I SA/Ol 355/14

Uzasadnienie

K. H. (dalej powoływany jako "skarżący", "strona") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako "ARiMR") z dnia "[...]" w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na rok 2012.

Z akt sprawy wynika, że w roku 2012 strona ubiegała się o przyznanie płatności w ramach pakietu 2 – rolnictwo ekologiczne:

- wariant 2.1 – uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) do powierzchni 42,61 ha,

- wariant 2.9 – uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności) do powierzchni 0,5 ha.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z dnia 12 grudnia 2013r., przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości na rok 2012. Stwierdził, że strona zadeklarowała w 2012r. większą powierzchnię niż powierzchnia objęta zobowiązaniem rolnośrodowiskowym, które w roku 2011 przyznano do powierzchni 41,43 ha. Wyliczając płatność organ uwzględnił powierzchnię 40,93 ha do wariantu 2.1 i 0,5 ha do wariantu 2.9. Pomniejszenie płatności o 1 % nastąpiło zaś w związku z nie zadeklarowaniem we wniosku wszystkich gruntów rolnych – powierzchnia niezgłoszona w 2012r. wynosiła 3,52 ha.

W odwołaniu od opisanej decyzji strona zarzuciła naruszenie przepisów k.p.a. oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Podniosła, że decyzja nie uwzględnia w całości jego poprzedniego odwołania i została wydana niezgodnie ze stanem faktycznym w gospodarstwie.

W wyniku rozpoznania odwołania Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy opisaną decyzję organu I instancji.

Dyrektor ARiMR przytoczył w motywach rozstrzygnięcia treść § 5 ust.1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. nr 33, poz.262 ze zm.), dalej jako "rozporządzenie rolnośrodowiskowe" i stwierdził, że w pakiecie 2 – rolnictwo ekologiczne, zwiększenie zobowiązania nie jest dopuszczalne. W przypadku nie spełnienia warunków przyznania pomocy w odniesieniu do danych działek rolnych, w wyniku czego płatność w zakresie tych działek nie została przyznana w roku poprzednim, nie można do tej powierzchni przyznać płatności w kolejnym roku realizacji programu.

Nadto organ II instancji wskazał, że złożona, w dniu 12 października 2012r., przez stronę korekta wniosku o przyznanie płatności na 2012r., w której zadeklarowano większą powierzchnię niż powierzchnia, do której przyznano płatność w 2011r. nie miała wpływu na dalszy bieg sprawy.

Organ odwoławczy przedstawił powierzchnię zadeklarowaną do płatności przez stronę i powierzchnię stwierdzoną, uwzględnioną na podstawie kontroli administracyjnej i kontroli na miejscu z dnia 20 września 2012r. Powierzchnia zadeklarowana do wariantu 2.1 wynosiła 42,61 ha, a stwierdzona 48,47 ha, powierzchnia zadeklarowana do wariantu 2.9 wynosiła 0,5 ha i taką powierzchnię stwierdzono. Nadto powierzchnia zgłoszonych we wniosku działek bez deklaracji wyniosła 4,19 ha, a powierzchnia stwierdzona 1,85 ha. Łącznie powierzchnia zadeklarowana to 47,30 ha, a stwierdzona 50,82 ha. Organ zaznaczył, że przedmiotowe powierzchnie kwalifikowane do płatności zostały ustalone w oparciu o art.17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.Urz. UE L z dnia 31 stycznia 2009r.).

W decyzji zaznaczono, że strona podjęła zobowiązanie rolnośrodowiskowe w 2010r. - terminem rozpoczęcia pięcioletniego okresu zobowiązania jest dzień 15 marca 2010r. Wraz z podjęciem zobowiązania strona winna corocznie składać wniosek w określonym przepisami terminie. Elementy składające się na zobowiązanie rolnośrodowiskowe kształtowane są przez pierwszy wniosek o przyznanie płatności oraz wydaną na jego podstawie decyzję. Organ wskazał, że w 2010r. strona podjęła zobowiązanie rolnośrodowiskowe na powierzchnię 44,65 ha. W 2011r. w ramach pakietu 2 stwierdzono mniejszą powierzchnię niż powierzchnia, na jaką podjęto zobowiązanie w pierwszym roku realizacji programu – powierzchnia kwalifikowana wyniosła 41,43 ha i do tej powierzchni przyznano w 2011r. płatność rolnośrodowiskową. Wobec powyższego rozstrzygnięcia, zobowiązanie to zostało w 2011r. zmniejszone do powierzchni 41,43 ha.

Organ odwoławczy wskazał, że podstawowymi wymaganiami, które winien spełnić rolnik ubiegający się o płatności rolnośrodowiskowe, zgodnie z § 3 ust.1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego są wymogi i normy określone w przepisach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, a wymogi dla poszczególnych pakietów i ich wariantów są określone w załączniku nr 3 do rozporządzenia. Stawki płatności rolnośrodowiskowej do 1 ha upraw określono zaś w załączniku nr 5 do ww. rozporządzenia. W uzasadnieniu decyzji, organ przedstawił sposób wyliczenia płatności przyznanej stronie.

Za prawidłowe uznał organ II instancji pomniejszenie o 1 % płatności w związku z niezadeklarowaniem we wniosku wszystkich gruntów rolnych – powierzchnia niezgłoszona do programów pomocowych w 2012r. wyniosła 3,52 ha, tj. 7,4419%. Zgodnie natomiast z art.16 ust.1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 z dnia 25 stycznia 2011r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.Urz. UE L z dnia 28 stycznia 2011r.), jeżeli różnica wynosi więcej niż 3 %, ale nie przekracza 30 % powierzchni zadeklarowanej, sankcja wynosi 1 % kwoty płatności wyliczonej z uwzględnieniem kolejności sankcjonowania.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ wskazał, że organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę, uwzględnił całość zgromadzonego materiału dowodowego, w tym odwołanie strony. Pierwotna decyzja organu I instancji został uchylona w związku z nowym rozstrzygnięciem dotyczącym kampanii 2011r., co miało znaczący wpływ na określenie stanu faktycznego i przyznanie płatności w 2012r. (zwiększono powierzchnię kwalifikowaną do płatności o 0,5 ha w wariancie 2.9). W kwestii niedotrzymania przez stronę zobowiązania rolnośrodowiskowego, organ II instancji wyjaśnił, że decyzja rozstrzyga kwestię przyznania płatności na 2012r. i uwzględnia powierzchnię kwalifikującą się w danym stanie rzeczy i na podstawie zgromadzonej dokumentacji. Nie orzeka o niedotrzymaniu zobowiązania w kontekście ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatność, co jest objęte odrębnym postępowaniem. Zaznaczy, że strona podpisując wniosek o przyznanie płatności na 2012r. oświadczyła, że znane jej są zasady przyznawania płatności objętych wnioskiem.

Organ odwoławczy zaznaczył, że strona nie wykazała, że nie jest winna stwierdzonych nieprawidłowości - przy wypełnianiu wniosku dopuściła się winy polegającej, co najmniej na niedbalstwie. W związku z powyższym w sprawie nie ma zastosowania art.73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.Urz. UE L z dnia 2 grudnia 2012r.), który stanowi o wyjątkach od stosowania obniżek i wykluczeń.

W skardze na powyższą decyzję K. H. wniósł o jej uchylenie jako wydanej z naruszeniem art.7, 8, 9, 75, 76, 77, 80 K.p.a. oraz przepisów rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Podkreślił, że powierzchnia 50,82 ha, potwierdzona w wyniku kontroli organu, jest większa, a nie mniejsza od powierzchni 44,65 ha, a zatem organ wydał decyzję niezgodną ze stanem faktycznym. Również w 2011r. organ wydał decyzję niegodną ze stanem faktycznym - materiał dowodowy potwierdza, że w latach 2011-2012 strona posiadała większą powierzchnię (50,97 ha) od zobowiązania z 2010r. (44,65 ha). Organ zamiast uchylić błędną decyzją dotyczącą 2011r., wydał decyzję za 2012r, na podstawie błędnie wydanej decyzji za 2011r. Nadto wskazał, że powodem zaniżenia powierzchni zgłoszonej do płatności jest działalność bobrów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Mają uprawnienia kasacyjne, co oznacza, że nie zastępują organów administracji w rozstrzyganiu spraw, a stwierdzając, że zaskarżona decyzja (postanowienie) narusza prawo materialne, bądź przewidziane przepisami zasady postępowania administracyjnego, mogą uchylić zaskarżony akt lub stwierdzić jego nieważność. Stanowią o tym art. 3 i art.145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012r., poz.270) cytowanej dalej jako "p.p.s.a.".

Sąd badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanej wyżej ustawy pod względem jej zgodności z przepisami procedury administracyjnej, jak i normami prawa materialnego, doszedł do przekonania, że skarga nie mogła zostać uwzględniona, bowiem zaskarżona decyzja nie naruszała obowiązujących przepisów prawa materialnego, ani procesowego. Organ dokonał jednoznacznych ustaleń faktycznych, wszechstronnej oceny zgromadzonych dowodów oraz w sposób logiczny umotywował swoje rozstrzygnięcie w uzasadnieniu decyzji. Do ustalonego stanu faktycznego prawidłowo zastosowane zostały przepisy prawa materialnego.

Na wstępie zaznaczyć należy, że zasady i tryb przyznawania płatności rolnośrodowiskowej reguluje ustawa z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. nr 64, poz.427 ze zm.), dalej powoływana jako "ustawa z 7 marca 2007r.". W myśl art. 21 ust. 1 ww. ustawy, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W postępowaniu organ, przed którym toczy się postępowanie: stoi na straży praworządności, jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się (art. 21 ust. 2). Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 21 ust. 3 ww. ustawy). Konsekwencją powyższego jest konieczność wzmożenia aktywności stron, bowiem postępowanie w sprawach przyznania pomocy finansowej zostało oparte na dowodach, które będzie przedstawiała strona. Nie oznacza to jednakże, że organ administracyjny nie jest zobowiązany do jakiegokolwiek działania, gdyż także on musi przedstawiać dowody na poparcie swoich twierdzeń i wyjaśniać przesłanki, którymi kierował się wydając rozstrzygnięcie.

Wobec brzemienia powołanych przepisów zarzuty naruszenia art. 7, art. 9 i art. 77 K.p.a., w których ustanowiono zasadę prawny obiektywnej i zasadę informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków w postępowaniu, nie zostały naruszone.

Sąd nie stwierdził także naruszania art.75, art.76 i art.80 K.p.a. – organy dopuściły jako dowód wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, w tym dokumenty urzędowe. Na podstawie całokształtu materiału dowodowego dokonały oceny okoliczności faktycznych. Skarżący nie wskazał przy tym na czym dokładnie miałyby polegać naruszenia ww. przepisów, w jaki sposób organy naruszyły wymienione przepisy, jakie dowody zostały pominięte i nieprawidłowo ocenione. Podkreślał jedynie, że decyzja jest niezgodna ze stanem faktycznym. Subiektywne przekonanie skarżącego o nieprawidłowej ocenie materiału dowodowego nie może natomiast być podstawą stwierdzenia naruszenia ww. przepisu.

Skarżący we wniosku o przyznanie płatności na 2012 r., zadeklarował działki rolne o łącznej powierzchni 42,61 ha do wariantu 2.1 oraz 0,5 ha do wariantu 2.9. Nadto zgłosił bez deklaracji cztery działki rolne o łącznej powierzchni 4,19 ha.

W rozpoznanej sprawie zasadnicze znaczenia ma treść § 5 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, który stanowi, że zobowiązanie rolnośrodowiskowe nie podlega zmianie w trakcie jego realizacji, chyba że zmiana ta polega na jednorazowym zwiększeniu w drugim albo trzecim roku realizacji tego zobowiązania powierzchni użytków rolnych, na których to zobowiązanie jest realizowane, w zakresie pakietu wymienionego w § 4 rozporządzenia ust. 1 pkt 4, 5 lub 6. Pakiet 2 – rolnictwo ekologiczne wymieniony został w pkt 2 ust. 1 § 4 rozporządzenia.

Z powyższego jednoznacznie zatem wynika, że producent rolny nie może zwiększyć zobowiązania rolnośrodowiskowego w zakresie rolnictwa ekologicznego poprzez zwiększenie powierzchni użytków rolnych. W konsekwencji powyższego należy zbadać jakie zobowiązanie podjął producent rolny.

W rozpoznanej sprawie strona podjęła zobowiązanie rolnośrodowiskowe w zakresie pakietu 2 w 2010 r. na powierzchnię 44,65 ha. Do takiej też powierzchni przyznano płatność rolnośrodowiskową (decyzja z dnia 29 kwietnia 2011 r.). W 2011 r. powierzchnia zadeklarowana w ramach pakietu 2 wynosiła 41,53 ha. Na podstawie wyników kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniu 20 września 2012r., stwierdzono mniejszą powierzchnię niż powierzchnia na jaką podjęto zobowiązanie w pierwszym roku realizacji programu – powierzchnia kwalifikowana wyniosła 41,43 ha i do tej powierzchni przyznano w 2011 r. płatność rolnośrodowiskową. Wobec powyższego, zobowiązanie rolnośrodowiskowe zostało w 2011 r. zmniejszone do powierzchni 41,43 ha. Decyzja w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2011 r. do ww. powierzchni, wydana została przez organ I instancji w dniu 18 października 2013 r. Decyzja ta jest ostateczna i dopóki pozostaje ona w obrocie prawnym wywołuje skutki prawne. Skoro w opisanej decyzji przyjęto, że zobowiązanie rolnośrodowiskowe do pakietu 2 skarżący podjął na powierzchni 41,43 ha, to do takiej też tylko powierzchni organ mógł przyznać płatność rolnośrodowiskową na 2012 r.

W rozpoznanej sprawie Sąd nie mógł natomiast badać zgodności z prawem decyzji w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2011 r. Jak wynika ze skargi strona kwestionuje prawidłowość ww. decyzji i wyników kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniu 20 września 2012r., która była podstawą jej wydania (wskazuje, że rolnik nie może przewidzieć, czy np. w trakcie kontroli będzie mógł uprawiać część działki narażonej na zalania, czy nie). Zgodnie jednakże z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy. Granice rozpoznania sprawy przez Sąd wyznaczone są przez granice sprawy administracyjnej. W niniejszej sprawie natomiast organy prowadziły postępowanie wszczęte wnioskiem skarżącego o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2012 r.

Organ nie naruszył także wyrażonej w art. 8 K.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa i ich kultury prawnej. W motywach zaskarżonej decyzji szczegółowo i logicznie przedstawił przesłanki, którymi kierował się przy rozstrzyganiu sprawy, fakty, które uznał za udowodnione i dowody, na których się oparł, a także przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Wyjaśnił również podstawę prawną decyzji.

Nadto skarżący zarzucił organom naruszenie "rozporządzenia (WE) nr 796/2004". Swojego stanowiska w tym zakresie w żaden sposób nie uzasadnił i nie wskazał, który konkretnie przepis został naruszony. Sąd wskazuje jednakże, że żaden przepis ww. rozporządzenia nie został w sprawie naruszony, gdyż ten akt prawny nie był w rozpoznanej sprawie stosowany.

Stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego, ani procedury administracyjnej w stopniu uzasadniającym jej uchylenie Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.