II SA/Wa 699/14

Uzasadnienie

Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2012 r., przesłanym pocztą elektroniczną, W. S. zwrócił się do Wójta Gminy K. – w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej: "U.d.i.p.", m.in. o "wydanie kopii rejestru wpływów i rejestru wysyłania – doręczenia pism za okres bieżącej kadencji Wójta lub przesłania ich w postaci elektronicznej na wskazany adres poczty elektronicznej na adres: [...] lub na płcie CD/DVD".

Odpowiadając na powyższy wniosek organ w piśmie z dnia [...] września 2012 r. poinformował wnioskodawcę, że z uwagi na dużą ilość zgromadzonej dokumentacji w okresie bieżącej kadencji w zakresie prowadzonego rejestru korespondencji (pisma wpływające do urzędu lub wysłane przez urząd) jedyną możliwą formą oraz sposobem udostępnienia żądanej informacji jest wgląd do dokumentów w wybranym przez wnioskodawcę terminie w godzinach pracy urzędu (pn.: 8.00-17.00, wt.-czw.: 08.00-16.00, pt.: 08.00-15.00). Organ powołał się przy tym na treść art. 14 ust. 2 U.d.i.p. i wezwał wnioskodawcę w terminie 14 dni od otrzymania powyższego pisma do złożenia wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub formie wskazanych w niniejszym powiadomieniu. Poinformował go jednocześnie, że jeżeli we wskazanym terminie nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji zostanie umorzone.

Odpowiadając na powyższe pismo W. S. w korespondencji z dnia [...] września 2012 r. przesłanej drogą elektroniczną zarzucił, że organ nie wskazał żadnych przeszkód uniemożliwiających wydanie żądanej informacji w formie zgodnej z treścią wniosku, co wyklucza skierowanie do niego wezwania w trybie art. 14 ust. 2 U.d.i.p.

W dniu 14 września 2012 r. W. S. skierował, za pośrednictwem organu, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Wójta Gminy K. zarzucając organowi nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z jego wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2012 r. W skardze wniósł o: (1) zobowiązanie organu do niezwłocznego rozpoznania jego wniosku i załatwienia go zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, (2) stwierdzenie, że organ działając celowo, z rozmysłem, rażąco naruszył prawo - art. 13, art. 14, art. 16 ust. 1 U.d.i.p. i wymierzenie mu grzywny w oparciu o art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., (3) zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, (4) poinformowanie na mocy art. 155 § 1 P.p.s.a. zwierzchnie organy nadzoru o fakcie permanentnie powtarzających się istotnych naruszeń prawa przez organ, polegających na łamaniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Skarżący podkreślił, iż do dnia wniesienia skargi organ nie udzielił mu informacji publicznej określonej w punktu 4 wniosku, ani nie odmówił jej udzielenia w formie decyzji administracyjnej, uniemożliwiając mu tym samym wniesienie środka zaskarżenia.

Po wpłynięciu powyższej skargi organ w piśmie z dnia [...] września 2012 r. poinformował skarżącego, iż urząd prowadzi rejestr korespondencji w formie papierowej. Organ ponownie wskazał, że z uwagi na dużą ilość zgromadzonej dokumentacji w okresie bieżącej kadencji Wójta w zakresie prowadzonego rejestru korespondencji (pisma wpływające do urzędu lub wysłane przez urząd) oraz z uwagi na brak możliwości technicznych, tj. dysponowanie niewystarczającą ilością sprzętu biurowego (brak możliwości wyłączenia kserokopiarki do korzystania dla innych pracowników i interesantów), jedyną możliwą formą oraz sposobem udostępnienia żądanej informacji jest wgląd do dokumentów w wybranym przez wnioskodawcę terminie w godzinach pracy urzędu. W związku z powyższym ponownie wezwał wnioskodawcę w terminie 14 dni od otrzymania powyższego pisma o złożenie wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub formie wskazanej w niniejszym powiadomieniu.

Wyrokiem z dnia 7 maja 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 413/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Wójta Gminy K. do rozpoznania wniosku W. S. z dnia [...] sierpnia 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie punktu 4 tego wniosku w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu w zakresie rozpoznania wniosku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz umorzył postępowanie w pozostałym zakresie. Nadto zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Powołując treść art. 4 ust. 1 i art. 6 U.d.i.p. Sąd stwierdził, iż Wójt Gminy K. jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia informacji mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu, zaś informacja objęta punktem 4 wniosku z dnia [...] sierpnia 2012 r. stanowi informację publiczną (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f U.d.i.p.).

Sąd zauważył również, iż w odpowiedzi na wezwanie organu w trybie art. 14 ust. 1 i 2 U.d.i.p. skarżący w zakreślonym terminie nie złożył wniosku o udostępnienie rejestru korespondencji w sposób i formie wskazanych w powiadomieniach z dnia [...] września 2012 r. oraz z dnia [...] września 2012 r. Organ natomiast nie podjął dalszych czynności w sprawie zgodnie z pouczeniem udzielonym wnioskodawcy i do chwili obecnej nie wydał decyzji o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej w tym zakresie.

Sąd stwierdził, iż wobec powyższego organ pozostaje w bezczynności w zakresie rozpoznania punktu 4 wniosku o udostępnienie informacji publicznej, gdyż nie udzielił informacji publicznej zgodnie z żądaniem wnioskodawcy, ani też nie wydał w tym zakresie rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej. Bezczynność ta nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa, bowiem organ w zakreślonym przez ustawę terminie, wprawdzie częściowo wadliwie, ale odpowiedział na wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. Sąd zaznaczył również, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodziły przesłanki do wymierzenia organowi grzywny, a także skorzystania z przewidzianej w art. 155 P.p.s.a. możliwości sygnalizacji.

W następstwie ponownego rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2012 r. (w zakresie punktu 4) Wójt Gminy K. pismem z dnia [...] lipca 2013 r. poinformował wnioskodawcę, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej. Wynika to, jak wskazał, z szerokiego zakresu wniosku wymagającego zgromadzenia, sporządzenia kserokopii bądź skanu oraz zanonimizowania dokumentacji, której zakres obejmuje 28 ksiąg korespondencji (200 stron każda), co daje łączną sumę 5600 stron. W związku z powyższym, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 U.d.i.p. organ wezwał W. S. do wykazania powodów, dla których spełnienie przedmiotowego żądania jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. W. S. poinformował, że udostępnienie żądanych informacji nie wymaga szczególnych zabiegów przekraczających możliwości techniczne czy intelektualne Wójta oraz pracowników urzędu. Przeglądanie dokumentów, a także ich anonimizacja nie stanowią przetwarzania dokumentów, natomiast przyjęcie stanowiska prezentowanego przez organ torpedowałoby ideę dostępu do informacji publicznej, umożliwiając organom utrudnianie lub wręcz uniemożliwianie dostępu do niewygodnej dla nich informacji (mającej postać kopii czy skanów dokumentów urzędowych) pod pretekstem konieczności podjęcia jakichkolwiek działań materialno-technicznych.

Wójt Gminy K. decyzją nr [...] (znak: [...]) z dnia [...] sierpnia 2013 r., na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 U.d.i.p. uznał, że wnioskowane przez W. S. informacje w zakresie udostępnienia kopii rejestru wpływów i rejestru wysyłania-doręczania pism za okres bieżącej kadencji Wójta lub przesłania ich w postaci elektronicznej lub na płycie CD/DVD, stanowią informację publiczną przetworzoną i odmówił udostępnienia wskazanej wyżej informacji z uwagi na brak szczególnej istotności dla interesu publicznego.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż przedmiotem wniosku jest informacja publiczna przetworzona, co wynika z szerokiego zakresu żądania wymagającego zgromadzenia, przekształcenia i sporządzenia kserokopii (zeskanowania) wielu dokumentów. Realizacja wniosku wymaga takich działań, które zakłóciłyby normalny tok funkcjonowania organu i utrudniłyby wykonywanie przypisanych mu zadań. Organ podkreślił, iż na proces przetwarzania żądanej informacji wskazuje również fakt, iż w celu jej pozyskania i przygotowania organ byłby zobowiązany do szczegółowej analizy zgromadzonej w urzędzie dokumentacji pod kątem zorganizowania i sporządzenia kserokopii bądź skanu dokumentacji, której zakres obejmuje 28 ksiąg korespondencji (200 stron każda), co daje łącznie sumę 5600 stron. Po przeprowadzeniu przez organ stosownej symulacji wynika, że w celu właściwego zrealizowania wniosku i w konsekwencji udostępnienia żądanej informacji w formie wskazanej przez wnioskodawcę, jeden pracownik (przeznaczając ok. 5 min. na przygotowanie 1 strony zanonimizowanego dokumentu) potrzebowałby ok. 2 miesięcy przyjmując, że poświęciłby swój codzienny, 8-godzinny czas pracy tylko i wyłącznie na wykonanie tego konkretnego zadania.

Organ zaznaczył, iż skarżący - w następstwie skierowanego wezwania z dnia [...] lipca 2013 r. - nie wykazał powodów, dla których spełnienie przedmiotowego żądania jest szczególne istotne dla interesu publicznego, co legło u podstaw podjętego w sprawie rozstrzygnięcia.

W odwołaniu od powyższej decyzji W. S. zarzucił naruszenie:

- art. 16 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 1 U.d.i.p. poprzez ich bezpodstawne zastosowanie w sytuacji skierowania przez niego żądania udzielenia informacji prostej a nie przetworzonej,

- art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej "K.p.a.", poprzez wydanie decyzji odmownej bez podstawy prawnej pod pretekstem, że żądane informacje, a więc ich treść, nieznana jeszcze wnioskodawcy, nie jest szczególnie istotna dla interesu publicznego,

- art. 107 § 3 w zw. z art. 6 i 8 K.p.a. poprzez wydanie decyzji, której sentencja pozostaje w sprzeczności z uzasadnieniem i dotyczy nieistniejącego wniosku z dnia [...] sierpnia 2013 r. i nie zawiera uzasadnienia prawnego,

- brak wskazania dlaczego żądane informacje nie są szczególnie istotne dla interesu publicznego,

- niedopełnienie przez organ obowiązku wykazania braku istnienia szczególnego interesu publicznego dla udzielenia wnioskowanej informacji.

W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł alternatywnie o stwierdzenie rażącego naruszenia prawa i stwierdzenie nieważności decyzji w całości lub uchylenie decyzji w całości oraz o zobowiązanie organu do niezwłocznego podjęcia postępowania i zakończenia go zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 i art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu wskazano, że nie można zgodzić się z organem I instancji, iż żądana informacja publiczna polegająca na "wydaniu kopii rejestru wpływów i rejestru wysyłania - doręczania pism za okres bieżącej kadencji Wójta lub przesłania ich w postaci elektronicznej na wskazany adres poczty elektronicznej lub na płcie CD/DVD" stanowi informację publiczną przetworzoną. Fakt, że żądane informacje stanowią 28 ksiąg korespondencji, każda po 200 stron, co daje łącznie sumę 5600 stron, oraz że wykonanie kopii tych dokumentów będzie powodować znaczny nakład pracy i finansów ze strony organu nie stanowi jeszcze o tym, że w niniejszej sprawie będziemy mieć do czynienia z informacją przetworzoną i że organ może tylko z tego względu odmówić udostępnienia informacji publicznej. Zdaniem SKO, będzie to w dalszym ciągu informacja prosta nie wymagająca specjalnych zabiegów i przetwarzania ze strony organu poza zanonimizowaniem wykonanych kserokopii dokumentów. Anonimizacja dokumentów nie stanowi jednak przetworzenia informacji.

Organ odwoławczy wskazał również na treść art. 15 ust. 1 U.d.i.p., który daje możliwość pobrania w określonych sytuacjach od wnioskodawcy z tytułu udostępnienia informacji publicznej we wskazanej przez niego formie odpowiednią opłatę, w trybie i na zasadach przewidzianych przez ust. 2 wymienionego artykułu. Opłata taka podlega - w razie jej nie wniesienia - egzekucji w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. wystąpił Prokurator Okręgowy [...] zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 U.d.i.p. poprzez błędne przyjęcie, że żądana przez W. S. informacja nie miała charakteru informacji przetworzonej, podczas gdy realizacja wniosku - ze względu na jego szeroki zakres - wymaga zgromadzenia, przekształcenia (dokonania anonimizacji) i sporządzenia 5600 kserokopii lub skanów dokumentów oraz takich działań organu, które zakłócą normalny tok funkcjonowania podmiotu zobowiązanego i utrudnią wykonywanie przypisanych mu zadań, co w konsekwencji powoduje, że informacja wytworzona w ten sposób, pomimo, iż składa się z wielu informacji prostych, stanowi informację przetworzoną.

W związku z ww. zarzutem Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż w przedmiotowej sprawie żądane informacje stanowią 28 ksiąg korespondencji, każda po 200 stron, co łącznie stanowi 5600 stron. Każda ze stron rejestru zawiera 6 wpisów o odnotowanych przesyłkach (przychodzących i wychodzących), co daje łączną sumę 33600 pozycji, które organ zobowiązany byłby przeanalizować pod kątem ich anonimizacji. Nadto, 90% pozycji zawiera dane osobowe osób prywatnych i związane z nimi informacje mogące narazić te osoby na identyfikację, co pozwala przyjąć, że proces anonimizacji nie jest zwykłym przekształceniem, lecz stanowi przetworzenie informacji publicznej. Przedmiotowe rejestry mają postać książkową, co uniemożliwia sporządzenie w szybki sposób kopii lub skanu np. z podajnika do papieru (sporządzenie kopii lub skanu jest możliwe jedynie na szybie kserkopiarki). Zgodnie z danymi przekazanymi przez Wójta Gminy K. aktualnie urząd dysponuje jedną kopiarką posiadającą również funkcje skanowania. Dodatkowo, z symulacji przeprowadzonych przez Wójta Gminy K. wynika, że jeden pracownik urzędu do sporządzenia 5600 zanonimizowanych stron rejestru korespondencji potrzebowałby ok. 2 miesięcy pracy, wykorzystując przy tym cały 8-godzinny czas pracy. Powyższe zostało wyliczone przy przyjęciu, że do wykonania jednej zanonimizowanej strony koniecznym jest przeznaczenie ok. 5 minut pracy. Urząd Gminy K. zatrudnia obecnie 29 pracowników. Przy dysponowaniu dość skromnymi zasobami kadrowymi wyłączenie jednego pracownika na ww. okres czasu utrudniłoby działanie urzędu, a nawet mogłoby doprowadzić do paraliżu w jego funkcjonowaniu.

Odnośnie kosztów udostępnienia informacji Prokurator wskazał, iż przy sposobie jej udostępnienia w formie papierowej, całościowy koszt wynosiłby 560,00 zł. Natomiast biorąc pod uwagę alternatywne żądanie przekształcenia informacji z postaci papierowej do postaci elektronicznej i przekazanie jej na nośniku CD/DVD lub na adres poczty elektronicznej, zwrócił uwagę na brak możliwości obciążenia wnioskodawcy dodatkowymi kosztami. Dopiero ewentualna realizacja wniosku przez pracownika organu wykonywana po godzinach pracy, bądź zlecenie przez organ wykonania prac przez podmiot zewnętrzny umożliwiłoby naliczenie takich kosztów i obciążenie nimi wnioskodawcę. Powyższe, zdaniem skarżącego, wskazuje na niezasadność przyjęcia przez organ odwoławczy możliwości skorzystania z dyspozycji art. 15 ust. 1 U.d.i.p.

W świetle powyższego, zdaniem strony skarżącej, uzasadniony jest pogląd, że żądane informacje publiczne mieszczą się w zakresie definicji informacji przetworzonej. Wynika to z szerokiego zakresu żądanych informacji, wymagającego zgromadzenia, zanonimizowania i przekształcenia dokumentacji z postaci papierowej do postaci elektronicznej. Podjęcie tego rodzaju działań zakłóciłoby tok funkcjonowania organu i podległego mu urzędu, a także utrudniłoby realizację przypisanych mu prawem zadań. Na proces przetworzenia wnioskowanej informacji wskazuje również fakt, że w celu pozyskania i przygotowania do udostępnienia kopii rejestru korespondencji (za okres 3 lat sprawowania urzędu Wójta) organ bądź wyznaczony do tych czynności pracownik były zobowiązany do szczegółowej analizy całej zgromadzonej w tym zakresie dokumentacji pod kątem właściwej jej anonimizacji z racji na ograniczenia przewidziane w art. 5 U.d.i.p. Przeprowadzenie szeregu analiz obejmujących swym zakresem 5600 stron rejestrów i kilkadziesiąt tysięcy wpisów w nich zawartych stanowi o tym, że żądana informacja jest informacją przetworzoną. Na poparcie powyższego stanowiska powołano orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 15 maja 2014 r. uczestnik postępowania - W. S. wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej.

W uzasadnieniu podał, że strona skarżąca błędnie uznaje procedurę anonimizacji za proces analityczny, podczas gdy jest to proste działanie materialno-techniczne. Nadto zauważył, że strona skarżąca posiada wiedzę, że udzielenie wnioskowanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego rozumianego jako zapobieżenie dalszemu naruszaniu praworządności przez Wójta Gminy K.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c P.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 K.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.).

Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2013 r. uchylająca, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] sierpnia 2013 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej i przekazująca sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Kontroli Sądu podlegała więc w pierwszej kolejności kwestia, czy w sprawie istniały podstawy do wydania decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 U.d.i.p.

Wskazać należy, że na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej wniesienie odwołania od decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ust. 1 i 2 U.d.i.p.) umożliwia organowi wyższego stopnia podjęcie jednego z rozstrzygnięć unormowanych w art. 138 § 1 lub § 2 K.p.a. W szczególności organ odwoławczy może utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję (art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.), uchylić ją i umorzyć postępowanie I instancji (art. 138 § 1 pkt 2 in fine K.p.a.) bądź też umorzyć postępowanie odwoławcze (art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a.). Organ wyższego stopnia nie będzie natomiast uprawniony do wydawania decyzji określonej w art. 138 § 1 pkt 2 in principio K.p.a. - tzw. decyzji reformatoryjnej. Brak jest bowiem podstaw prawnych do zastępowania czynności materialno-technicznej na drodze administracyjnej. Oznaczałoby to równocześnie nieuprawnione wprowadzenie dwóch odmiennych form działania administracji publicznej w odniesieniu do tej samej sprawy - informacja publiczna raz byłaby udostępniana w drodze czynności materialno-technicznej, a raz w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast w stosunku do decyzji wskazanej w art. 138 § 2 K.p.a. (decyzji kasacyjnej), dopuszczalność jej wydania jest bezwzględnie uzależniona od wystąpienia przesłanek określonych w tym przepisie. Brak konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (w całości lub w znacznej części), pomimo ewidentnych błędów w wykładni przepisów materialnoprawnych lub w ocenie zgromadzonych dowodów, będzie prowadzić do niedopuszczalności wydania decyzji kasacyjnej (v. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 70).

Podkreślić należy, że przepis art. 138 § 2 K.p.a., w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), pozwala organowi II instancji uchylić zakwestionowaną odwołaniem decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji tylko wtedy, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Rozstrzygnięcie kasacyjne przewidziane w art. 138 § 2 K.p.a. stanowi więc wyjątek od zasady merytorycznego charakteru postępowania odwoławczego i może zostać wydane jedynie w sytuacji, gdy zachodzi dalsza konieczność wyjaśnienia pewnego zakresu sprawy, istotnego dla jej rozstrzygnięcia. Wykładnia rozszerzająca ww. przepisu jest niedopuszczalna. Wydanie decyzji kasacyjnej może zatem nastąpić tylko wtedy, gdy organ I instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo postępowanie takie przeprowadził z rażącym naruszeniem prawa procesowego, którego konsekwencją jest brak wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy. W sprzeczności z art. 138 § 2 K.p.a. pozostaje więc wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja jest dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 K.p.a. (v. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz 2011; wyrok NSA z dnia 25 listopada 2003 r., sygn. akt IV SA 1496/02, publ.: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowisko to zostało wprawdzie wypracowane przed zmianą art. 138 § 2 K.p.a., jednakże zachowuje swą aktualność na gruncie znowelizowanego przepisu.

Zgodnie z treścią art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej jedynie przy zaistnieniu łącznie dwóch przesłanek. Organ ten musi w sposób niewątpliwy stwierdzić, że działanie organu I instancji było wadliwe, tj. naruszające przepisy procesowe, a nadto organ ten winien ustalić, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z uwagi na nieprecyzyjne określenie drugiej z ww. przesłanek, należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego (dowodowego) w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania. Zatem w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma istotne wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy i stwierdza potrzebę ponownego przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części, zachodzą przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 10 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 238/12, publ.: j.w.).

W ocenie Sądu zawarte w zaskarżonej decyzji motywy rozstrzygnięcia nie uzasadniają zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Organ odwoławczy nie wskazał bowiem, jakie przepisy postępowania administracyjnego zostały w sposób istotny naruszone przez organ I instancji, nie ustalił również, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Powodem, dla którego wydano decyzję kasacyjną była odmienna - od przyjętej przez organ I instancji - ocena prawna, że przedmiotem żądania zawartego w punkcie 4 wniosku z dnia [...] sierpnia 2012 r., jest informacja publiczna prosta, nie zaś przetworzona, a w konsekwencji, że brak było podstaw do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej przetworzonej ze względu na brak wykazania przez wnioskodawcę szczególnie istotnego interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 U.d.i.p.).

Stanowisko organu odwoławczego, w ocenie Sądu, nie zasługuje na aprobatę. Jednakże, przed dokonaniem merytorycznej oceny ww. kwestii, na marginesie Sąd zauważa, że nawet gdyby (hipotetycznie) przyznać rację organowi odwoławczemu odnośnie oceny charakteru żądanej informacji publicznej, rozstrzygnięcie podjęte w trybie art. 138 § 2 K.p.a. i tak należałoby uznać za nieprawidłowe. Jeżeli bowiem organ doszedł do przekonania, że żądana informacja publiczna jest informacją prostą i jako taka winna podlegać udostępnieniu w formie czynności materialno-technicznej, winien uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie przed organem I instancji w całości (art. 138 § 1 pkt 2 in fine K.p.a.). Takie rozstrzygnięcie oznaczałoby stwierdzenie o braku możliwości decyzyjnego, tj. odmownego rozstrzygnięcia sprawy i odpowiadałoby stanowisku, zgodnie z którym wszczęte postępowanie administracyjne podlega umorzeniu w przypadku stwierdzenia braku podstaw do wydania decyzji w określonej sprawie (tu: w sprawie zainicjowanej wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej).

Przechodząc do meritum Sąd zauważa, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 U.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera definicji informacji przetworzonej. W literaturze i orzecznictwie przyjmuje się, że informacja prosta to informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Może być ona pozbawiona danych wrażliwych podlegających ochronie, nie staje się przez to informacją przetworzoną (M. Bednarczyk, M. Jabłoński, K. Wygoda w Biuletynie informacji publicznej. Informacja administracyjna, Wrocław 2005, s. 87). Informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Informacja przetworzona wymaga podjęcia przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej określonego działania intelektualnego w odniesieniu do odpowiedniego zbioru znajdujących się w jego posiadaniu informacji i nadania skutkom tego działania cech informacji publicznej. Przetworzeniem informacji jest zebranie lub zsumowanie szeregu informacji prostych, często na podstawie różnych kryteriów.

W orzecznictwie prezentowany jest również pogląd, iż o tym, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej przesądza rozmiar i zakres żądanej informacji oraz stopień zaangażowania technicznych i osobowych środków podmiotu zobowiązanego do udostępnienia takiej informacji. W tym kontekście przyjmuje się, że informacja publiczna przetworzona to również taka informacja, na którą składa się określona suma informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego. Ze względu bowiem na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej nawet o wspomnianym prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, obliczeń, zestawień, wyciągów, czy usuwania danych chronionych prawem. Takie zabiegi czynią informacje proste informacją przetworzoną, której udzielenie jest skorelowane z potrzebą istnienia przesłanki interesu publicznego (por. wyroki NSA: z dnia 17 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 495/10, z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1737/12, z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 976/11, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Również w doktrynie wyrażany jest pogląd, że w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i zaangażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania adresata wniosku i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, Wyd. 2, LexisNexis Warszawa 2012, str. 51). Zaznaczenia wymaga, że przy uchwalaniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, intencją ustawodawcy nie było tworzenie instrumentów prowadzących w istocie do utrudnienia funkcjonowania jednostek wykonujących zadania publiczne, lecz zapewnienie każdemu możliwości realizowania jego konstytucyjnego prawa do uzyskania informacji publicznej. Przez uznanie informacji za informację przetworzoną wnioskodawca nie jest tego prawa pozbawiony. Jednak konieczność przetworzenia informacji i możliwość jej uzyskania słusznie została uzależniona od istnienia przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego (v. wyroki NSA z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1347/05, LexPolonica nr 418723, z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1365/11, LexPolonica nr 2819572).

W świetle powyższego zasadne jest stanowisko Wójta Gminy K., że wnioskowana informacja jest informacją publiczną przetworzoną. Dotyczy bowiem, jak wskazał organ, udostępnienia bardzo dużej ilości dokumentów (składających się na rejestr wpływu i wysyłania - doręczania korespondencji w Urzędzie Gminy K. za okres bieżącej kadencji Wójta), które wymagają przeanalizowania pod kątem ograniczeń wynikających z art. 5 U.d.i.p. i ewentualnej potrzeby usuwania danych chronionych prawem (anonimizacji).

Jak wynika z akt sprawy, żądane informacje stanowią 28 ksiąg korespondencji, każda po 200 stron, co łącznie stanowi 5600 stron. Każda ze stron rejestru zawiera 6 wpisów o odnotowanych przesyłkach (przychodzących i wychodzących), co daje łączną sumę 33600 pozycji, które organ zobowiązany byłby przeanalizować pod kątem ich anonimizacji, przy czym ok. 90% pozycji zawiera dane osobowe osób prywatnych, pozwalających na ich identyfikację. Przedmiotowe rejestry mają postać książkową, co uniemożliwia sporządzenie w szybki sposób kopii lub skanu poszczególnych stron rejestru np. z podajnika do papieru. Zgodnie z danymi przekazanymi przez organ, aktualnie urząd dysponuje jedną kopiarką posiadającą również funkcję skanowania. W urzędzie zatrudnionych jest obecnie 29 pracowników. Przy dysponowaniu dość skromnymi zasobami kadrowymi wyłączenie choćby jednego tylko pracownika z wszystkich innych obowiązków w celu realizacji zadań związanych z kopiowaniem (skanowaniem), analizą, anonimizacją ww. dokumentacji, jeśli nie uniemożliwiłoby, to z całą pewnością znacznie utrudniłoby funkcjonowanie urzędu.

Biorąc zatem pod uwagę ilość dokumentów, które składają się na wnioskowaną informację, czasochłonność zadań organu zawiązanych z realizacją wniosku, a przede wszystkim charakter tych zadań obejmujących analizę i anonimizację danych zawartych w 28 księgach rejestru korespondencji uzasadniony jest pogląd, że wytworzona informacja zyskuje walor informacji przetworzonej.

Zasadnie zatem organ I instancji uznał, iż wniosek dotyczy udostępnienia informacji publicznej przetworzonej, oraz że może być ona udostępniona jedynie w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Prawidłowo też, powołując art. 3 ust. 1 pkt 1 U.d.i.p., wezwał wnioskodawcę w zakreślonym terminie do wykazania przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego. Skarżący miał zatem realną możliwość wykazania, że zachodzi ww. przesłanka warunkująca uzyskanie przedmiotowej informacji, jednakże - jak wynika z akt sprawy - tego nie uczynił.

Zaznaczyć należy, że pojęcie interesu publicznego jest pojęciem szerokim i nieostrym, nie ulega jednak wątpliwości, że obejmuje ono interes ogółu (określonej wspólnoty), a nie jedynie interesy indywidualne. Każde działanie w interesie ogółu jako określonej wspólnoty publicznoprawnej jest zatem działaniem w interesie publicznym, a wobec tego działanie "szczególnie istotne" musi charakteryzować się dodatkową kwalifikacją z punktu widzenia interesu ogółu. Skuteczne działanie w granicach interesu publicznego wiąże się z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji Państwa w szerokim znaczeniu tego słowa. W zakresie dostępu do informacji oznacza to, że interes publiczny występuje wówczas, gdy uzyskanie określonych informacji mogłoby mieć znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania państwa (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1015/12, publ.: LEX nr 1260013). Zatem wnioskodawca żądający informacji publicznej przetworzonej, dla jej uzyskania powinien wykazać nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, ale również, że jej uzyskanie stwarza faktyczną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy działania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego. Brak jest tym samym podstaw do udzielenia informacji publicznej przetworzonej podmiotowi, który nie zapewnia, że zostanie ona realnie wykorzystana w celu ochrony interesu publicznego lub usprawnienia funkcjonowania organów państwa (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1737/11; wyrok NSA z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 3097/12, publ.: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W odpowiedzi na wezwanie organu wnioskodawca wskazał, że udostępnienie żądanych informacji leży nie tylko w interesie wnioskodawcy, lecz innych obywateli, bowiem pomoże im w ocenie prawidłowości, rzetelności i uczciwości sprawowania funkcji Wójta przez K. R.. Oczywistym jest, że tak ogólnikowe stwierdzenie nie pozwala na przyjęcie, iż wnioskodawca wykazał, że w sprawie została spełniona przesłanka z art. 3 ust. 1 pkt 1 U.d.i.p., która determinuje udzielenie informacji publicznej przetworzonej.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że w sprawie istniały podstawy do wydania przez Wójta Gminy K. decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej przetworzonej z uwagi na brak szczególnej istotności dla interesu publicznego w zakresie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 U.d.i.p.). Sąd zauważa, że wydając ww. decyzję, organ nie ustrzegł się pewnych omyłek w zakresie sformułowania treści samej jej sentencji oraz powołania błędnej daty wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Nie mniej jednak, zaznaczyć należy, że o treści decyzji decyduje łącznie jej sentencja i uzasadnienie, które stanowi integralną część decyzji. W uzasadnieniu zaś organ w sposób nie budzący wątpliwości przedstawił argumentację na poparcie swojego stanowiska, iż odmowa udzielenia informacji publicznej przetworzonej nastąpiła ze względu na brak wystąpienia przesłanki kwalifikowanego interesu publicznego, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 U.d.i.p.

Końcowo, mając na względzie argumentację organu odwoławczego odnośnie art. 15 ust. 1 U.d.i.p. Sąd zauważa, że przepis ten przewiduje możliwość pobrania przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji od wnioskodawcy opłaty w wysokości odpowiadającej dodatkowym kosztom związanym ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Chodzi tu o "koszty dodatkowe" związane z użyciem określonych środków technicznych czy materiałów niezbędnych do udostępnienia czy przekształcenia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem (np. z formy papierowej na elektroniczną), nie zaś o koszty związane z poniesionym przez organ nakładem pracy i realizacją szeregu czynności, które warunkują udostępnienie informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 U.d.i.p.

W konkluzji Sąd stwierdza, iż stwierdzone naruszenia prawa procesowego i materialnego stanowiły o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji. Orzekając ponownie w sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uwzględni dokonaną powyżej ocenę prawną.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 134 § 1 i art. 152 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.