VII SA/Wa 2564/13

Uzasadnienie

Postanowieniem z dnia [...] września 2013 r., Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], na podstawie art. 74 § 2 oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku Z. W. z dnia 2 września 2013 r. – odmówił dostępu do akt sprawy postępowania administracyjnego o sygnaturze [...] dotyczącego następujących robót budowlanych: remont dachu na budynku mieszkalnym wielorodzinnym oraz wiata śmietnikowa zlokalizowane na działce nr ew. [...] obręb: [...] przy ul. [...] w m. [...], gmina [...], będącej własnością Wspólnoty Mieszkaniowej nr [...] w nieruchomości przy ul. [...], [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskodawca nie posiada legitymacji procesowej strony w postępowaniu dotyczącym ww. nieruchomości, zatem nie ma możliwości zastosowania art. 73 § 1 kpa.

[...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] października 2013 r., Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa, po rozpatrzeniu zażalenia Z. W. – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [...]września 2013 r.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, iż wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony, a posiada on jedynie interes faktyczny.

Ponadto dodał, że w spornym budynku funkcjonuje Wspólnota Mieszkaniowa nr [...] oraz zarządca obiektu - Zespół Zarządców Nieruchomości [...] sp. z o.o. w [...]. W sprawach dotyczących nieruchomości, w których funkcjonuje wspólnota mieszkaniowa stroną postępowania nie są właściciele poszczególnych lokali, ale sama wspólnota mieszkaniowa. Do kierowania sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentowania jej na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali, uprawniony jest zarząd wspólnoty. Skoro zatem przedmioty postępowania, w stosunku do których wszczęcia postępowania żąda skarżący, obejmują część wspólną obiektu, to interes prawny w przedmiotowych sprawach z zakresu nadzoru budowlanego posiada jedynie Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w [...] w imieniu i na rzecz której działa Zespół Zarządców Nieruchomości [...] sp. z o.o. w [...].

Organ uznał, że wnioskodawca nie posiadając interesu prawnego w prowadzonych postępowaniach z zakresu nadzoru budowlanego, nie może żądać dostępu do akt w/w spraw, tj. do udostępnienia protokołu z oględzin z dnia 11 czerwca 2013 r., gdyż prawo to przysługuje wyłącznie stronom postępowania.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Z. W.

Zdaniem skarżącego mieszkańcy mają interes prawny we wnioskowaniu o interwencję organów w celu zapobiegania naruszeniom prawa, których dopuścił się Zarząd, ponieważ to mieszkańcy wspólnoty będą ponosić koszty ewentualnych kar wymierzanych za naruszenie przepisów prawa.

Skarżący podniósł, iż niesłusznie organy ograniczyły interes prawny tylko do interesu chronionego przez normy prawa materialnego, a tym samym niesłusznie odmówiły mu przymiotu strony.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi –Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.".

Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd może uwzględnić skargę także ze względu na inne uchybienia niż te, które podnoszono w skardze.

Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone i poprzedzające je postanowienie odpowiadają przepisom prawa.

Przedmiotem sądowej kontroli, w rozpoznawanej sprawie, była zasadność odmowy dostępu do akt sprawy postępowania administracyjnego dotyczącego remontu dachu na budynku mieszkalnym wielorodzinnym oraz wiaty śmietnikowej.

Udostępnianie akt postępowania administracyjnego następuje na podstawie art. 73 i art. 74 kpa.

Zgodnie z art. 73 § 1 i § 2 kpa w każdym stadium postępowania organ administracji publicznej obowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów. Strona może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony.

Regulacja ta służy zapewnieniu rzeczywistego funkcjonowania zasady jawności postępowania wobec strony, na której opiera się zasada czynnego udziału strony, co z kolei zapewnia realizację zasad prawdy obiektywnej i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

Wynika z tego, że powyższy obowiązek ciąży na organie administracji publicznej prowadzącym dane postępowanie, w każdym jego stadium, w stosunku do podmiotu posiadającego przymiot strony w tym postępowaniu.

Natomiast na mocy art. 74 § 2 kpa odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek i odpisów, uwierzytelnienia takich odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.

Sąd podziela stanowisko sformułowane w doktrynie postępowania administracyjnego (Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel komentarz LEX/el. 2010 Komentarz bieżący do art. 73 kodeksu postępowania administracyjnego), że uprawnienia wymienione w art. 73 przysługują stronie i uczestnikom postępowania na prawach strony (J. Borkowski (w:) Komentarz, 1989, s. 157). W tym sensie kodeks realizuje zasadę względnej jawności akt postępowania (J. Borkowski (w:) Komentarz, 1996, s. 342); zob. uzasadnienie wyroku SN z dnia 11 stycznia 1996 r., sygn. akt III ARN 57/95, OSNAPiUS 1996, nr 13, poz. 179, w którym stwierdza się, że: "skoro jednak w świetle art. 73 § 1 k.p.a. powyższe prawo wglądu do akt służy wyłącznie stronie i uczestnikom postępowania na prawach strony, to brak jest wystarczających podstaw do uznania, że każdy obywatel może żądać od organu gminy udostępnienia będących w jego posiadaniu akt sprawy rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej".

W ocenie Sądu z uprawnień wskazanych w art. 73 kpa może skorzystać tylko ten podmiot, który brał udział w postępowaniu administracyjnym jako strona. W drodze uzasadnionego wyjątku od tej zasady można uznać za dopuszczalne udostępnienie akt postępowania administracyjnego podmiotowi, który nie brał w nim udziału, niemniej gdy interes prawny tego podmiotu nie budzi żadnych wątpliwości. Chodzić by tu zatem mogło o stronę w sposób oczywisty pominiętą przez organ.

We wskazanym wyżej trybie skarżący zażądał udostępnienia akt sprawy dotyczących następujących robót budowlanych: remont dachu na budynku mieszkalnym wielorodzinnym oraz wiata śmietnikowa zlokalizowane na działce nr ew. [...] obręb: [...] przy ul. [...] w m. [...], gmina [...], będącej własnością Wspólnoty Mieszkaniowej nr [...] w nieruchomości przy ul. [...], [...].

W celu ustalenia czy z powyższym wnioskiem wystąpił podmiot posiadający interes prawny należy wyjaśnić, że podstawową normą rozstrzygającą czy danej osobie przysługuje status strony jest art. 28 kpa. Zgodnie z nim stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie strony jakim posługuje się art. 28 kpa może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Tylko zatem taki przepis prawa stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym. O tym, czy podmiot ten ma interes prawny nie może decydować jedynie sama wola tego podmiotu z różnych przyczyn zainteresowanego prowadzeniem tegoż postępowania. Interes prawny nie jest tożsamy z interesem faktycznym, który oznacza, iż określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz to "zainteresowanie" nie znajduje oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, które stanowiłoby podstawę żądania stosownych czynności organu administracji.

Z uwagi na fakt, że sprawa, której udostępnienia akt żądał skarżący, dotyczy robót budowlanych, przez które zgodnie z art. 3 ust. 7 Prawa budowlanego należy rozumieć między innymi budowę, przebudowę i remont, to krąg podmiotów uprawnionych do udziału w postępowaniu należy ustalać na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z jego treścią stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przytoczony przepis stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 kpa. Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego zawęża tylko, ale nie powoduje że art. 28 kpa jest całkowicie wyłączony w zakresie ustalania stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. W orzecznictwie i doktrynie wyrażany jest pogląd, że przepis art. 28 kpa ma zastosowanie w sprawie pozwolenia na budowę, gdyż na jego podstawie posiłkowo ustala się interes prawny podmiotów wskazanych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06, niepubl. oraz wyrok NSA z dnia 13 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 1996/97, LEX nr 48720. Także: Prawo budowlane. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2007, s. 332).

Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy należy stwierdzić, że dla ustalenia czy skarżącemu przysługuje interes prawny do wglądu do akt postępowania istotne znaczenie mają dwa fakty.

Po pierwsze skarżący jest właścicielem lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w [...] położonym na ostatnim piętrze, od dachu budynku oddziela je strych. W budynku tym funkcjonuje Wspólnota Mieszkaniowa nr [...] oraz zarządca obiektu - Zespół Zarządców Nieruchomości [...] sp. z o.o. w [...].

Po drugie przedmiotem postępowania akt administracyjnych, do których organy odmówiły dostępu są roboty budowlane - remont dachu na budynku mieszkalnym wielorodzinnym oraz wiata śmietnikowa. Powyższe roboty budowlane obejmują część wspólną obiektu i ich inwestorem jest wspólnota mieszkaniowa.

Zauważyć należy, iż Wspólnota Mieszkaniowa lokali ma być sposobem władania nieruchomością wspólną w zgodzie z interesem właścicieli lokali. W świetle art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U z 2000 r., Nr 80 poz. 903 ze zm.) w zw. z art. 28 kpa wspólnocie mieszkaniowej przysługuje zdolność do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony. Kwestie zarządu wspólnotą regulują w szczególności art. 8 ust. 2, art. 18 oraz art. 21 do 30 ustawy o własności lokali. Umowny sposób zarządu nieruchomością wspólną wyprzedza zarząd ustawowy (art. 18 ust. 3 ustawy o własności lokali). Umowne uregulowanie sposobu wykonywania zarządu nieruchomością wspólną obejmuje duże i małe wspólnoty (por. G. Bieniek, S. Rudnicki, Nieruchomości. Problematyka prawna, Warszawa 2009, s. 510 i n.). Określenie sposobu zarządu nieruchomością wspólną może nastąpić albo w pierwszej umowie o ustanowieniu odrębnej własności lokalu, zawartej między dotychczasowym właścicielem a nabywcą, bądź w umowie zawartej przez współwłaścicieli (częściowe lub całkowite zniesienie współwłasności), albo w umowie zawartej później przez wszystkich właścicieli lokali (wyodrębnionych i niewyodrębnionych). Z przepisu art. 21 tejże ustawy wynika, że Zarząd kieruje sprawami Wspólnoty i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami. Z akt sprawy administracyjnej wynika, iż zarząd taki a następnie zarządca zostali ustanowieni. Dla postępowania administracyjnego ma to takie znaczenie, iż to właśnie tylko te organy są wyłącznie uprawnione do udziału w postępowaniu jako reprezentant strony.

Zatem słusznie organy uznały, że interes prawny w przedmiotowych sprawach z zakresu nadzoru budowlanego posiada jedynie Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w [...] w imieniu i na rzecz której działa Zespół Zarządców Nieruchomości [...]sp. z o.o. w [...] i ona reprezentuje członków wspólnoty mieszkaniowej w postępowaniu administracyjnym.

W judykaturze ukształtował się pogląd, że w pewnych wypadkach możliwe jest odstępstwo od ogólnych zasad reprezentowania w postępowaniu administracyjnym podmiotów o charakterze zbiorowym takich jak Wspólnota Mieszkaniowa. Nie we wszystkich wypadkach za członka wspólnoty działa zarząd Wspólnoty. Jeżeli członek wykaże swój indywidualny, własny interes to istnieje podstawa by występował jako strona postępowania administracyjnego, w której może także występować Wspólnota. Wyjątek ten dotyczy jednak wyłączne sytuacji opisanej wyżej tzn. takiej, w której członek wspólnoty wykaże swój własny zindywidualizowany interes prawny wypływający z przepisów prawa materialnego, uzasadniający możliwość występowania w charakterze strony (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 1996/97, Lex nr 48720).

Jednakże nie można automatycznie utożsamiać interesu prawnego wspólnoty mieszkaniowej z interesem prawnym poszczególnych właścicieli lokali mieszkalnych. Działania wspólnoty, reprezentowanej przez zarząd dotyczą bowiem nieruchomości wspólnej określonej przez art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali. Wynika to wprost z art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 i ust. 3 ustawy o własności lokali. W pierwszym ze wskazanych przepisów wprost sygnalizuje się samoistność właścicieli lokali i wspólnoty mieszkaniowej. Każdy właściciel lokalu stanowiącego, w myśl art. 2 ust. 1 ustawy o własności lokali odrębną nieruchomość, musi zatem wykazać swój własny zindywidualizowany interes prawny podlegający ochronie (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1204/09).

Z tej perspektywy należy uznać, iż skarżący nie wykazał takiego interesu prawnego czy też uprawnienia wynikającego z konkretnie oznaczonej normy prawa materialnego, a więc nie mógł być uznany za stronę w postępowaniu administracyjnym. W jego argumentacji nie pojawiają się bowiem okoliczności indywidualizujące potrzebę ochrony. Przegląd orzecznictwa sądów administracyjnych wskazuje, iż tego typu inwestycje nie uzasadniają, same przez się, indywidualnego interesu prawnego (por. wyroki NSA z dnia 28 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 852/08, z dnia 18 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1417/08; z dnia 23 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1912/06). Konflikt pomiędzy określonymi członkami wspólnoty a jej reprezentantem również nie prowadzi do indywidualizacji interesu prawnego ze względu na przedmiot postępowania administracyjnego.

W związku z powyższym skarżący będąc jedynie zainteresowanym legitymuje się interesem faktycznym, a nie prawnym w sprawie, w której żąda wglądu do akt. Zatem nie przysługuje mu w postępowaniu administracyjnym status strony i w konsekwencji prawo dostępu do akt sprawy na zasadach określonych dla strony.

Na marginesie należy skarżącemu wskazać, iż przedstawione stanowisko nie prowadzi do pozbawienia go możliwości oddziaływania na sferę prawną związaną z problemami wspólnoty i partycypowania w niej także przez domaganie się od jej reprezentantów współdziałania z członkami wspólnoty przy zarządzie rzeczą wspólną, w tym wydania dokumentów. Realizuje się i znajduje on ochronę na innej niż rozpatrywana w tej sprawie płaszczyźnie: relacji pomiędzy członkami wspólnoty a ustanowionym zarządem (zarządcą). Rozwiązywanie sporów w tym zakresie należy do sądów powszechnych (por. postanowienie SN z dnia 5 października 2006 r. 2006 r., sygn. akt IV CSK 110/06, publ. Lex nr 354965, wyrok Sądu Apelacyjnego w [...] z dnia [...] czerwca 2008 r., sygn. akt [...], publ. Lex nr [...]).

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako bezzasadną należało oddalić.