i 32 Konstytucji RP. Z akt sprawy wynika, że w chwili rozpoznawania wniosku przez organ, skarżący nadal prowadził działalność gospodarczą, ale pod inną firmą i od 2 stycznia 2012 r. młodociany pracownik M. S. szkoliła się w "P.H.U. P. K.", w ramach nowej umowy. Z kolei L. P. nie była już podmiotem prowadzącym działalność gospodarczą. Dofinansowanie powinno zatem zostać przyznane ze środków Funduszu Pracy, o czym stanowi ust. 8 art. 70 b cyt. ustawy. Wyniki wykładni gramatycznej, celowościowej i systemowej powołanego przepisu art. 70b ustawy o systemie oświaty wskazują bowiem na zasadność stanowiska strony skarżącej, że dofinansowanie może być przyznane każdemu podmiotowi, niezależnie od tego, czy w dalszym ciągu jest pracodawcą ucznia i czy kontynuuje prowadzenie działalności gospodarczej, o ile tylko spełnia przesłanki określone w tym przepisie.

Niezależnie od powyższego Sąd zauważa, że wydane w sprawie decyzje nie odpowiadają wymogom określonym przepisem art. 107 §3 k.p.a., a z akt sprawy nie wynika, z jakich przyczyn doszło do likwidacji s.c. "A", co wobec argumentacji przyjętej w zaskarżonej decyzji naruszało art. 7 i 77 §3 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Wobec powyższego, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia [...] 2013 r. Nr [...] o odmowie przyznania dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika, wydane zostały z naruszeniem powołanych wyżej przepisów prawa materialnego i procesowego. Z tych przyczyn Sąd uwzględnił skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił powyższe rozstrzygnięcia organów administracji.

Ponownie rozpatrując sprawę organy administracji uwzględnią ocenę prawną wyrażoną w niniejszym orzeczeniu i rozważą, czy skarżący spełnia wszystkie przesłanki przyznania dofinansowania, wynikające z art. 70b ustawy o systemie oświaty w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 września 2012 r.

O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżące zwrot opłaty sądowej w wysokości 200 zł oraz koszty zastępstwa procesowego. Natomiast o wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.