II OSK 604/11

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1147/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, oddalił skargę A. J. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2010 r. w przedmiocie sprzeciwu w sprawie wykonania robót budowlanych.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd podał następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010r. znak: [...] Prezydent Miasta Krakowa - działając na podstawie art. 30 ust 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2006r. Nr 156 poz. 1118) oraz art. 123 k.p.a. - po rozpatrzeniu zgłoszenia A. J., wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania robót budowlanych określonych jako budowa wolnostojącego budynku gospodarczego o pow. zabudowy do 25 m2 oraz remont istniejących obiektów budowlanych ul. S. (działka nr [...] obr. [...] P.) w Krakowie. Analizując wniosek wraz z uzupełnieniem, organ stwierdził, że powyższe roboty nie mieszczą się w katalogu robót wymienionych w art. 29 ustawy Prawo budowlane, ponieważ wykraczają poza zakres robót, które mogą być przyjęte zgłoszeniem. Z przedłożonych przez inwestora materiałów wynika, że zgłaszany budynek gospodarczy usytuowany będzie na działce o powierzchni 376 m2. Zgodnie z art. 29 ust 1 pkt. 2 pozwolenia na budowę nie wymaga budowa "wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25m2, przy czym łączna liczba tych obiektów nie może przekraczać dwóch na każde 500m2 powierzchni działki". Oznacza to, że budynek gospodarczy może być wybudowany na działce, której powierzchnia nie może być mniejsza niż 500m2. Zdaniem organu budowa przedmiotowego budynku gospodarczego nie mieści się w artykule 29 ustawy - Prawo budowlane i zgodnie z artykułem 28 ust. 1 tej ustawy wymaga uzyskania pozwolenia na budowę w formie decyzji administracyjnej.

Odwołanie od w/w decyzji złożyła A. J. zarzucając rażące naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe odczytanie art. 30 ust. 6 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 oraz art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego oraz k.p.a. - art. 107 § 1 i 3, poprzez przywołanie niewłaściwej podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Uzasadniając odwołanie A. J. wskazała, że nie został dochowany 30 dniowy termin wniesienia sprzeciwu z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, gdyż wniesienie to nie "wydanie decyzji", co należy rozumieć tak, że w terminie tym decyzja o sprzeciwie ma trafić do rąk wnioskodawcy. Nadto, przyjęcie przez organ wykładni, że obiekty gospodarcze mogą być realizowane na działkach o pow. powyżej 500 m2 jest niczym nie uzasadnioną nadinterpretacją art. 29 ust.1 pkt 2, gdzie mowa jedynie o ograniczeniu polegającym na realizacji tego rodzaju obiektów w ilości nie więcej niż dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Podkreśliła, że na jej działce wnioskowany obiekt jest jedynym o tym charakterze.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010r. znak: [...], Wojewoda Małopolski, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 81 ust. 1 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane i wskazując na prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 lutego 2010r., sygn. akt II SA/Kr 1555/09, utrzymał zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wniesienia sprzeciwu. W uzasadnieniu organ podał, że poprzednio po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego, decyzją Wojewody Małopolskiego znak: [...], z dnia [...] sierpnia 2009 r. utrzymano zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wniesienia sprzeciwu wobec zamiaru budowy wolnostojącego budynku gospodarczego, a w pozostałym zakresie uchylono zaskarżoną decyzję i orzeczono o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu wobec zamiaru wykonania remontu dachu istniejącego budynku. Prawomocnym wyrokiem z dnia 10 lutego 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1555/09, uchylił powyższą decyzję w części dotyczącej sprzeciwu wobec zamiaru wykonania budynku gospodarczego, oddalając skargę A. J. w pozostałej części. Sąd stwierdził, że w zaskarżonej decyzji nie rozważono możliwości usytuowania planowanego budynku bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką, z przyleganiem do ściany budynku na sąsiedniej działce. Wskazano również na konieczność wyjaśnienia, czy 10 cm odległość od istniejącego na sąsiedniej działce budynku nie oznacza w istocie przewidzianego przepisem § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przylegania obu budynków z zachowaniem koniecznej dylatacji. Organ odowławczy zaznaczył, że przedmiotem zgłoszenia w niniejszej sprawie były: budowa na działce o pow. 376 m2 wolnostojącego budynku gospodarczego o wymiarach 1,30 m x 2,30 m, usytuowanego w odległości 10 cm od granicy z działką sąsiednią i remont dachu istniejącego budynku, polegający na wymianie uszkodzonych dachówek, naprawie i wymianie elementów drewnianych, obróbek blacharskich oraz wykonanie napraw komina.

W odniesieniu do rozważań organu zawartych w decyzji Wojewody Małopolskiego znak: [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., w zakresie remontu dachu oraz możliwości usytuowania na działce o powierzchni mniejszej od 500 m2, jednego obiektu budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy mniejszej od 25 m2, a także terminu do wniesienia sprzeciwu, Sąd ustosunkował się pozytywnie. Celem wyjaśnienia, czy 10 cm odległość od istniejącego na sąsiedniej działce budynku nie oznacza w istocie przewidzianego przepisem § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przylegania obu budynków z zachowaniem koniecznej dylatacji organ zwrócił się pismem z dnia 5 lipca 2010 r. do A. J. o przedłożenie informacji, jaki charakter mają zgłaszane roboty budowlane dotyczące budowy budynku gospodarczego: czy obiekt ten ma być wolno stojącym budynkiem, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane (dot. budowy wolno stojących parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 25 m2), czy też jest budynkiem gospodarczym, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (dot. parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej); ponadto, jaki cel ma odsunięcie o 10 cm zgłaszanego budynku gospodarczego od granicy z sąsiednią działką oraz od usytuowanego na niej istniejącego budynku (czy takie usytuowanie budynku gospodarczego podyktowane jest koniecznością zapewnienia dylatacji pomiędzy budynkami, czy też ma na celu uzyskanie charakteru wolnostojącego obiektu).

W odpowiedzi A. J. pismem z dnia 22 lipca 2010 r. poinformowała, że zgłaszany obiekt jest obiektem, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane. Inwestor wskazała, że "podany wymiar 10 cm jest wymiarem niezbędnej dylatacji ściany nowego lekkiego budynku drewnianego planowanego do postawienia w zbliżeniu z istniejącą murowaną i otynkowaną grubym tynkiem ścianą domu sąsiada. Wykonanie dylatacji pozwala na stwierdzenie, że obiekt jest wolnostojący. Spełnia on definicję budynku z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, mógłby istnieć samodzielnie, a jego lokalizacja nie narusza § 12 ust. 3 pkt 4 warunków technicznych i art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego".

Oceniając okoliczności sprawy organ wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Budynkiem jest taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach (art. 3 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane). Pojęcie budynku gospodarczego definiuje ustawodawca w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (§ 3 pkt 8), podając, że należy przez nie rozumieć budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. Zdaniem organu zawarta w art. 3 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane definicja, na którą powołuje się skarżąca w swym piśmie z dnia 22 lipca 2010 r. dotyczy budynku. W niniejszej sprawie zgłaszany obiekt, wpisując się w powyższą definicję, a także definicję budynku gospodarczego zawartą w § 3 pkt. 8 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., jest budynkiem gospodarczym, co nie jest jednak tożsame z uznaniem, że jest to budynek gospodarczy wolnostojący. Organ odowławczy zaznaczył, że w obowiązujących przepisach prawa nie określono definicji budynku wolnostojącego, tym samym przyjąć należy potoczną definicję znaczeniową tego słowa. W sensie techniczno-budowlanym budynkiem wolnostojącym jest budynek stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, tym samym pomiędzy poszczególnymi elementami konstrukcyjnymi obiektu (fundamentami, ścianami nośnymi, więźbą dachową itp.) istnieje wolna przestrzeń powietrzna i żaden z tych elementów obiektu budowlanego nie jest związany z elementami konstrukcyjnymi drugiego obiektu budowlanego. Jest to zatem budynek, usytuowany w sposób wolny, czyli nieuzależniony w żaden sposób od innego obiektu budowlanego z uwagi na miejsce swej lokalizacji. Nie jest zatem trwale związany z innym budynkiem konstrukcyjnie, nie jest połączony przegrodami, instalacjami, a także nie przylegający bocznymi ścianami do sąsiedniego budynku, umożliwiając w ten sposób dostęp do wszystkich jego ścian. Budynek wolnostojący musi być samodzielny z punktu widzenia funkcjonalno-użytkowo-technicznego. Jak wynika z mapy przedstawiającej usytuowanie zgłaszanego budynku gospodarczego i późniejszych wyjaśnień inwestora, ma on być zlokalizowany w odległości 10 cm (przeznaczonej na dylatację) od istniejących budynków na działce inwestycji oraz sąsiedniej. Powoduje to, że budynek ten będzie pozbawiony dostępu do wszystkich ścian od strony zewnętrznej i nie będzie miał możliwości konserwacji dwóch ścian zewnętrznych. Nie może być więc zgłaszany obiekt uznany za budynek gospodarczy wolnostojący, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane. Przyjęcie, że dziesięciocentymetrowa odległość od granicy z działką sąsiednią stanowi jedynie miejsce na oddylatowanie budynków, a nowo wznoszony budynek gospodarczy będzie przylegał całą powierzchnią swej wschodniej ściany do istniejącego budynku sąsiada, prowadzi do konieczności zakwalifikowania zgłaszanego obiektu jako niewolnostojącego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję A. J. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania oraz zasądzenie kosztów. Skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe odczytanie art. 30 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz błędy przy wydaniu decyzji poprzez niewykonanie dyspozycji art. 7 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. tzn. brak uzasadnienia faktycznego i prawnego w decyzji. Uzasadniając powyższe skarżąca wskazała, że Wojewoda Małopolski nie przeprowadził nakazanych wyrokiem sądu czynności. Skarżąca zakwestionowała sformułowaną w zaskarżonej decyzji definicję budynku wolnostojącego przez zawarcie w niej warunku, że musi on posiadać swobodny dostęp do każdej ze ścian. Zdaniem skarżącej nie znajduje to oparcia w żadnym przepisie prawa, tak jak i uznanie samego faktu swobodnego istnienia takiego obiektu bez związku z innymi budynkami za niewystarczający dla stwierdzenia jego "wolnego stania". Przywołany w uzasadnieniu przepis § 204 pkt 5 oraz § 206 pkt 1 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...) nie odnosi się od sytuacji będącej przedmiotem sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę uznając, że zaskarżona decyzja i decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa. Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolnostojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łącznie liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Przepis art. 29 ustala katalog budów i robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę i ma on charakter zamknięty, co oznacza, że tylko wymienione w nim obiekty budowlane mogą być wybudowane bez pozwolenia na budowę. Przepisu tego nie można interpretować rozszerzająco. Przepis ten stanowi wyjątek od zasady z art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, w myśl której rozpoczęcie i prowadzenie robót budowlanych jest dopuszczalne wyłącznie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu, iż budynkiem wolnostojącym jest budynek stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, tym samym pomiędzy poszczególnymi elementami konstrukcyjnymi, takimi jak fundament, ściany nośne, więźba dachowa istnieje wolna przestrzeń powietrzna i żaden z tych elementów nie jest konstrukcyjnie powiązany z drugim obiektem budowlanym. Przedmiotowy do realizacji budynek gospodarczy istotnie w żaden sposób nie jest powiązany z budynkiem już istniejącym, mimo planowanej 10-cio centymetrowej dylatacji od budynku istniejącego na działce sąsiedniej. W ocenie Sądu organ jednak nieprawidłowo zakwalifikował ten budynek jako budynek gospodarczy niewolnostojący. Przyjęcie jednak, że jest to budynek gospodarczy niewolnostojący nie jest uchybieniem mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a., gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Organ odwoławczy prawidłowo ustalił, że przedmiotowy budynek gospodarczy nie spełnia wymogu zachowania odległości od granicy z działką sąsiednią, o którym mowa w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. 2002 r. Nr 75, poz.690 ze zm.) i dlatego nie może zostać zrealizowany przez zgłoszenie. Powyższy przepis § 12 rozporządzenia stanowi, że w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271- 273 (dotyczące bezpieczeństwa pożarowego), dopuszcza się usytuowane budynku gospodarczego i garażu o długości mniejszej niż 5,5 m i o wysokości mniejszej niż 3 m bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych. Przedmiotowa budowa odnosiła się do budynku gospodarczego o wymiarach 1,30 x 2,30 m i wysokości kalenicy około 5 m, a zatem nie ma on wysokości do 3 m tylko ok. 5 m. Zdaniem Sądu zasadnie zatem organy wniosły sprzeciw wobec zamiaru wykonania robót budowlanych określonych jako "budowa wolnostojącego budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 25 m2 zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] P. w Krakowie". Tego rodzaju budynek gospodarczy usytuowany, w odległości 10 cm od istniejącego budynku na działce sąsiedniej, choć wolnostojący, nie może zostać zrealizowany przez zgłoszenie, tylko przez uzyskanie decyzji pozwolenia na budowę, o której mowa w art. 28 ustawy - Prawo budowlane.

WSA w Krakowie nie zgodził się z zarzutem, że przedmiotowy budynek gospodarczy jest budynkiem, o jakim mowa w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, a jego lokalizacja przy granicy z działką sąsiednią nie narusza §12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Wskazał, że przepis art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 lipca 1994 r. Prawo budowlane odnosi się do "budynku", a nie "budynku gospodarczego", o którym mowa w § 3 pkt 8 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a zatem nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Ponadto, w trybie zgłoszenia, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, można zrealizować budynek gospodarczy, jeśli jego lokalizacja na działce spełnia wszystkie wymagania techniczne określone w przepisie § 12 pkt 3 ust. 4 cytowanego rozporządzenia, a te nie zostały spełnione.

W ocenie Sądu, decyzje organów obu instancji odpowiadają prawu, choć uzasadnienie faktyczne organu l instancji, iż budynek gospodarczy może być wybudowany na działce, której powierzchnia nie może być mniejsza niż 500 m2 jest błędny, gdyż organ źle zinterpretował przepis art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Uchybienie to jednak nie miało wpływu na wynik sprawy, gdyż organ odwoławczy dokonał właściwych ustaleń faktycznych i w oparciu o dodatkowe wyjaśnienia skarżącej złożone w piśmie z dnia 22 lipca 2010 r. w sposób prawidłowy zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy sprawy, który wskazuje na to, że zasadnym było wniesienie sprzeciwu, na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca1994 r. Ponadto, organy w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie administracyjne, zgodnie z zasadami postępowania wyrażonymi w przepisach art. 7 kpa (zasadą ustalenia prawdy obiektywnej), art. 77 § 1 k.p.a. (zasadą zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie) oraz art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi prawidłowo sporządzonego uzasadnienia, ponieważ wskazuje okoliczności faktyczne, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji wraz ze wskazaniem i wyjaśnieniem norm prawa materialnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. J., reprezentowana przez radcę prawnego T. B., zaskarżając orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi skarżaca zarzuciła:

I - naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

1. art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2010 r. nr 243 poz.1623) w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2 tej ustawy poprzez uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, że budynek gospodarczy (drewutnia) o powierzchni zabudowy ok. 3,5 m2 i wysokości ok. 2,5 m wnioskowany do postawienia na działce nr [...] obr. P., zlokalizowanej przy ul. S. w Krakowie, wymaga pozwolenia na budowę;

2. art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane w związku z § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz.690, ze zm.) poprzez uznanie, że dopuszczone przepisami zbliżenie budynku gospodarczego do granic nieruchomości na wąskiej działce w zabudowie mieszkaniowej, przyjęte przez Wojewodę Małopolskiego za warunek wykluczający realizację tej budowy na podstawie zgłoszenia, nie stanowi uchybienia prawa i nie może mieć istotnego znaczenia dla sprawy;

3. art. 3 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane w związku z § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez przyjęcie w rozstrzygnięciu, że nie ma w postępowaniu zastosowanie § 12 ust. 3 pkt 4 cyt. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych(...) w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, gdyż przepisy odnoszące się do "budynku" nie mają zastosowania do "budynku gospodarczego";

II – naruszenie przepisów postępowania, tj: art. 77 § 1 i art.107 § 3 w związku z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz.1071, ze zm.) poprzez przyjęcie w rozstrzygnięciu, niezgodnie z aktami sprawy, że wnioskowany budynek gospodarczy ma wysokość 5 m.

Wobec powyższych zarzutów kasacyjnych skarżąca na podstawie art. 185 p.p.s.a. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, względnie na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2010 roku.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że obiekt wnioskowany z istoty swojej może być wykonany bez konieczności uzyskania pozwolenia na budowę, a jedynie na podstawie zgłoszenia budowy. Mówi o tym przepis art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Żaden z argumentów, które pojawiły się w tracie prawie dwuletniego postępowania, nie zakwestionował tego faktu. Tym samym przywołanie art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego bez podania istotnych przyczyn wykluczających przyjęcie zgłoszenia należy uznać za naruszenie dyspozycji tego przepisu. Skarżąca zaznaczyła, że Wojewoda Małopolski oparł się na stwierdzeniu, że zbliżenie wnioskowanego budynku do granic działki sąsiedniej czyni, że nie jest on budynkiem wolno stojącym. Sąd oceniając to jako kwalifikację nieprawidłową uznał rozstrzygnięcie organu za prawidłowe, gdyż w jego ocenie takie zbliżenie narusza odległości, o których mowa w § 12 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jaki powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Sąd nie odniósł się jednak do ust. 4 § 12, który dopuszcza na działkach o szerokości mniejszej niż 16 m w zabudowie mieszkaniowej, zbliżenie nawet do samej granicy dla obiektów gospodarczych o długości do 5,5 m i wysokości do 3 m. A. J. stwierdziła, że zarówno działka jak i wnioskowany obiekt wypełniają tę dyspozycję. W postępowaniu dostarczono dowody, że planowany budynek gospodarczy nie może wprowadzać ograniczeń o których mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, z powodu swojej wielkości, usytuowania i zorientowania oraz swojej architektury i sposobu realizacji. Argumenty te nie zostały wzięte pod uwagę pomimo, że dla rozstrzygnięcia są podstawowe. Niejasna jest też argumentacja, że nie zachowanie odległości do granicy wyklucza możliwość realizacji obiektu na podstawie zgłoszenia. Skoro przepis nie został złamany ustalenie Sądu jest nieuprawnione.

Skarżąca podniosła także, że Sąd niezasadnie uznał, iż podana w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego definicja budynku nie odnosi się do budynku gospodarczego. Sam ustawodawca w art. 3 Prawa budowlanego podał podstawowe definicje, niezbędne dla funkcjonowania tego aktu. Definicja ustawowa wydobywa aspekt przestrzenny budynku pisząc, że jest to: "taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundament i dach". Definicja budynku gospodarczego, jako budynku o specyficznej funkcji, podana została w § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie również dlatego, że przepisy te odnoszą się odpowiednio także do tych budynków. Z definicji budynku gospodarczego jednoznacznie wynika, że budynek gospodarczy jest budynkiem wg definicji ustawowej i to do niego odnoszą się ustalenia § 12 ust. 3 pkt 4 warunków technicznych. W tym zakresie ustalenie Sądu należy uznać za nieuprawnione.

A. J. zarzuciła, iż Sąd nie dokonał należnej analizy akt sprawy, gdyż w rozstrzyganiu błędnie odczytał sam wniosek zgłoszeniowy, w którym wyraźnie zaznaczono, że dotyczy on dwóch zgłoszeń, tj: 1. postawienia szopy ogrodowej drewnianej na narzędzia ogrodnicze i rowery, 2. naprawa pokrycia dachowego. Skarżąca podkreśliła, iż nigdzie we wniosku nie pada określenie, że wnioskowany budynek gospodarczy będzie większy niż wymiary podane w przepisach prawa. Podana przez Sąd wysokość 5 m dla tego obiektu gospodarczego jest absurdalna przy jego wymiarach poziomych 1,30 x 2,30m. A zatem, naruszony został przez Sąd art. 77 § 1 k.p.a. oraz art 107 § 3 k.p.a., chociaż w uzasadnieniu wyroku Sąd uznaje, jakoby Wojewoda Małopolski dochował tych przepisów. Skarżąca zaznaczyła, iż z akt sprawy wynika, że w żadnej z poprzednich decyzji nie podnoszono kwestii wysokości obiektu gospodarczego. To naruszenie przepisów postępowania miało zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia wyroku, gdyż na podstawie błędnej oceny materiału dowodowego Sąd uznał, że obiekt nie spełnia dyspozycji przepisu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.z 2012 r., poz. 270 ), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o jakich mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie jest usprawiedliwiona, a przedstawione w niej zarzuty są zasadne.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, iż Sąd zgodnie z art. 134 § 1 p. p. s. a. rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd administracyjny wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy, na podstawie akt sprawy (...) - art. 133 § 1 p. p. s. a. Podstawą orzekania jest więc materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji w toku postępowania administracyjnego. Nadto Sąd bierze pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 p.p.s.a.) oraz dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny rozpoznaje sprawę na podstawie stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu (por. B. Dauter, B.Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd.Zakamycze, Kraków 2005, s. 317 - 318). Wprawdzie Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające, ale wyłącznie z dokumentów i to pod warunkiem, że jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie - art. 106 § 3 p.p.s.a. Podkreślić należy, iż jedynie prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w danej sprawie pozwala na ocenę zasadności zastosowania określonych przepisów prawa materialnego i prawidłowość subsumcji przepisów do okoliczności faktycznych sprawy.

W niniejszej sprawie skarżąca trafnie zarzuciła, iż Sąd pierwszej instancji dokonał ustaleń faktycznych dotyczących planowanej budowy odbiegających od ustaleń organów administracji. Sąd pierwszej instancji w sposób dowolny i nieuprawniony przyjął, iż planowany do realizacji budynek gospodarczy będzie miał wysokość do kalenicy około 5m. Tymczasem A. J. w zgłoszeniu zmiaru wykonania robót budowlanych nie podała takiej wysokości budynku gospodarczego i taka wysokość budynku nie wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, ani z ustaleń organów administracji publicznej obu instancji zawartych w uzasadnieniach decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie wskazał na jakim zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym oparł swoje stanowisko, iż wysokość planowanej budowy do kalenicy wynosi około 5 m.

Z uwagi na powyższe przypomnieć należy, iż sąd administracyjny dokonuje kontroli legalności rozstrzygnięć podjętych przez organy administracji publicznej w granicach prawa materialnego i przepisów postepowania administracyjnego. Nie jest przy tym uprawniony do rozstrzygania sprawy za organy administracji jak i samodzielnego ustalania stanu faktycznego sprawy. Nawet ewentualne przeprowadzenie dowodów uzupełniających ma na celu wyłącznie sprawdzenie, czy organy administracji publicznej należycie wyjaśniły i ustaliły stan faktyczny w danej sprawie.

Rację ma skarżąca kwestionując dokonanie własnych ustaleń faktycznych przez Sąd pierwszej instancji, co jednocześnie wskazuje na dokonanie przez Sąd nieprawidłowej analizy akt sprawy. Zasadne są zarzuty dotyczące naruszenia art. 77 § 1 w związku z art. 7 k.p.a.

Na uwzględnienie zasługują również zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego. Wychodząc bowiem z niewłaściwych założeń w zakresie wysokości budynku gospodarczego Sąd pierwszej instancji doszedł do błędnych wniosków w zakresie zastosowania norm prawa materialnego.

Zgodnie z § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, dopuszcza się: sytuowanie budynku gospodarczego i garażu o długości mniejszej niż 5,5 m i o wysokości mniejszej niż 3 m bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych.

Paragraf § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia pozwala zatem na sytuowanie budynków gospodarczych przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m, pod warunkiem zachowania okreslonych w tym przepisie wymogów, w tym w zakresie parametrów i gabarytów budynków.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że przedmiotowy budynek ( z 10cm dylatacją )

jest budynkiem wolnostojącym. Jednocześnie jednak uznając, że przedmiotowy budynek gospodarczy ma mieć wysokość około 5 m, doszedł do wniosku, iż przepis § 12 ust. 3 pkt 4 cytowanego rozporządzenia nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. Tymczasem – jak już wyżej zaznaczono – błędne, samodzielne ustalenia Sądu pierwszej instancji doprowadziły do wniosków nie znajdujących oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym sprawy.

W tym stanie rzeczy za nie można podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji, iz w niniejszej sprawie – z uwagi na wysokość budynku gospodarczego do kalenicy - nie może znaleźć zastosowania przepis § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia. Tym samym wysokości przedmiotowego budynku nie można uznać – jak uczynił to Sąd pierwszej instancji – za przesłankę do zgłoszenia przez organ sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane i okoliczność świadczącą o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę.

W myśl art. art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. Z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę.

W niniejszej sprawie materiał dowodowy sprawy i ustalenia organów administracji publicznej, zawarte w uzasadnieniach decyzji, nie dają podstawy do wyprowadzenia wniosku, iż wysokość przedmiotowego budynku gospodarczego była przyczyną zgłoszenia sprzeciwu i okolicznością, z powodu której organy uznały konieczność uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę.

Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500m2 powierzchni działki. Budowa taka wymaga – stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane – zgłoszenia.

W rozważanej sprawie organ pierwszej instancji – jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji – błędnie zinterpretował przepis art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane przyjmując, że minimalna powierzchnia działki winnna wynosić 500m2. Natomiast organ odwoławczy przyjął, że zgłaszany budynek gospodarczy nie może być uznany za budynek wolnostojący, októrym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. Kwestia “niewłaściwej" wysokości przedmiotowego budynku podniesiona została wyłącznie przez Sąd pierwszej instancji.

Błędne jest nadto stanowisko Sądu pierwszej instancji, że przepis art. 3 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane odnosi się do budynku i nie ma zastosowania do budynku gospodarczego, o którym mowa § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.).

Wbrew poglądowi Sądu pierwszej instancji przepis art. 3 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane odnosi się także do budynków gospodarczych.

Przypomnieć należy, iż - jak stanowi art. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane - ustawa ta normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach. Ilekroć zaś w ustawie jest mowa o obiekcie budowlanym - należy przez to rozumieć: budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi ( pkt a ), budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami ( pkt b ), obiekt małej architektury ( pkt c ). Przez budynek zaś należy przez to rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach – art. 3 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane.

Okoliczność, iż we wskazanym wyżej rozporządzeniu zawarto definicję budynku gospodarczego nie oznacza, że budynki gospodarcze zostały wyłączone z kategorii budynków, o jakich mowa w art. 3 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane. Jeśliby bowiem przyjąć tok myślenia Sądu pierwszej instancji, to za budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane nie możnaby uznać także budynku rekreacji indywidualnej, budynku użyteczności publicznej, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku mieszkalnego, gdyż art. 3 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane mówi jedynie o budynku a w rozporządzeniu jest mowa budynku rekreacji indywidualnej ( § 3 pkt 7), budynku użyteczności publicznej ( § 3 pkt 6), budynku zamieszkania zbiorowego( § 3 pkt 5), budynku mieszkalnego ( § 3 pkt 4).

Podkreślić też należy, iż rozporządzenie wykonawcze wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Z mocy art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane do przepisów techniczno-budowlanych zalicza się warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, uwzględniające wymagania, o których mowa w art. 5 tej ustawy. Warunki te dla budynków oraz związanych z nimi urządzeń określa właśnie rozporządzenie wydane na podstawie w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - § 1 rozporządzenia.

Zasadne zatem okazały się zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz.1623 ) w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz.690, ze zm.) oraz art. 3 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane w związku z § 3 pkt 8 rozporządzenia.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) orzekł w sentencji.