II SA/Wr 308/12

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Wojewoda D. – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz.1623 ze zm.) – po rozpatrzeniu odwołania S. P., E. M. oraz P. L. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] r. Nr [...], którą umorzono postępowanie administracyjne w sprawie zmiany decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku usługowo-biurowego, wolnostojącego przy ul. G. [...] we W. (działka nr [...], AM-[...], obręb M. W.), wydanej dla S. P., E. M. oraz P. L., w zakresie architektoniczno-budowlanym budynku (rezygnacja z platformy dla niepełnosprawnych).

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda zauważył, że decyzja organu I instancji została wydana w wyniku złożonego przez inwestorów (obecnie: skarżących) wniosku o zmianę ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie art. 36a Prawa budowlanego, który stanowi, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Wskazał, że instytucję tę można wykorzystać tylko do inwestycji jeszcze nierozpoczętych lub pozostających w budowie, tj. podczas trwania procesu budowlanego. Tymczasem od strony formalnej proces inwestycyjny został już zakończony, ponieważ decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...] inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie inwestycji pod warunkiem wykonania platformy schodowej do transportu osób na wózkach inwalidzkich po schodach, z terminem wykonania robót do dnia 31 maja 2011 r. (zmienione następnie decyzją z dnia [...] r. Nr [...], która przesunęła termin do dnia 1 czerwca 2012 r.). Wojewoda stwierdził, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego podjęta na podstawie art. 59 ust. 3, w związku z 55 pkt 3 Prawa budowlanego daje inwestorowi prawo do użytkowania obiektu tak, jakby budowa była już zakończona. Wobec tego nie można skorzystać z art. 36a Prawa budowlanego, regulującego kwestie zmiany pozwolenia na budowę, ponieważ dotyczy on jedynie inwestycji jeszcze nierozpoczętych lub pozostających w budowie, tj. podczas trwania procesu budowlanego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na opisaną na wstępie decyzję Wojewody D. wnieśli S. P., E. M. i P. L.. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 59 ust. 3 w związku z przepisem art. 55 pkt 3 i przepisem art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, poprzez nieuprawnione uznanie, że wobec uzyskania warunkowego pozwolenia na użytkowanie budynku budowa tego budynku została zakończona, a zatem inwestor pozbawiony jest możliwości uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie solidarnie od organu administracji na rzecz skarżących kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik Skarżących stwierdził, że sformułowania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji budzą zasadnicze zastrzeżenia w kontekście stanu faktycznego sprawy. Zauważył, że nie sposób uznać, iż w rozpoznawanej sprawie budowa została zakończona, w szczególności w kontekście treści art. 59 ust. 3 w zw. z art. 55 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane. Nie sposób również – zdaniem autora skargi – przyznać rację organowi administracji II instancji jakoby "od strony formalnej proces inwestycyjny został już zakończony". W tym kontekście uznał, że przywołana regulacja Prawa budowlanego wprost stanowi, iż pozwolenie (warunkowe) na użytkowanie obiektu budowlanego może być wydane w takim przypadku, gdy obiekt spełnia przepisane warunki pomimo niewykonania części robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych związanych z obiektem. Oznacza to, że ten przepis znajdzie zastosowanie wtedy, gdy do wykonania pozostanie część robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych. Oznacza to również, zdaniem Skarżących, że nie sposób przyjąć jakoby budowa była zakończona, gdy do zrealizowania pozostała część robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych.

Ponadto w skardze wskazano, że oczywiste zasady logiki pozwalają na twierdzenie, iż skoro skarżący wystąpili z wnioskiem (z dnia 22 września 2011 r.) o zmianę pozwolenia na budowę w zakresie rezygnacji z wykonania określonego zakresu prac objętych projektem budowlanym, to znaczy, iż zakresu tego przynajmniej do dnia złożenia tego wniosku nie wykonali - a zatem oczywiste jest, że nie zakończyli budowy w zakresie objętym aktualnie obowiązującym pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym.

W skardze podniesiono również, że niezrozumiałe jest stanowisko organu II instancji co do niemożności zmiany zamierzenia budowlanego z tego względu, że obiekt posiada pozwolenie na użytkowanie w tym kształcie, w jakim przewidywała to decyzja o pozwoleniu na budowę. Wskazano, że w razie zmiany pozwolenia na budowę (rezygnacja z platformy dla niepełnosprawnych) nie musi być wydawana nowa decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, lecz wystarczająca jest zmiana pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu w trybie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ten sam przepis mógłby stać się – zdaniem Skarżących – skutecznym środkiem zaradczym na problem wzruszenia ostatecznych pozwoleń na użytkowanie. Ponadto w skardze za bezpodstawne uznano stanowisko Wojewody, że w przypadku obiektu objętego uzyskanym pozwoleniem na użytkowanie, przebudowa lub rozbudowa tego obiektu stanowi nową, odrębną inwestycję wymagającą wydania nowego pozwolenia na budowę. Podniesiono również, że organ II instancji nie odniósł się do zarzutów Skarżących (wówczas stron wnoszących odwołanie) co do naruszenia przez organ I instancji przepisów art. 7, art. 10, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. podtrzymał swoje stanowisko, zgodnie z którym możliwość uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę na podstawie art. 36a Prawa budowlanego jest dopuszczalna jedynie w przypadku inwestycji jeszcze nierozpoczętych lub pozostających w budowie. Zauważono, że w rozpatrywanej sprawie momentem zakończenia procesu budowlanego było uzyskanie przez Skarżących ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie inwestycji objętej pozwoleniem na budowę (pod warunkiem wykonania platformy schodowej do transportu osób na wózkach inwalidzkich po schodach). Wobec tego Wojewoda wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270; dalej: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Na wstępie należy zauważyć, że postępowanie administracyjne w rozpatrywanej sprawie toczyło się na wniosek S. P., E. M. i P. L., których żądaniem było wydanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę w związku z ich wolą dokonania istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego (rezygnacja platformy dla niepełnosprawnych). Ponadto niesporne między stronami obecnego postępowania sądowoadministracyjnego jest, że Skarżący uzyskali ostateczną decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę oraz że później uzyskali decyzję o pozwoleniu na użytkowanie wybudowanego budynku biurowo-usługowego pod warunkiem wykonania w terminie do 1 czerwca 2012 r. robót budowlanych związanych z obiektem polegających na montażu rozkładanej platformy schodowej do transportu osób na wózkach inwalidzkich po schodach. Wniosek o zmianę pozwolenia na budowę został złożony już po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku.

Istotą sporu w rozpatrywanej sprawie jest zagadnienie, czy możliwa jest zmiana ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku (wydanej z zastrzeżeniem warunku).

Na podstawie przepisu art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Jak wskazuje się w literaturze prawniczej, zasadniczym kryterium, warunkującym dopuszczalność stosowania regulacji art. 36a Prawa budowlanego, jest fakt prowadzenia procesu budowlanego. Jego zakończenie czyni bezprzedmiotowym stosowanie tego przepisu, a ewentualna zmiana (rozbudowa, przebudowa etc.) wybudowanego obiektu może nastąpić po uzyskaniu nowego pozwolenia na budowę. Jeżeli natomiast budowa nie została zakończona, to wszelkie zmiany dokonują się poprzez zmianę ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę w omawianym trybie (Prawo budowlane. Komentarz pod red. Prof. Zygmunta Niewiadomskiego, komentarz do art. 36a, C.H.Beck 2011, Legalis).

Należałoby zatem w tym miejscu zdefiniować proces budowlany jako wiele czynności faktycznych i prawnych, ukierunkowanych na powstanie i oddanie do użytku obiektu budowlanego. Co za tym idzie uzasadnione jest stanowisko, że oddanie obiektu do użytkowania kończy proces budowlany, a rozpoczyna proces użytkowania obiektu (zob. rozdział 6 Prawa budowlanego). Proces inwestycyjno-budowlany dzieli się na dwa etapy, tj. przygotowanie inwestycji do realizacji oraz realizację inwestycji. Każdy z nich można następnie podzielić na fazy. Na etapie przygotowania inwestycji można wyróżnić fazę wyboru lokalizacji oraz fazę projektowania, natomiast na etapie realizacji inwestycji - fazę budowy i fazę odbioru obiektu. Pozwolenie na użytkowanie stanowi akt reglamentacji administracyjnej kończący proces inwestycyjno-budowlany. Jego skutkiem jest możliwość przystąpienia do użytkowania obiektu. Pozwolenie na użytkowanie przesądza, że wykonane roboty budowlane są zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym. (zob. J. Goździewicz-Biechońska, Wadliwość decyzji administracyjnych w procesie inwestycyjno-budowlanym, LEX 2011 nr 134783).

Godzi się przypomnieć, że na mocy art. 59 Prawa budowlanego właściwy organ wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a Prawa budowlanego. Właściwy organ może w pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego określić warunki użytkowania tego obiektu albo uzależnić jego użytkowanie od wykonania, w oznaczonym terminie, określonych robót budowlanych (ust. 2). Jeżeli właściwy organ stwierdzi, że obiekt budowlany spełnia warunki, określone w ust. 1, pomimo niewykonania części robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych związanych z obiektem, w wydanym pozwoleniu na użytkowanie może określić termin wykonania tych robót.

Trzeba również wskazać, że do wniosku o pozwolenie na użytkowanie obiektu inwestor obowiązany jest dołączyć w razie zmian nieodstępujących w sposób istotny od zatwierdzonego projektu lub warunków pozwolenia na budowę, dokonanych podczas wykonywania robót, kopie rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego, z naniesionymi zmianami, a w razie potrzeby także uzupełniający opis (art. 57 ust. 2 Prawa budowlanego). Oczywistym jest zatem, że w razie dokonania istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego ich dokonanie również podlega kontroli powiatowego inspektora nadzoru budowlanego przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie obiektu (por. art. 57 ust. 1 pkt 2 lit. a Prawa budowlanego).

Dokonana wykładnia przepisów regulujących uzyskanie pozwolenia na użytkowanie budynku pozwala przyjąć, że zdarzenie to kończy proces budowlany, którego administracyjnym początkiem było uzyskanie pozwolenia na budowę. Zakończenie procesu budowlanego uniemożliwia zaś zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę. Przyjęcie odmiennego poglądu wymagałoby odszukania innego momentu zakończenia procesu budowlanego, co mogłoby prowadzić do trudnych do przewidzenia skutków.

Trzeba jeszcze w tym miejscu odnieść się do kwestii "warunkowego" pozwolenia na użytkowanie budynku i rozstrzygnąć, czy decyzja taka również ma tę cechę, że kończy proces budowlany. Po pierwsze należy jednak zauważyć, że w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wydanej na mocy art. 59 ust. 2 Prawa budowlanego nie mamy do czynienia z konstrukcją warunku sine qua non (warunek, który musi być spełniony, aby mogło zajść jakieś zdarzenie), ale z konstrukcją wydania decyzji z zastrzeżeniem obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w danym terminie. Zdaniem Sądu taka decyzja administracyjna jest skuteczna z chwilą, gdy staje się ostateczna, to znaczy z tą chwilą odnosi skutek w sferze praw i obowiązków jednostki. Innymi słowy: z chwilą, gdy decyzja wydana na podstawie art. 59 ust. 2 Prawa budowlanego staje się ostateczna, można użytkować budynek oraz trzeba wykonać nakazane roboty budowlane. Tak rozumiana warunkowość tej decyzji musi być brana pod uwagę w dalszych rozważaniach.

Zgodnie z przyjmowanym w doktrynie prawa stanowiskiem, decyzja administracyjna, którą wydano z zastrzeżeniem warunku odnosi się do konstrukcji zlecenia, które jest związane z decyzją, ale nie w sposób wpływający wprost na jej moc obowiązującą. Zlecenie określane jest jako klauzula dodatkowa decyzji, której celem jest spowodowanie pewnego zdarzenia, wywołanie określonego skutku przez podmiot, na korzyść którego decyzja została wydana. Zlecenie nie zawiesza skuteczności decyzji, do której zostało dodane, nie odracza możliwości jej wykonania, ale zobowiązuje, zmusza adresata decyzji do jej wykonania zgodnie ze zleceniem. Realizacja obowiązków określonych w zleceniu powinna nastąpić równocześnie lub nawet (jeśli to wynika z ich istoty i związku z decyzją główną) dopiero po realizacji uprawnień wynikających z decyzji (zob. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, komentarz do art. 162, wyd. 12, Legalis 2012). Z poglądu tego, który Sąd rozpatrując omawianą sprawę przyjął aprobująco, wynika, że samo zastrzeżenie warunku w decyzji administracyjnej nie oznacza, że decyzja ta tkwi w swoistym zawieszeniu i nie jest w pełni skuteczna. Przeciwnie: z chwilą uzyskania przymiotu ostateczności decyzja taka wywołuje skutki w niej przewidziane, a ewentualne niedopełnienie założonego w niej warunku (niewykonanie nakazanych robót) może pociągnąć za sobą skutki prawem przewidziane, takie jak np. stwierdzenie wygaśnięcia decyzji czy uchylenie decyzji. Przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby do zakwestionowania instytucji wygaśnięcia decyzji administracyjnej, którą reguluje art. 162 Kodeksu postępowania administracyjnego, a także skutkowałoby zbędnością art. 59 ust. 2 Prawa budowlanego – nie byłoby bowiem sensu wydawania decyzji na jego podstawie, skoro nie wywoływałyby one skutków.

Powracając do rozważań na temat zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Wojewody D., którą utrzymał on w mocy decyzję organu I instancji umarzającą postępowanie w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, należy stwierdzić, że Sąd nie znalazł uzasadnionych podstaw do jej uchylenia lub stwierdzenia nieważności. Organy administracji publicznej wydające decyzje w rozpatrywanej sprawie dokonały prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 36a i art. 59 Prawa budowlanego. Zaprezentowane powyżej rozważania przyjęte przez Sąd w niniejszej sprawie potwierdzają prawidłowość rozstrzygnięcia dokonanego w zaskarżonej decyzji.

Prawidłowo również zastosowano przepisy art. 105 i art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast zarzut postawiony w skardze, że organ II instancji nie odniósł się do wszystkich argumentów odwołania złożonego od decyzji organu I instancji (pominął zarzut naruszenia przez Prezydenta W. art. 7, art. 10, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego) nie mógłby stanowić przesłanki uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody D.. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. ewentualne naruszenie przepisów postępowania może skutkować uchyleniem decyzji, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy jednak pamiętać, że istotą postępowania przed organem II instancji jest ponowne rozpatrzenie danej sprawy i wydanie rozstrzygnięcia. W toku postępowania odwoławczego naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszoinstancyjny skutkuje wydaniem decyzji kasacyjnej i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy wskutek naruszenia przepisów postępowania pozostał konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego). Podniesiony w odwołaniu od decyzji organu I instancji zarzut naruszenia przepisów procedury administracyjnej, następnie przywołany w skardze do Sądu, które miałoby polegać na uniemożliwieniu stronom wniesienia "uwag i zastrzeżeń co do przyjętej teorii" również jest nietrafny, albowiem przyjęty przez organ sposób wykładni przepisów prawa nie jest okolicznością faktyczną, co do której strona powinna się wypowiedzieć w toku postępowania dowodowego, ale stanowi samą istotę władczego rozstrzygnięcia, od którego służy odwołanie (z którego w rozpatrywanej sprawie skorzystano). Ze zgromadzonych akt administracyjnych przekazanych Sądowi nie wynika, aby doszło w toku wydawania zaskarżonej decyzji do uchybień proceduralnych mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na marginesie dotychczasowych rozważań, odnosząc się do kwestii samej platformy dla osób niepełnosprawnych, należy wspomnieć, że na mocy art. 5 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego obiekt budowlany należy projektować zapewniając niezbędne warunki do korzystania z obiektów użyteczności publicznej i mieszkaniowego budownictwa wielorodzinnego przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich. Zaprojektowany i oddany do użytku przez Skarżących budynek usługowo-biurowy z pewnością musi takim wymogom odpowiadać. Natomiast z akt administracyjnych nie wynika, aby dostępność do budynku dla osób niepełnosprawnych została zapewniona. W świetle przedmiotu postępowania organy administracji nie miały obowiązku przedkładać Sądowi dodatkowych dokumentów na takie okoliczności, niemniej należy wskazać, że urządzenie pozwalające na korzystanie z obiektu przez osoby niepełnosprawne niewątpliwie w wybudowanym budynku musi być wykonane.

Biorąc pod uwagę powyższe, a także na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.