I SA/Łd 321/14

Uzasadnienie

I SA/Łd 321/14

Uzasadnienie

Decyzją z [...] r. Starosta [...] nakazał Szkole A w Z. zwrot dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w kwocie 5.812,78 zł. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż wysokość stawki dotacji na jednego ucznia lub słuchacza w szkołach niepublicznych ustalono na podstawie ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.; dalej "u.s.o.") i uchwały Nr [...] Rady Powiatu Z. z dnia [...]r. w sprawie ustalania trybu rozliczania dotacji szkołom niepublicznym oraz trybu i zakresu kontroli ich wykorzystania (Dz. Urz. Woj. [...] z 2009 r., Nr 319, poz. 2673 ze zm.). Zaznaczono, iż w związku z tym, że Powiat Z. nie prowadzi publicznej zaocznej policealnej szkoły dla dorosłych, ustalając kwotę dotacji dla szkoły tego typu, wystąpiono do 22 urzędów jednostek samorządu terytorialnego o podanie informacji o wysokości wydatków bieżących ponoszonych na jednego słuchacza w 2011 r. Z udzielonych przez 21 jednostek samorządu terytorialnego informacji wynikało, iż tego typu szkołę prowadzi dziesięć powiatów. Starostwo Powiatowe w Z. za podstawę ustalenia stawki wydatków bieżących ponoszonych na jednego słuchacza Szkoły A w Z. wzięło wydatki ponoszone w powiecie [...], gdyż jest to powiat najbliżej położony. Organ I instancji przywołał pismo Wydziału Edukacji, Kultury i Sportu w Starostwie Powiatowym w K. z 18 października 2011 r., z którego wynikało, że wysokość planowanych wydatków bieżących ponoszonych na jednego słuchacza w B w K., w skład którego wychodzi również policealna szkoła dla dorosłych kształcąca w systemie zaocznym wynosi 1.928,92 zł, co stanowi kwotę 160,74 zł miesięcznie. Koszt kształcenia jednego słuchacza B w K. wyliczono w oparciu o załącznik nr 2 do uchwały Nr [...] Rady Powiatu w K. z dnia [...] r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu Powiatu [...] szkołom publicznym, szkołom niepublicznym o uprawnieniach szkół publicznych i niepublicznym ośrodkom rewalidacyjno-wychowawczym oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania (Dz. Urz. Woj. [...] Nr 247, poz. 2233). Dalej organ I instancji wyjaśnił, iż według § 4 ust. 1 załącznika nr 2 do uchwały Nr [...] Rady Powiatu w K. z dnia [...]r., podstawą obliczenia kwoty dotacji na jednego słuchacza szkoły dla dorosłych jest: 1) nie mniej niż 50% kwoty wydatków bieżących ujętych w uchwale budżetowej (lub w projekcie budżetu, jeśli uchwała budżetowa nie jest jeszcze podjęta) szkół tego samego typu i rodzaju, dla których organem prowadzącym jest Powiat K.; 2) liczba uczniów szkół tego samego typu i rodzaju, dla których organem prowadzącym jest Powiat K. w oparciu o liczbę uczniów wykazaną we wrześniowej aktualizacji bazy danych oświatowych, o której mowa w ustawie z dnia 19 lutego 2004 r. o systemie informacji oświatowej (...), liczba uczniów szkół tego samego typu i; 3) planowana liczba słuchaczy ustalona na podstawie danych zawartych we wniosku o dotację, o którym mowa w § 2 ust. 1. Organ odniósł się również do załącznika nr 2 do uchwały Nr [...] Rady Powiatu w K. z dnia [...] r., gdzie określono wydatki do budżetu na 2011 r., zaznaczając iż przy pozycji dotyczącej B w K. do wyliczeń wysokości wydatków bieżących ponoszonych na jednego słuchacza wzięto pod uwagę kwotę wpisaną do budżetu Powiatu K. dla jednostki budżetowej, tj. 1.604.860,00. W dalszej kolejności organ uwzględnił liczbę uczniów podaną w zestawieniu zbiorczym B w K. - ogólna liczba uczniów wynosiła 832.

Ustalenia te pozwoliły wyliczyć wysokość kosztów kształcenia jednego słuchacza w 2011 r. Organ I instancji zaznaczył, iż jest to iloraz wydatków wpisanych w uchwałę budżetową dla B w K. oraz liczby uczniów B w K. - miesięcznie kwota wynosiła 160,74 zł.

Dalej wyjaśniono, iż na podstawie powyższych danych, kierując się zapisami art. 90 ust. 3 u.s.o., a także biorąc pod uwagę § 2 pkt 2 uchwały nr [...] Rady Powiatu Z. z dnia [...] r., określono wysokość stawki dotacji na jednego słuchacza Szkoły A w Z. w wysokości 80,37 zł miesięcznie w 2011 r., co stanowi 50% wydatków bieżących ponoszonych na jednego słuchacza w A w K.. Organ I instancji wskazał, iż w związku z tym, że ustalono nową wysokość stawki na jednego słuchacza, skorygowano wysokość wypłaconej dotacji. Wyliczenia te doprowadziły do wniosku, iż wypłacono dotację w kwocie 13.994,45 zł, a kwota należnej dotacji wynosiła 8.181,67 zł, co oznaczało, że przekazana dotacja została wypłacona w nadmiernej wysokości wynoszącej 5.812,78 zł.

Dalej organ I instancji argumentował, że zgodnie z art. 252 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.; dalej "u.f.p."), wypłaconą w nadmiernej wysokości dotację i odsetki należało zwrócić do budżetu Powiatu Z..

W odwołaniu strona zarzuciła naruszenie:

1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej "kpa"), gdyż zdaniem Szkoły organ nie wyjaśnił dostatecznie stanu faktycznego sprawy i nie zebrał materiału dowodowego w zakresie podstaw do ustalenia stawki dotacji na kwotę 80,37 zł,

2. art. 11 i art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez brak należytego uzasadnienia decyzji,

3. art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w związku z art. 90 ust. 3 zdanie 1 u.s.o. i § 7 i 8 uchwały nr [...] Rady Powiatu Z. z [...]r. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, iż wskazana w decyzji kwota dotacji podlega zwrotowi jako pobrana w nadmiernej wysokości,

4. art. 2 Konstytucji RP poprzez obniżenie stawek dotacji z mocą wsteczną, a w konsekwencji pogorszenie sytuacji prawnej strony.

Decyzją z [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy podzielając ustalenia faktyczne i ocenę prawną organu pierwszej instancji.

Kolegium wskazało, że stosowanie do art. 252 ust. 1 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego pobrane w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Wyjaśniło, że dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. Zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została pobrana w nadmiernej wysokości.

Następnie organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 90 ust. 2 u.s.o. niepubliczne szkoły podstawowe specjalne i gimnazja specjalne oraz szkoły ponadgimnazjalne o uprawnieniach szkół publicznych, w tym z oddziałami integracyjnymi, otrzymują dotacje z budżetu powiatu. Ustawodawca zastrzegł, że dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, w których realizowany jest obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na jednego ucznia danego typu i rodzaju szkoły w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego, o której mowa w art. 90 ust. 1 i 2 u.s.o., pod warunkiem że osoba prowadząca szkołę poda organowi właściwemu do udzielenia dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji (art. 90 ust. 2a). Nadto, w myśl art. 90 ust. 3 ustawy dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca niepubliczną szkołę poda organowi właściwemu do udzielenia dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji, z zastrzeżeniem ust. 3h oraz 3i. W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju.

Dalej organ II instancji wskazał, że Rada Powiatu Z. uchwałą z dnia [...]r. o nr [...] ustaliła zasady udzielania dotacji. Uchwała ta w § 2 pkt 2 odsyła do ustalonych w budżecie wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju. Równocześnie z § 8 wskazanej uchwały wynika, iż wypłacana w każdym miesiącu część dotacji ma charakter zaliczkowy, a ostateczne rozliczenie kwoty dotacji na dany rok następuje przy przekazaniu części dotacji za grudzień roku udzielenia dotacji.

SKO wskazało, że w kontekście powyższego należało ustalić wydatki bieżące na jednego ucznia ponoszone w szkole publicznej tego samego typu i rodzaju prowadzonej - w przypadku gdy na terenie danego powiatu takiej szkoły nie ma - przez najbliższy powiat. W niniejszej sprawie najbliższym powiatem był powiat kutnowski, a co za tym idzie podstawą do ustalenia wysokości dotacji powinny być wydatki bieżące ponoszone przez powiat kutnowski na prowadzenie szkoły publicznej tego typu.

W ocenie Kolegium kwotę wydatków bieżących należało ustalić na podstawie uchwały budżetowej, której wydatki bieżące stanowią obligatoryjny element (art. 212 u.f.p.). Organ odwoławczy wskazał, że jak wynika z uchwały budżetowej Nr [...] Rady Powiatu w K. z dnia [...]r., wydatki ponoszone na centra kształcenia ustawicznego i praktycznego oraz ośrodki dokształcania zawodowego (a taki charakter ma szkoła A w Z.) w 2011 r. opiewały na kwotę 1.606.860,00 zł. Liczbę uczniów, tj. 832 osoby - ustalono na podstawie zestawienia przekazanego przez B w K. z 5 października 2010 r. (spis wrzesień 2010 r.). Na tej podstawie ustalono kwotę 1.928,92 zł w przeliczeniu na jednego ucznia (160,74 zł miesięcznie), natomiast 50% tej kwoty stanowi 964,46 zł, a więc 80,37 zł miesięcznie. Wobec powyższego Spółce należało wypłacić 8.181,67 zł.

Równocześnie Kolegium stoi na stanowisku, iż zaliczkowa dotacja na rok 2011 r. została przez organ I instancji ustalona prawidłowo. W związku z tym, że na dzień 1 stycznia 2011 r. Rada Powiatu Z. nie uchwaliła jeszcze budżetu na dany rok, stawkę dotacji ustalono na podstawie wykonania wydatków bieżących w 2010 r. oraz projektu budżetu na 2011 r. Koszty kształcenia jednego ucznia szkoły policealnej na potrzeby wypłacenia dotacji na początku 2011 r. zostały początkowo ustalone w oparciu o wydatki ponoszone w placówkach, dla których organem prowadzącym był wówczas Powiat Z. tj. szkoły zawodowe kształcące dorosłych, działające w zespołach szkół tj. Szkole C w Zespole Szkół Nr [...] w G.. Przy czym wydatki ponoszone wówczas na jednego słuchacza we wskazanej placówce wynosiły 274,94 zł, a co za tym idzie 50% tej kwoty to 137,47 zł. Niemniej jednak we wskazanej szkole nie prowadzono kształcenia, ponieważ z dniem 31 sierpnia 2010 r. naukę ukończyli ostatni absolwenci i nie dokonano naboru na semestr pierwszy kolejnego roku szkolnego tj. 2010/2011.

Kolegium zaznaczyło, że pismem z 25 listopada 2011 r. szkoła A została poinformowana, że skorygowano wskazaną stawkę dotacji w roku 2011.

W skardze Spółka podniosła zarzuty takie jak w odwołaniu wnioskując o uchylenie decyzji SKO oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że problematyka zwrotu dotacji udzielonych z budżetu jednostek samorządu terenowego jest kompleksowo uregulowana w obowiązujących przepisach prawa.

Jej podstawą, w przypadku szkół należących do typu przedmiotowej szkoły, jest art. 252 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zmianami) w związku z art. 90 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity Dz. U. nr 256 z 2004 r., poz. 2572 ze zmianami). Pierwszy z nich w ustępie 3 definiuje dotacje pobrane w nadmiernej wysokości stanowiąc, że są nimi dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania.

Drugi z kolei określa wyrażoną w procentach minimalną wysokość dotacji przypadającej na jednego ucznia sytuując ją na poziomie 50% ustalonych w budżecie danej jednostki samorządu terytorialnego wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia.

Przepis ten przewiduje również, co jest istotne w rozpoznawanej sprawie, iż w przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu lub rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju.

Ponadto art. 252 ust. 5 wskazuje, jaka część dotacji podlega zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego, zaś ustęp 6 określa sposób naliczania odsetek od pobranej w nadmiernej wysokości części dotacji.

Przedstawiona regulacja wskazuje zatem kto jest uprawniony do otrzymania dotacji, jakie warunki musi spełniać, jaka jest minimalna wysokość dotacji, a także to w jakim przypadku udzielona dotacja uznawana jest za pobraną w nadmiernej wysokości.

Nie jest zatem tak, jak zdaje się uważać strona skarżąca, iż decyzja w zakresie zwrotu dotacji zależy od uznania organu administracji albo nie ma podstawy prawnej (s. 4 uzasadnienia skargi). Podstawa taka istnieje i została zasadnie wykorzystana przez organ w celu zapewnienia przestrzegania prawa.

Uzupełnieniem i uszczegółowieniem tej regulacji, w zakresie trybu ustalania i rozliczania dotacji, są uchwały jednostki samorządu gminnego wydawane na podstawie art. 90 ust. 4 u.s.o.

Zgodnie z § 2 punkt 2 uchwały Rady Powiatu Z. z dnia [...]r. wydanej między innymi na podstawie art. 90 ust. 4 cytowanej ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty dotacje przysługują w wysokości 50% ustalonych w budżecie powiatu zgierskiego na dany rok wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia lub słuchacza. Tak więc działając w ramach ustawowego upoważnienia Rada Powiatu Z. ustaliła, iż dotacje będą przyznawane na poziomie ustawowego minimum to jest 50% wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia.

Podnieść należy, że w ramach rozpoznawanej sprawy wysokość dotacji wynikająca z przedmiotowej uchwały, jako mająca podstawę ustawową, pozostaje niewzruszalna.

W kontekście wskazanych wyżej przepisów i ich zastosowania w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji zważyć należy, że nie jest zasadny zarzut skargi dotyczący spowodowania przez organy nieuprawnionego działania prawa wstecz.

Obowiązujące ustawy uchwalone przez stosowny organ władzy ustawodawczej, stanowiące element obowiązującego systemu prawa przewidują zasady udzielania oraz zwrotu pobranej w nadmiernej wysokości dotacji. Zwrot ten odbywa się, z mocy ustawy, po ostatecznym zweryfikowaniu danych, za pomocą których ustalono wstępnie wysokość dotacji. Zastosowanie cytowanych przepisów nie może być zatem, w ocenie sądu I instancji, uznane za działanie prawa wstecz. Przeciwnie, stanowi ono wyraz uprawnionych dążeń organów administracji do zapewnienia dyscypliny budżetowej, a szerzej, zgodności z prawem wydatkowania środków publicznych.

Sąd I instancji nie dostrzega niezgodności przedstawionej wyżej regulacji z art. 2 Konstytucji RP.

Nie jest również uzasadniony zarzut niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Jako podstawę poczynionych ustaleń w zakresie wysokości dotacji organy oparły się na informacji o wysokości wydatków bieżących ponoszonych na 1 słuchacza w roku 2011 w publicznej zaocznej policealnej szkole prowadzonej w powiecie kutnowskim.

Ten sposób ustalania stanu faktycznego znajduje uzasadnienia w treści powołanego wyżej art. 90 ust. 3 zdanie drugie u.s.o. Okoliczność, iż powiat kutnowski jest najbliższy powiatowi zgierskiemu została ustalona w toku dotychczasowego postępowania administracyjnego i nie budzi wątpliwości.

Nie budzi również wątpliwości zasadność takich ustaleń. Jak wskazał organ II instancji na dzień 1 stycznia 2011 r. budżet powiatu z. na rok 2011 nie był jeszcze uchwalony, wobec czego dane do obliczenia wysokości dotacji zostały przyjęte z jego projektu. Znajdowały one odzwierciedlenie w wydatkach bieżących za rok 2010, kiedy powiat z. prowadził jeszcze szkołę publicznego tego samego typu co przedmiotowa szkoła.

Znajduje to uzasadnienie w treści § 7 ust. 1 cytowanej uchwały Rady Powiatu Z. z dnia [...]r.

Z kolei wysokość przyjętych wydatków była wielokrotnie kwestionowana przez stronę skarżącą i organ odwoławczy w toku dotychczasowego postępowania administracyjnego poświęcił temu zagadnieniu znaczną część swych wywodów.

Co do zasady podnieść należy, że wysokość wydatków bieżących przyjęto na podstawie uchwały budżetowej, które, na podstawie art. 212 ust. 1 punkt 2 u.f.p. stanowią obowiązkowy element, wyodrębniony w stosunku do innych wydatków. Pojęcie wydatki bieżące ma zatem charakter normatywny zdefiniowany w ustawie. Pojęcie to określa art. 124 ust. 3 u.f.p., przy czym zauważyć należy, że ustawowa definicja nie ogranicza się tylko do wydatków poniesionych, jak widzi to strona skarżąca, lecz obejmuje również inne kategorie wydatków z nimi związanych, w tym wydatki planowane.

Dlatego nie jest trafny argument skargi, iż wysokość dotacji przyjętą w decyzji ustalono w oparciu o planowane a nie rzeczywiste wydatki. Owe wydatki planowane mieszczą się bowiem, z woli ustawodawcy, w pojęciu bieżących wydatków ponoszonych.

W rozpoznawanej sprawie przyjęto je na poziomie wynikającym z uchwały budżetowej nr [...] Rady Powiatu w K. z dnia [...]r. co nie może być zasadnie kwestionowane.

Z kolei liczba uczniów została ustalona na podstawie wiążącego pisma z B w K. z dnia 5 października 2010 r.

Strona skarżąca nie przeciwstawiła wymienionym dowodom żadnych konkretnych okoliczności, które mogłyby zdyskwalifikować dane z nich wynikające. W szczególności nie mogą być uznane za takie okoliczności zawarte w skardze dane z wyniku kontroli województwa wielkopolskiego, już choćby z tego powodu, że nie mają żadnego racjonalnego związku z danymi przyjętym przez organy w rozpoznawanej sprawie.

Z tych względów zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa uznać należy za bezzasadny.

Równie niezasadny jest zarzut braku należytego uzasadnienia decyzji w części istotnej dla rozstrzygnięcia. Wbrew stanowisku strony skarżącej uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera fakty istotne dla rozstrzygnięcia, dowody, na podstawie których organ zbudował prawidłowy stan faktyczny oraz wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

W ocenie sądu I instancji są to elementy wystarczające dla uznania, iż nie zostały naruszone art. 11 i art. 107 § 1 i 3 kpa.

Nie znajduje podstaw w obowiązującym prawie zarzut sprowadzający się do twierdzenia, że po upływie roku udzielenia dotacji żądanie zwrotu dotacji jest niedopuszczalne. Wprawdzie faktem jest, co podnosi w skardze strona skarżąca, iż w myśl § 8 cytowanej uchwały z dnia 23 września 2009 r. ostateczne rozliczenie kwoty dotacji za dany rok następuje przy przekazaniu części dotacji za grudzień roku udzielenia dotacji, lecz zapis tego przepisu nie oznacza zakazu żądania zwrotu dotacji pobranych w nadmiernej wysokości po upływie roku udzielenia dotacji. Wyciąganie z jego treści takiego wniosku jest nieuprawnioną nadinterpretacją.

Mając na uwadze wszystkie powyższe okoliczności i nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zmianami), należało orzec jak w sentencji.

mko