VII SA/Wa 550/14

Uzasadnienie

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak [...] wydaną [...] stycznia 2014 r. na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił decyzję Wojewody [...] wydaną dnia [...] sierpnia 2013 r. i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że kontrolowaną decyzją wydaną [...] sierpnia 2013 r. Wojewoda [...] odmówił uchylenia po wznowieniu postępowania na wniosek A. K. i A. K., decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. k. pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego siedmiokondygnacyjnego z garażem podziemnym i garażami oraz usługami w poziomie parteru, wraz z wewnętrznymi instalacjami: wod.-kan. (wodociągową, kanalizacji sanitarnej i deszczowej), c.o. wraz z wymiennikownią, wentylacji mechanicznej garażu i pomieszczeń technicznych, instalacjami elektrycznymi słaboprądowymi oraz instalacją

odgromową, wraz ze zjazdem z ul. [...], wewnętrznym układem drogowym, chodnikami i miejscami postojowymi w terenie, wraz z przyłączami: wodociągowym, kanalizacji ogólnospławnej oraz teletechnicznym, przy ul. [...] w [...]" na działkach nr [...],[...],[...],[...]obręb [...] [...].

Wojewoda [...] stwierdził w uzasadnieniu skarżonej decyzji, że brak udziału wnioskujących w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., znak: [...], był przez nich zawiniony. Skarżący nie zgłosili bowiem zmiany stanu prawnego działki nr ewid. [...], wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisu art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.), oraz nie powiadomili organów administracji architektoniczno-budowlanej, że adresat korespondencji – A. K. - nie żyje (decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia r., Nr [...], znak: [...] odebrała osobiście A. K.. W konsekwencji, w ocenie organu wojewódzkiego, w analizowanym przypadku nie została spełniona przesłanka wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 kpa.

W ocenie organu odwoławczego prowadząc postępowanie wznowieniowe organ I instancji uchybił przepisami art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że wnioskującym o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego A. K. i A. K. jako następcom prawnym zmarłego A. K. przysługuje tytuł prawny do działek nr ewid. [...] i [...], powstałych po podziale działki [...], obr. [...] w [...] (Księga Wieczysta Nr [...], wypis z rejestru gruntów według stanu na dzień 9 grudnia 2011 r.; prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego [...] w [...][...] Wydział Cywilny z dnia [...] maja 2012 r., sygn. akt [...] Ns [...]), które to działki niewątpliwie znajdują się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 11 w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wyznaczonym w oparciu o § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.).

A. K. we wniosku z dnia 14 grudnia 2011 r. o wznowienie niniejszego postępowania wskazała, że o decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011r. dowiedziała się w dniu 21 listopada 2011 r., z tablicy informacyjnej umieszczonej na budowie. Z pisma [...] Sp. k. z dnia 20 lutego 2013 r., znajdującego się w aktach sprawy, wynika, że cyt.: "(...) w dniu 30 września 2011 r. usytuowana została na biurze budowy znajdującym się na placu budowy tablica informacyjna (...)". Natomiast "(...) Około 20 listopada 2011 roku rozpoczęto roboty budowlane polegające na wbijaniu arsenów i wykonaniu ogrodzenia z blachy falistej pełnej (wcześniej ogrodzenie z siatki). Wówczas- przeniesiono tablicę informacyjną na to ogrodzenie". W związku z powyższym organ uznał, że wniosek A. K. z dnia 14 grudnia 2011 r., który został nadany w dniu 19 grudnia 2011 r., został wniesiony z zachowaniem terminu z art. 148 § 1Kpa.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podzielił stanowiska Wojewody [...], który stwierdziły że, skarżąca A. K. wskutek zaniedbania, polegającego na zaniechaniu aktualizacji danych w ewidencji gruntów dla działki nr ewid. [...], z własnej winy nie brała, udziału w postępowaniu zakończonym w/w decyzją Wojewody [...] z dnia [...]czerwca 2011 r.

Okoliczność, że skarżąca nie zgłosiła zmiany stanu prawnego działki nr ewid. [...] w ewidencji gruntów i budynków, nie ma żadnego znaczenia dla oceny zajścia w omawianej sprawie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Organ zauważył, że ewidencja gruntów i budynków jest jedynie rejestrem stosunków prawnych i faktycznych dotyczących danej nieruchomości. Z wpisem w niej uczynionym nie wiąże się żadne domniemanie zgodności tego wpisu z prawem i wpis taki nie przesądza o tytule prawnym.

Ponadto brak jest przepisu prawa, który by wprost określał, że decyzję wysyła się na adres wskazany w katastrze nieruchomości.

Organ również zauważył, że A. K. poświadczając odbiór decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., Nr [...], znak: [...], była przekonana, iż jest ona skierowana nie do jej nieżyjącego męża ale do syna noszącego to samo imię, co ojciec (powyższe wynika z adnotacji na zwrotnym potwierdzeniu odbioru decyzji "matka A. K.").

Organ podkreślił, że przesłanka braku winy strony, określona w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, oznacza sytuację, gdy nie została ona zawiadomiona o wszczęciu lub nie została dopuszczona do udziału w istotnych czynnościach procesowych, albo nie mogła w nich brać udziału z powodów od niej niezawinionych. Nie jest przy tym wymagane aby winę w tym zakresie ponosili inni uczestnicy postępowania lub organ administracyjny (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 18 września 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 269/2008). Gwarantowana w art. 10 § 1 Kpa zasada czynnego udziału strony w postępowaniu obliguje organ prowadzący postępowanie do stworzenia stronie prawnych możliwości podejmowania czynności procesowych w obronie swoich interesów. Organ powinien zawiadomić strony o wszczęciu postępowania na wniosek innej strony oraz wezwać do udziału w czynnościach postępowania wyjaśniającego.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, skarżąca A. K. wykazała brak winy po jej stronie w zakresie niemożliwości uczestniczenia w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011r.,

Istotnym jest bowiem, że nie została ona formalnie zawiadomiona przez organy administracji o toczącym się postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę spornej inwestycji. Tylko w przypadku, gdy stronę skutecznie zawiadomiono o postępowaniu administracyjnym, a ta świadomie z niego zrezygnuje, można mówić o jej winie w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 4"Kpa. Niedopuszczenie strony do udziału w postępowaniu skutkuje naruszeniem prawa obligującym do wznowienia postępowania z powodu wypełnienia przesłanki określonej w w/w przepisie.

Odnosząc się do kwestii zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania przez skarżącego A. K., organ zwrócił uwagę, że zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., adresowane do A. K., zawiera informację cyt.: "pismo doręczyłem adresatowi A. K.", podpisane "[...], dnia 22.06.2011 r. A. K.".

A zatem w przypadku skarżącego A. K., stosownie do treści art. 148 § 1 Kpa, termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania zakończonego w/w decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., rozpoczął się w dacie doręczenia mu powyższej decyzji, tj. 22 czerwca 2011r.

Mając na uwadze powyższe, organ stwierdził, że w przypadku A. K. miesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego w/w decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., upłynął z dniem 22 lipca 2011 r.

Jak natomiast wynika z akt sprawy, jego wniosek o wznowienie postępowania został złożony w dniu 19 grudnia 2011 r., a zatem z uchybieniem miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 i 2 Kpa. W konsekwencji, organ wojewódzki powinien umorzyć niniejsze postępowania wznowieniowe, z wniosku A. K., z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

Odnosząc się do zarzutu A. K., że podpis znajdujący się na zwrotnym potwierdzeniu odbioru w/w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. sfałszowany organ wskazał, że wnioskodawca nie przedstawił żadnego dokumentu potwierdzającego powyższe.

Z powyższych względów wobec naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 § 1 kpa w ocenie organu odwoławczego należało uchylić w całości decyzję organu I instancji i sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydanie decyzji kasatoryjnej jest zasadne, gdyż przeprowadzenie postępowania w zakresie wskazanym przez organ odwoławczy – wyłącznie przez ten organ doprowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 kpa.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie wniosła spółka [...] Sp. k. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., a także o uchylenie postanowienia z dnia [...] marca 2012 r. o wznowieniu postępowania na wniosek A. K., pełnomocnik spółki zarzucił organowi naruszenie art. 80 kpa i art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 107 § 3 i art. 145 § 1 pkt 4 kpa.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ograniczenie tych kompetencji do funkcji kontrolnej powoduje, że sąd administracyjny w postępowaniu sądowym ocenia legalność wydanych przez organy aktów administracyjnych. W przypadku stwierdzenia, że zaskarżone rozstrzygnięcie dotknięte jest istotną wadą prawną, sąd eliminuje ten akt z obrotu prawnego poprzez jego uchylenie lub stwierdzenie nieważności - stosownie do uregulowań przewidzianych w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.).

Rozpatrując stan faktyczny i prawny sprawy Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie, jest decyzja wydana przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 2 kpa, a więc rozstrzygnięcie o charakterze kasacyjnym.

Orzeczenie kasacyjne jest dopuszczalne tylko w sytuacji zaistnienia kumulatywnie przesłanek określonych w art. 138 § 2 kpa, tj.: stwierdzenia przez organ odwoławczy, że miało miejsce naruszenie przepisów postępowania oraz, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Decyzja kasacyjna znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy organ I instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, zaś usunięcie tego naruszenia nie mieści się w kompetencjach organu odwoławczego zakreślonych w art. 136 k.p.a.

Sąd podzielił pogląd organu II instancji, iż w przedmiotowej sprawie zaistniała przesłanka warunkująca uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, albowiem organ I instancji wydał rozstrzygnięcie z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 kpa, zaś przeprowadzenie postępowania w niniejszej sprawie i wydanie rozstrzygnięcia wyłącznie przez organ odwoławczy doprowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 kpa, a więc pozbawiłoby stronę prawa do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy.

Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 kpa, Sąd nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa powróciła do jej merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem.

Rolą sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie sąd jest władny uwzględnić skargę. Także w przypadku, gdyby w uzasadnieniu decyzji znalazły się błędne wskazówki odnośnie okoliczności, jakie organ I instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy, stanowiłoby to naruszenie przepisów postępowania prawa materialnego o istotnym dla wyniku sprawy charakterze.

Sytuacja taka jednak nie ma miejsca w przedmiotowej sprawie. Trudno bowiem nie przyznać racji Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, który po analizie akt sprawy i uzasadnienia decyzji organu I instancji potraktował sytuację strony, jako nie wyjaśnioną należycie.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego rozstrzygnięcie sprawy, w której zapadła kontrolowana decyzja wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części odnośnie zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 kpa.

Z akt sprawy wynika jednoznacznie, iż stroną w postępowaniu z wniosku skarżącej spółki o wydanie pozwolenia na budowę był A. K. zmarły w dniu 21 marca 2001 r., a więc przed wszczęciem postępowania administracyjnego.

Bezspornym jest, że organy obu instancji rozstrzygając wniosek skarżącej, uznając wskazaną wyżej osobę za stronę w postępowaniu administracyjnym, nie dokonały niezbędnych ustaleń, czy istnieją jej następcy prawni. Zgodnie zaś z art 61 § 4 k.p.a. o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące, stronami w sprawie.

Obowiązek zawiadomienia wszystkich osób będących stronami w sprawie jest jednym z najistotniejszych aspektów zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Gwarancją realizacji tego prawa strony jest sankcja wzruszenia decyzji w trybie wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Organ administracji publicznej obowiązany jest zatem z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek. Nawet w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, organ administracji nie może tylko jej gwarantować udziału w postępowaniu, lecz obowiązany jest ustalić, czy w danej sprawie mają prawnie chronione interesy również inne jednostki (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 1998 r., sygn. akt I SA/Lu 684/97, w katalogu Lex nr 34726).

W toku postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, wbrew przepisom art. 10 § 1 k.p.a., nie brali udziału następcy prawni A. K. zmarłego przed dniem wszczęciem postępowania, który został uznany przez organy obu instancji za stronę tegoż postępowania. W konsekwencji, o wszczęciu przedmiotowego postępowania nie zostały zawiadomione wszystkie osoby będące stronami w sprawie, jak również nie została im doręczona decyzja organu pierwszej instancji. Uchybienia powyższe nie zostały uwzględnione przez organ odwoławczy.

Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji wyroku.