I SA/Wa 408/14

Uzasadnienie

I SA/Wa 408/14

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania L. S., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [..] października 2013 r., nr [...] o odmowie przyznania pomocy w formie zasiłku stałego.

Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy.

Wnioskiem z dnia 11 września 2013 r. L. S. zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] (dalej: OPS) o przyznanie zasiłku stałego.

Decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...] Prezydent [...], działając na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3 i 4, art. 4, art. 11 ust. 2, art. 107 ust. 1,4 i 4a ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 182, z późn. zm.) oraz rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 czerwca 2012 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz.U. z 2012 r. poz. 712) orzekł o odmowie przyznania L. S. pomocy w formie zasiłku stałego.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w świetle art. 106 ust. 4 oraz art. 107 ust. 1 i 4 ustawy o pomocy społecznej, przyznanie świadczeń z pomocy społecznej następuje w formie decyzji administracyjnej, którą wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu. Pracownik socjalny w dniu [...] września 2013 r. podjął próbę przeprowadzenia wywiadu w miejscu zamieszkania wnioskodawcy w celu ustalenia sytuacji L. S., która okazała się bezskuteczna – nikogo nie zastał w domu. Następnie, pismem z dnia 16 września 2013 r. wystosowano do L. S. prośbę, między innymi, o kontakt w ciągu siedmiu dni od odebrania pisma w celu ustalenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania, a powyższe pismo skarżący osobiście odebrał w dniu 20 września 2013 r. Ponadto, w dniu 1 października 2013 r, podczas wizyty L. S. w Ośrodku pracownik podjął ponowną próbę ustalenia terminu wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania, lecz L. S. odmówił wizyty pracownika wskazując, iż drogą mailową udzielił wyczerpujących odpowiedzi na temat swojej sytuacji życiowej.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 4 ustawy o pomocy społecznej osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązaniu sytuacji życiowej. Podstawowym celem pomocy społecznej nie jest wypłata świadczeń, ale podejmowanie działań, które pomogłyby osobie lub rodzinie przezwyciężyć trudną sytuację w jakiej się znajdują. Planowanie tych działań musi być poprzedzone diagnozą sytuacji, a w sytuacji gdy osoba lub rodzina unika kontaktu z ośrodkiem pomocy społecznej uniemożliwiając tym samym przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, brak jest możliwości ustalenia jej faktycznej sytuacji rodzinnej, dochodowej i majątkowej.

Od w/w decyzji L. S. wniósł odwołanie zarzucając jej błędy w ustaleniach faktycznych i wskazując, że decyzja jest dla niego mocno krzywdząca.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Kolegium wskazało, iż u podstaw odmowy przyznania L. S. pomocy finansowej w formie zasiłku stałego leży okoliczność, iż strona nie wykazuje współpracy z pracownikami socjalnymi w rozwiązaniu własnej sytuacji życiowej, co wypełnia dyspozycję art. 11 ust. 2 ustawy o opiece społecznej, a okoliczność uzasadniającą stanowisko wyrażone przez organ I instancji w zaskarżonej decyzji stanowi uniemożliwienie przez Odwołującego się przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego. Kolegium wskazało, iż rodzinny wywiad środowiskowy stanowi podstawowy element postępowania wyjaśniającego w sprawie z pomocy społecznej i jest traktowany jako obowiązkowy sposób zebrania informacji o wnioskodawcy, co potwierdzają regulacje rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 25 stycznia 2011 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Z brzmienia paragrafu 3 ust. 3, 4 i 5 ww. rozporządzenia wynika, że wywiad przeprowadza się w miejscu zamieszkania osoby lub rodziny albo w miejscu ich pobytu. Pracownik dokonuje obserwacji sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osoby, mogącej mieć wpływ na prawo do świadczeń, jak również dokonuje analizy i oceny tej sytuacji oraz formułuje wnioski stanowiące podstawę planowania pomocy. Kolegium wskazało, iż z akt sprawy wynika, iż organ pierwszej instancji kilkukrotnie podejmował próby przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania Pana L. S. Kolegium podniosło również, iż wyjaśnienia strony, stanowiące odpowiedź na pismo organu pierwszej instancji z dnia 16 września 2013 r. nie stanowią wywiadu środowiskowego w rozumieniu ww. rozporządzenia w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego.

Kolegium podsumowało, iż słusznie prawodawca założył, że brak aktywności po stronie wnioskodawcy uniemożliwia wyjaśnienie sprawy i powoduje niebezpieczeństwo wydania orzeczenia oderwanego od rzeczywistych potrzeb podopiecznych ośrodka oraz niebezpieczeństwo nierównego ich potraktowania, czemu należy zapobiegać. Uczynienie przez ustawodawcę wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania strony podstawowym środkiem dowodowym w sprawach o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej służyć ma zatem sprawiedliwemu ich rozdysponowaniu. Jednocześnie uniemożliwienie jego przeprowadzenia może stanowić podstawę skutecznego zarzutu wobec strony, że nie współdziała w przezwyciężeniu własnej, trudnej sytuacji życiowej, co w dalszej kolejności może prowadzić do odmowy przyznania świadczenia.

Skargę na decyzję z dnia [...] grudnia 2013 r. złożył L. S. wnosząc o uchylenie lub zmianę zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucił błędy w ustaleniach faktycznych oraz niewłaściwe zastosowanie przepisów ustaw o pomocy społecznej, kpa i ochronie danych osobowych. W uzasadnieniu skargi L. S. stwierdził, że pracownicy OPS wbrew zasadom kpa żądali od niego – osoby niepełnosprawnej – zaświadczeń na okoliczności znane im z urzędu. Zarzucił również organowi naruszenie przepisów ustawy o ochronie danych osobowych poprzez merytorycznie niepoprawne i nieadekwatne w stosunku do celów, w jakich były przetwarzane, przetwarzanie informacji zbieranych podczas wywiadu oraz poświadczanie nieprawdy przez pracowników socjalnych w sprawozdaniach z wywiadów.

Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.").

Powyższa regulacja prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Dodatkowo, z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd dokonuje kontroli legalności rozstrzygnięcia także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W tak określonym zakresie swojego umocowania Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2013 r., wydana na podstawie ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182) o odmowie przyznania skarżącemu pomocy w formie zasiłku stałego.

Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 lit a) ustawy o pomocy społecznej, zasiłek stały jest świadczeniem pieniężnym z pomocy społecznej. Przesłanki materialnoprawne jego otrzymania określa art. 37 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej.

Dodatkowo, w art. 2, art. 3 i art. 4 ustawy ustawodawca wskazał, iż pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są oni w stanie pokonać przy wykorzystaniu własnych uprawnień, zasobów i możliwości. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, przy czym potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej.

W art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej zawarta jest jedna z konstytucyjnych zasad, na których opiera się ustrój Rzeczypospolitej Polskiej i zarazem fundamentalna zasada pomocy społecznej. Jest to zasada pomocniczości (subsydiarności). Treść tej zasady kształtowana przez prawne uregulowania, odwołuje się do samodzielności obywateli w realizacji zadań publicznych. Państwo powinno wspomagać osoby potrzebujące pomocy, ale nie powinno przejmować zadań, które mogą one samodzielnie wykonywać. Ingerencja państwa powinna zaś następować tylko w przypadku, gdyby zadania te przekraczały ich możliwości. Zgodnie z zasadą subsydiarności państwo nie może ograniczać inicjatywy obywateli, wyręczać ich, pozbawiać możliwości wyboru, ani przejmować za nich odpowiedzialności. Z zasady tej wynika nie tylko zachęta do działania, ale wręcz dezaprobata dla pasywności i nadopiekuńczości państwa

W doktrynie wskazuje się, iż zasada subsydiarności wyraża spoczywającą na jednostce powinność pełnego wykorzystania własnych zasobów, możliwości oraz uprawnień w celu pokonania trudnej sytuacji życiowej. Jeżeli jednostka nie uczyni zadość owej powinności, to brak po jej stronie podstawowej przesłanki do udzielenia wsparcia z pomocy społecznej. Pomoc społeczną jednostka może otrzymać dopiero wówczas, gdy wykorzysta, po pierwsze swoje uprawnienia, po drugie własne zasoby i możliwości, przez które należy rozumieć nie tylko sytuację materialną, ale również aktywność jednostki w rozwiązywaniu trudnej sytuacji materialnej oraz jej gotowość współdziałania w tym celu.

W art. 4 ustawy o pomocy społecznej określony jest kolejny cel pomocy społecznej jakim jest aktywizacja świadczeniobiorców. Zgodnie z tą zasadą należy, przy współpracy beneficjenta, wykształcić u niego poczucie odpowiedzialności i wskazać mu możliwości samodzielnego radzenia sobie z problemami. Obowiązek współdziałania świadczeniobiorców z jednostkami i pracownikami pomocy społecznej był wielokrotnie podkreślany w doktrynie i orzecznictwie i rozumie się go jako aktywne współdziałanie osoby ubiegającej się o pomoc, a więc gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym, w tym udzielanie odpowiedzi mających na celu zobrazowanie sytuacji faktycznej takiej osoby.

Egzekwowanie od świadczeniobiorcy obowiązku współdziałania jest niezwykle ważne, w przeciwnym bowiem wypadku pomoc ograniczać się będzie do prostego rozdawnictwa świadczeń i braku eliminacji źródeł problemów społecznych. Podkreślenia wymaga, że przepisy dotyczące pomocy społecznej, nie nakładają na organy administracji obowiązku zapewnienia osobom potrzebującym środków w celu ich utrzymania.

Z ustawy o pomocy społecznej wynika, iż decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego (art. 106 ust. 4). Ma on na celu ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i ich rodzin (art. 107 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej). Taki wywiad obejmuje czynności pracownika socjalnego zmierzające do ustalenia sytuacji bytowej wnioskodawcy, w szczególności przeprowadzenie rozmowy w miejscu zamieszkania lub pobytu osoby (rodziny), zebranie niezbędnej dokumentacji, a także ocenę warunków zamieszkania.

Z akt administracyjnych wynika, iż w związku ze złożonym wnioskiem z dnia 1[...] września 2013 r. o przyznanie zasiłku stałego, w dniu [...] września 2013 r. pracownik OPS podjął próbę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w domu L. S., jednak nie zastał nikogo w domu (notatka służbowa z [...] września 2013 r.). Następnie pismem z dnia 16 września 2013 r. (doręczonym skarżącemu w dniu 20 września 2013 r.) Ośrodek zwrócił się do skarżącego z prośbą o kontakt celem ustalenia terminu wywiadu i przedstawienia niezbędnych dokumentów. W ww. piśmie zawarto pouczenie, iż niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej.

W odpowiedzi na ww. pismo, w dniu 20 września 2013 r. L. S. przesłał pocztą elektroniczną wniosek o wypełnienie druku kwestionariusza załączając, między innymi, zaświadczenie ze szpitala, aneks czynszowy, fakturę za energię elektryczną, pismo [...] Centrum Pomocy Rodzinie z [...] sierpnia 2013 r. o przyznaniu dofinansowania czesnego za III rok nauki, zaświadczenie o kontynuowaniu nauki na Wydziale Zarządzania [..], fakturę za usługi internetowe, rachunek za bilet ZTM.

W dniu 1 października 2013 r. skarżący zgłosił się do OPS w celu podpisania składanych drogą elektroniczną wniosków o pomoc. W czasie tej wizyty został poinformowany, między innymi, o konieczności przeprowadzenia wywiadu w miejscu zamieszkania. Skarżący oświadczył, iż nie wyraża zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, gdyż mailowo udzielił już wyczerpujących informacji na temat swojej sytuacji życiowej (notatka służbowa z dnia 1 października 2013 r.).

Ponadto, w piśmie z dnia 8 października 2013 r. przesłanym drogą elektroniczną skarżący poinformował Ośrodek, iż wywiad środowiskowy został już z nim przeprowadzony w dniu 7 sierpnia 2013 r. i uzupełniony przez niego pisemnie.

Z powyższego wynika, że Ośrodek Pomocy Społecznej podejmował starania w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w sprawie złożonego przez L. S. wniosku z 16 września 2013 r., zgodnie z obligatoryjnymi wymogami ustawy o pomocy społecznej. W szczególności, zwracał się do skarżącego z prośbą o uzgodnienie terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w jego miejscu zamieszkania. Ośrodek pouczył skarżącego pisemnie o zasadach udzielania świadczeń z pomocy społecznej oraz o konsekwencjach związanych z odmową lub uniemożliwieniem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego.

W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę wskazane powyżej okoliczności stanu faktycznego słusznie organ potraktował postawę skarżącego jako brak współdziałania z organem pomocy społecznej w rozwiązywaniu trudności życiowych, który to brak współdziałania może, po myśli art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia.

Zdaniem Sądu skarżący, ubiegając się o wsparcie ze środków publicznych, powinien mieć świadomość, że pomoc społeczna nie jest bezwzględnym uprawnieniem przysługującym każdemu, kto o nią wystąpi. Środki publiczne przekazywane w ramach pomocy społecznej, muszą być skierowane wyłącznie do tych osób czy rodzin, które rzeczywiście nie są w stanie samodzielnie przezwyciężyć trudnej sytuacji życiowej. Z tych też względów ustawodawca uzależnił możliwość wydania decyzji administracyjnej o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia od ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej, a pracownik socjalny przeprowadzający rodzinny wywiad środowiskowy może domagać się od osoby lub rodziny ubiegającej się o pomoc złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym (por. art. 106 ust. 4 i art. 107 ustawy o pomocy społecznej w związku z rozporządzeniem Ministra Polityki Społecznej z dnia 8 czerwca 2012 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz.U. z 2012 r. poz. 712).

Pracownik socjalny musi osobiście zapoznać się z warunkami życia osoby wnioskodawcy i pozyskać wszystkie niezbędne informacje, aby w sposób wszechstronny zobrazować sytuację osoby starającej się o przyznanie świadczenia. Dopiero na jego podstawie pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji określonego podmiotu i formułuje wnioski, które są podstawą rozstrzygnięcia sprawy (§ 2 ust. 5 rozporządzenia w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego). Wywiad ten ma na celu pełne i wszechstronne zapoznanie się z sytuacją osoby i rodziny, a jego aktualizacja służy monitorowaniu na bieżąco zmian zachodzących w sytuacji osoby lub rodziny objętej pomocą społeczną bądź o tę pomoc się ubiegającą. Zatem stanowi swoiste postępowanie dowodowe, prowadzone z udziałem strony, w którym osoba może zgłosić pracownikowi potrzeby i oczekiwania, a nadto, zgodnie z zasadą czynnego udziału ma ona prawo zaznajomić się z całym materiałem dowodowym, zebranym na podstawie wywiadu środowiskowego. Organ zaś, rozpoznając sprawę, zobowiązany jest umożliwić stronie wypowiedzenie się na temat całości dowodów zgromadzonych podczas wywiadu. Co więcej, wywiad środowiskowy jest szczególnym środkiem dowodowym, mającym zastosowanie w postępowaniu w sprawach z zakresu pomocy społecznej, na który składa się szereg czynności organu wykonywanych przez pracownika socjalnego, takich jak m.in. przesłuchanie strony i jej rodziny pod rygorem odpowiedzialności karnej za udzielenie nieprawdziwych informacji, wykorzystanie istotnych dla sprawy dokumentów oraz przeprowadzenie własnych obserwacji w celu zweryfikowania informacji uzyskanych z innych źródeł dowodowych (wyrok NSA z dnia 17 listopada 2009 r., I OSK 551/09, Legalis; M. Gąsiorek, Rodzinny wywiad środowiskowy w postępowaniu w sprawach pomocy społecznej, Wydawnictwo Gaskor, Wrocław 2011, s. 131). W doktrynie podkreśla się, że rodzinny wywiad środowiskowy jest konglomeratem dowodowym, polegającym na równoczesnym skonfrontowaniu oświadczeń strony, zeznań świadków, wyników oględzin w miejscu pobytu strony, treści dokumentów urzędowych i prywatnych (W. Maciejko w: W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, LexisNexis 2010, s. 411 i 415). Podkreślić przy tym trzeba, iż wywiad środowiskowy przeprowadzany jest na skutek złożenia konkretnego wniosku i ma na celu zbadanie konkretnej i aktualnej sytuacji osobistej, majątkowej i dochodowej wnioskodawcy.

W tej sytuacji, uwzględniając postawę skarżącego, nie ma podstaw do przyjęcia, że odmawiając przyznania pomocy finansowej, organy postąpiły w sposób dowolny. Pozostaje też nadmienić, iż pomoc w formie zasiłku jest pomocą fakultatywną, przyznawaną w ramach tzw. uznania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie organy szczegółowo przeanalizowały sytuację skarżącego i odmówiły przyznania pomocy na wskazane cele, wyczerpująco i wiarygodnie uzasadniając swoje stanowisko.

Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja oraz decyzja pierwszoinstancyjna, wydane zostały zgodnie z obowiązującym prawem, w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania i ustalenia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, jak również prawidłowej ich oceny. Ponadto Sąd nie stwierdził naruszenia przez organy działające w sprawie przepisów prawa materialnego, które miały zastosowanie przy podejmowaniu decyzji, ani norm proceduralnych w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić trzeba, iż organy zgromadziły istotne dla sprawy dowody i prawidłowo je oceniły mając na uwadze całokształt zebranego w sprawie materiału, dlatego pomimo subiektywnych odczuć skarżącego, należy uznać, iż podjęte w sprawie rozstrzygnięcia są prawidłowe i nie przekroczyły granic uznania administracyjnego.

W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.