II SA/Bd 422/14

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. znak [...] Wójt Gminy P., na podstawie art. 2 pkt 6 i art. 10 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2012 r. poz. 1228 ze zm.), orzekł o odmowie przyznania K. G. świadczeń z funduszu alimentacyjnego na osobę uprawnioną P. G. z powodu umieszczenia dziecka w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie.

W uzasadnieniu organ wskazał, że syn skarżącej P. G. przebywa w Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym nr 3 w W., do którego został przyjęty [...] września 2013r. Powołując się na informację telefoniczną od psychologa ww. placówki, organ wskazał, że wnioskująca jest całkowicie zwolniona z wszelkich opłat za pobyt syna P. G. w ośrodku. W tym okresie syn był zwolniony raz na przepustkę w okresie Świąt Bożego Narodzenia, na weekendy do domu nie przyjeżdża, ze względu na dużą odległość. Psycholog udzieliła również informacji, co do istoty ośrodka, że zapewnia on całodobową opiekę, odzież, pomoce, przybory szkolne, czasami pokrywa koszty przejazdu wychowanka do domu rodziców.

Organ ustalił zatem, że młodzieżowy ośrodek wychowawczy, w którym został umieszczony syn wnioskodawczyni, jest instytucją zapewniającą całodobowe utrzymanie, w rozumieniu art. 2 pkt 6 ustawy, która zapewnia nieodpłatnie całodobową opiekę, odzież, pomoce i przybory szkolne. W świetle art. 10 ust. 2 pkt 1 ustawy alimentacyjnej świadczenia z funduszu alimentacyjnego nie przysługują, jeżeli osoba uprawniona została umieszczona w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie.

W odwołaniu od powyższej decyzji K. G. wniosła o jej uchylenie podnosząc, że od dnia [...] września 2013r. do [...] stycznia 2014r. syn był siedem razy na przepustkach weekendowych w domu, został również urlopowany na okres Świąt Bożego Narodzenia na okres dwóch tygodni. Skarżąca podkreśliła, iż nieprawdą jest, aby Ośrodek, w którym przebywa syn pokrywał całodobowe utrzymanie nieodpłatnie. Wprawdzie zapewnia on synowi: mieszkanie, wyżywienie i opiekę przez wszystkie dni tygodnia jednakże to skarżąca musi kupić synowi: ubranie i obuwie stosownie do pory roku, środki czystości, leki, przybory szkolne i ponosić koszty dojazdu do domu i z powrotem, a także zapewnić utrzymanie w czasie, kiedy przebywa w domu. Zarzuciła decyzji organu pierwszej instancji naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 Kpa poprzez niewyjaśnienie rzeczywistych kosztów ponoszonych przez skarżącą.

Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. na podstawie art. 2 pkt 11, art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r. poz. 267), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z treścią art. 2 pkt 11 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów osoba uprawniona oznacza osobę uprawnioną do alimentów od rodzica na podstawie tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd, jeżeli egzekucja okazała się bezskuteczna. Z akt wynika, że K. G. w dniu [...] stycznia 2014r. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. W toku weryfikacji dokumentacji ustalono, że syn wnioskującej P. G. od [...] września 2013r. został umieszczony w Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym w W. Organ stwierdził, że matka K. G. jest zwolniona z opłat za pobyt syna w ośrodku, dowolnie dokonuje zakupu odzieży, środków czystości, przyborów szkolnych, leków. Powołując się na treść art. 10 ust. 2 pkt 1 ustawy Kolegium wskazało, że świadczenia z funduszu alimentacyjnego nie przysługują, jeżeli osoba uprawniona została umieszczona w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie lub w pieczy zastępczej. W związku z czym organ pierwszej instancji nie miał podstaw prawnych by przyznać stronie wnioskowane świadczenie z funduszu alimentacyjnego na syna P.

K. G. w skardze na opisaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. wniosła o jej uchylenie wskazując, że Kolegium oparło się tylko na informacjach uzyskanych od psychologa Ośrodka, w którym przebywa syn, które są niezgodne z prawdą. Podniosła, że od dnia [...] września 2013r. do [...] stycznia 2014 r. syn był siedem razy na przepustkach weekendowych w domu, został również urlopowany na okres Świąt Bożego Narodzenia na okres dwóch tygodni. Podkreśliła, że stwierdzenie, iż dobrowolnie ponosi koszy utrzymania syna w Ośrodku: zakup odzieży, środków czystości, przyborów szkolnych oraz leków mija się również z prawdą ponieważ uzyskała informację od psycholog Ośrodka E. S., że Ośrodka nie stać na ich zakup i jeśli ich nie zakupi to syn nie będzie ich miał. Zaznaczyła także, że ponosi koszty utrzymania syna w czasie jego przepustek czy też urlopowania oraz koszty jego dojazdu do domu i z powrotem do Ośrodka. Skarżąca zarzuciła, że organ drugiej instancji nie wyjaśnił czy skarżąca rzeczywiście ponosi koszty utrzymania syna dobrowolnie jak również nie odniósł się do możliwości przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego w okresie urlopowania syna, tj. w okresie ponoszenia kosztów utrzymania dziecka w miejscu jego faktycznego przebywania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wywiedzione w skarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn.zm.). W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn.zm.) - zwanej dalej "P.p.s.a.", decyzja administracyjna podlega uchyleniu wówczas, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Oceniając wydane w niniejszym postępowaniu decyzje odmawiające przyznania na wniosek skarżącej świadczeń alimentacyjnych na syna P. G. Sąd stwierdził, iż zostały one podjęte z naruszeniem przepisów postępowania i prawa materialnego co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Niezbędnym zatem stało się wyeliminowanie ww. rozstrzygnięć z obrotu prawnego.

Zasady i tryb przyznawania świadczeń z funduszu alimentacyjnego określa ustawa z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 1228 ze zm.), która w preambule stanowi, iż dostarczanie środków utrzymania osobom, które nie są w stanie samodzielnie zaspokoić swoich potrzeb, a w szczególności dzieciom, jest w pierwszej kolejności obowiązkiem wskazanych w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym członków ich rodziny. Konstytucyjna zasada pomocniczości nakłada na państwo obowiązek wspierania jedynie tych osób ubogich, które nie są w stanie samodzielnie zaspokoić swoich potrzeb i nie otrzymują należnego im wsparcia od osób należących do kręgu zobowiązanych wobec nich do alimentacji. Wspieranie osób znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej z powodu niemożności wyegzekwowania alimentów należy łączyć z działaniami zmierzającymi do zwiększenia odpowiedzialności osób zobowiązanych do alimentacji.

Przepis art. 9 ust. 1 ww. ustawy stanowi, iż świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują osobie uprawnionej do ukończenia przez nią 18 roku życia albo w przypadku, gdy uczy się w szkole lub szkole wyższej do ukończenia przez nią 25 roku życia, albo w przypadku posiadania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności - bezterminowo. Świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 725 zł (art. 9 ust. 2). Przy czym osobą uprawnioną jest osoba uprawniona do alimentów od rodzica na podstawie tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd, jeżeli egzekucja okazałą się bezskuteczna (art. 2 pkt 11)

Wskazać zatem marginalnie należy, iż w okolicznościach niniejszej sprawy osobą uprawnioną, której jednocześnie przysługuje przymiot strony postępowania administracyjnego nie jest wnioskująca o świadczenie matka, osoby uprawnionej lecz osoba uprawniona – P. G., w którego imieniu działa jego przedstawiciel ustawowy K. G. (matka). Nieprawidłowo zatem organ pierwszej instancji określa jako stronę postępowania wnioskującą o świadczenie K. G., która wszakże nie jest osoba uprawnioną do tego świadczenia. Konsekwentnie z uwagi na fakt, iż organy jako stronę postepowania traktowały K. wszakże. (wnioskującą), przysługiwała jej własna legitymacja skargowa w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Istotę sporu pomiędzy skarżącą i organem stanowi to, czy w okolicznościach niniejszej sprawy, w związku z umieszczeniem jej syna (uprawnionego do alimentów), w Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym w W. przysługują świadczenia z funduszu alimentacyjnego, czy też zachodzi wyłączenie określone przez ustawodawcę w art. 10 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy.

Powyższy przepis stanowi, że świadczenia z funduszu alimentacyjnego nie przysługują, jeżeli osoba uprawniona została umieszczona w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie lub w pieczy zastępczej. Przepis ten ma charakter bezwzględny, co oznacza, że w razie stwierdzenia przez organ, że zachodzi którakolwiek z wymienionych w nim okoliczności (umieszczenie w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie lub w pieczy zastępczej), świadczenie takie nie może być osobie uprawnionej przyznane.

W art. 2 pkt 6 ustawodawca zdefiniował pojęcie "instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie" - oznacza to dom pomocy społecznej, placówkę opiekuńczo-wychowawczą, młodzieżowy ośrodek wychowawczy, schronisko dla nieletnich, zakład poprawczy, areszt śledczy, zakład karny, zakład opiekuńczo-leczniczy, zakład pielęgnacyjno-opiekuńczy, a także szkołę wojskową lub inną szkołę, jeżeli instytucje te zapewniają nieodpłatne pełne utrzymanie.

Kluczowe dla treści powołanych przepisów jest zatem ustalenie czy konkretna placówka, w tym wypadku młodzieżowy ośrodek wychowawczy, jest placówką zapewniającą całodobowe utrzymanie – nieodpłatne i pełne. Oczywiście istotny będzie rodzaj, charakter danej placówki, istota jej celów, jak również zakres oferowanych świadczeń niezbędnych dla utrzymania. Czym innym jest bowiem fakt zapewnienia np. wychowankowi takiego ośrodka pełnego utrzymania w ośrodku, a czym innym fakt, iż dobrowolnie opuszcza on ten ośrodek np. na wyjazdy weekendowe. Z pewnością ustalenia wymaga, zwłaszcza w sytuacji, gdy matka uprawnionego podnosi konieczność zakupu odzieży, leków przyborów szkolnych, jaki jest zakres pokrywanych przez placówkę kosztów utrzymania, czy odpowiada on definicji pełnego utrzymania. Nie ma bowiem żadnych przeszkód aby matka zapewniała swojemu dziecku dobrowolnie jego potrzeby, np. wykraczające ponad standard oferowany przez placówkę. Jednakże i w tym przypadku zachodzi konieczność rozróżnienia, czy istotnie podnoszone przez skarżącą okoliczności wynikają z tego, że placówka nie zapewnia niezbędnych do utrzymania potrzeb, gdy takie zaistnieją np. w zakresie leków (czy stan gdy stan zdrowia uprawnionego do alimentów wymaga przyjmowania leków i czy placówka to zapewnia), środków czystości.

Skarżąca już w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej podnosiła konkretne zarzuty kwestionujące fakt, iż organ pierwszej instancji oparł się tylko na wyjaśnieniu psychologa Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w W., jak również to, że dokonuje zakupów nie dobrowolnie, ale dlatego, że ten sam psycholog udzielił informacji, że w innym przypadku dziecko będzie tego pozbawione. Organ odwoławczy wbrew obowiązującym przepisom prawa – art. 7, art. 77 § 1 , art. 80. Oraz zasadzie dwuinstancyjności postępowania nie dokonał własnego ustalenia stanu faktycznego, nie przeprowadził uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, nie zwrócił się do ww. placówki dla zweryfikowania twierdzeń K. G., lecz całkowicie zignorował zarzuty odwołania. Wskazać należy, iż znajdujące się a aktach sprawy zaświadczenie Dyrektora Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego nr 3 w W. z dnia [...] stycznia 2014r. potwierdza jedynie, że P. G. przebywa w tej placówce od [...] września 2013r., matka jest zwolniona z opłat za pobyt w placówce. Pani K. opłaca przejazdy syna do domu na przepustki oraz dobrowolnie dokonuje zakupów odzieży, środków czystości oraz pomocy szkolnych dla syna, dostarcza leki, które zażywa syn. Z treści tego zaświadczenia nie wynika, iż placówka zapewnia niezbędne środki czystości, leki, przybory szkolne. Organy nie podjęły żadnych czynności aby te istotne, w kontekście treści stosowanych przepisów okoliczności wyjaśnić.

W ocenie Sądu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie jest kompletny, a stan faktyczny sprawy nie został ustalony w stopniu koniecznym dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie jest na obecnym etapie postępowania możliwe dokonanie oceny, czy młodzieżowy ośrodek wychowawczy nr 3 w W., w którym został umieszczony syn skarżącej (uprawniony do alimentów) jest placówką zapewniająca całodobowe utrzymanie, w rozumieniu cytowanych wyżej przepisów (art. 10 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 6 ustawy).

Skarga okazała się zasadną, bowiem zarzucane i stwierdzone naruszenie przepisów postępowania, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a które wynika także z błędnej wykładni wskazanych przepisów prawa materialnego, skutkować musi wyeliminowaniem z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ja decyzji organu pierwszej instancji.

Sąd nie podziela jednak stanowiska skarżącej w takim zakresie, w jakim stara się ona wykazać, iż ponoszenie przez nią jakichkolwiek kosztów związanych z utrzymaniem jej dziecka, już stanowi o zasadności przyznania wnioskowanego świadczenia alimentacyjnego. Pogląd ten bowiem sprzeczny jest z istotą spornego świadczenia, które nie ma polegać na przejęciu przez Państwo pełnych kosztów utrzymania dziecka, bowiem obowiązek ten ciąży przede wszystkim na rodzicach i osobach zobowiązanych do alimentów. Wskazać zatem przyjdzie, iż o ile osoba uprawniona została umieszczona we właściwym trybie w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie, to chęć opuszczania tej instytucji i wyjazdów do domu na weekendy, nie musi oznaczać obowiązku takiej instytucji pokrycia związanych z tym kosztów (zwłaszcza wobec znacznej odległości od miejsca stałego zamieszkania). Wówczas, o ile rodzina wychowanka wyrazi także wolę i dysponuje środkami, może je dobrowolnie pokryć, co nie zmienia samoistnie charakteru takiej placówki jako instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie.

Ponownie rozpoznając sprawę organ wyjaśni i ustali, na podstawie stosownych dowodów czy placówka, w której umieszczono P. G. jest instytucją zapewniającą całodobowe utrzymanie, na czym polega "dobrowolne" pokrywanie wskazanych przez skarżąca kosztów, czy zapewnia te potrzeby placówka, jak często wychowankowie, zgodnie z panującymi zasadami opuszczają placówkę, w jakich sytuacjach związane z tym koszty pokrywa placówka, czy i na jak długo uprawniony był np. urlopowany na dłuższe okresy.

W ocenie sądu, kilkutygodniowe urlopowanie z pobytu w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie i faktyczny pobyt w tym czasie dziecka u rodzica, czynią możliwym rozważenie i przyznanie za ten czas uprawnionemu do niego dziecku świadczenia z funduszu alimentacyjnego, skoro to rodzic ponosi wówczas koszty utrzymania dziecka, a celem świadczenia jest pokrycie części związanych z tym wydatków, tym bardziej w sytuacji, gdy stan finansów rodziny nie pozwala jej na samodzielne zaspokojenie potrzeb. Konieczne jest bowiem wzięcie pod uwagę celu jakiemu służy świadczenie alimentacyjne.

Oczywistym jest, że urlopowanie z placówki zapewniającej całodobowe utrzymanie nie anuluje umieszczenia w tej instytucji, jednak oznacza to tylko tyle, że po skończeniu urlopowania dziecko wraca do tej instytucji bez konieczności ponownego orzekania o jego w niej umieszczeniu. Jednakże urlopowanie od pobytu w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie i faktyczne przebywanie na jego czas u rodziców lub jednego z rodziców, w ocenie sądu, nie wyklucza przyznania świadczenia alimentacyjnego na okres pobytu dziecka u rodzica, a wprost przeciwnie. Koszty utrzymania za czas faktycznego przebywania ponosi rodzic, zatem świadczenie alimentacyjne, może wesprzeć rodzica nie będącego w stanie samodzielnie zaspokoić swoich i dziecka potrzeb. Nie służy ono przecież w okresie, gdy dzieci przebywają w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie, ale w okresie urlopowania, tj. okresie ponoszenia kosztów utrzymania dzieci w miejscu ich faktycznego przebywania (patrz: wyrok NSA I OSK 526/07, wyrok WSA II SA/Bd 963/10 dostępne http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nadto organ winien prawidłowo określić stronę przedmiotowego postępowania administracyjnego, którą jest P. G., reprezentowany przez K. G. jako przedstawiciela ustawowego.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 sentencji. Zgodnie z art. 152 P.p.s.a., Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do uprawomocnienia się wyroku.