II SA/Po 568/12

Uzasadnienie

J. K., złożonym w dniu [...] maja 2005 r. do Prezydenta Miasta P. wnioskiem, zwrócił się o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego z garażem wbudowanym w bryłę budynku, na działce oznaczonej nr geodezyjnym [...], obręb [...], ark [...], położonej przy ul. [...] w [...].

Decyzją z dnia [...] 2005 r. Nr [...] Prezydent Miasta P. odmówił ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż wnioskowana inwestycja spełnia wszystkie warunki wymagane przez przepis art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717). Powodem odmowy uzgodnienia warunków zabudowy była natomiast niezgodność planowanej inwestycji z układem transportowym dla tego terenu przewidzianym w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta P.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] stycznia 2006 r. uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem Kolegium w sprawie zaistniała potrzeba wyjaśnienia, czy istnieje możliwość zrealizowania wnioskowanej inwestycji przy zachowaniu planowanego przez studium układu transportowego.

Prezydent Miasta P. decyzja z dnia [...] 2006 r. ponownie odmówił ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji podtrzymując, iż jest ona niezgodna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowani przestrzennego gminy. Objęta wnioskiem działka nr [...] znajduje się bowiem, niemal w całości w liniach rozgraniczających planowanego w studium pasa drogowego ulicy [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia [...] września 2006 r. uchyliło decyzję z dnia [...] 2006 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał na konieczność powiadomienia przez organ I instancji stron postępowania o zakończeniu gromadzenia i kompletowania akt oraz możliwości zapoznania się z nimi przez strony, a także na niekompletność akt sprawy ze względu na brak kopii uchwały Rady Miasta w sprawie przystąpienie do sporządzenie miejscowego planu zagospodarowani przestrzennego dla rejonu [...] w [...] podjętej w dniu [...] września 2005 r. Wątpliwości Kolegium wywołało również opiniowanie przez Zarząd Dróg Miejskich warunków zabudowy dla inwestycji, która koliduje z projektowaną drogą, zwłaszcza w tym kontekście, iż zarządcą drogi w przypadku jej zrealizowania byłby właśnie organ uzgadniający.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu J. K., formułując zarzut naruszenia art. 136 oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa). Zdaniem skarżącego w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy winien był wydać merytoryczną decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 12 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Po 696/06, uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie Sąd wskazał w pierwszej kolejności, iż decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy ma charakter deklaratoryjny, natomiast odmowa ustalenia warunków zabudowy dla danej inwestycji nastąpić może wyłącznie w przypadku niezgodności zamierzenia inwestycyjnego z konkretnymi przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Ponieważ studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego tym samym akt ten nie może stanowić podstawy do rozstrzygnięć konkretyzujących uprawnienia lub obowiązki podmiotów zewnętrznych wobec organów administracji publicznej. Konsekwentnie niezgodność inwestycji ze studium nie mogła stanowić podstawy odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy.

W dalszej kolejności wskazano, iż przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dopuszczały możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie takie warunki nie zaistniały. Zaskarżona decyzja Kolegium nie zakwestionowała ustaleń decyzji Prezydenta Miasta P., z których wynika, iż wnioskowana inwestycja spełnia łącznie wszystkie wymogi przewidziane przepisem art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Kolegium zarzuca jedynie, iż w toku postępowania przed organem pierwszej instancji nie skompletowano całości akt, bo nie dołączono do nich kopii uchwały Rady Miasta P. w sprawie przystąpienie do sporządzenie miejscowego planu zagospodarowani przestrzennego dla rejonu [...] w [...]. Nie jest to jednak brak postępowania wyjaśniającego, który nie mógłby zostać uzupełniony w toku postępowania odwoławczego i skutkowałby koniecznością uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Jak podkreślono, przedmiotowa uchwała nie może mieć bowiem wpływu na treść decyzji. Za wady postępowania przed organem I instancji nie uznano również braku powiadomienia stron o zakończeniu gromadzenia i kompletowania akt sprawy oraz o możliwości zapoznania się z aktami i wypowiedzenie się w sprawie, wskazując, iż obowiązek z przepisu art. 10 kpa został wypełniony poprzez doręczenie stronom zawiadomienie z dnia [...] kwietnia 2006 r. Sąd wyjaśnił, że podstawą przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie mogą być również wątpliwości, jakie Kolegium powzięło w odniesieniu do postanowienia pozytywnie opiniującego ustalenia warunków zabudowy wydanego przez Zarząd Dróg Miejskich. Na postanowienie Zarządu Dróg Miejskich z [...] 2006 r., uzgadniające warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, przysługiwało stronom zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w terminie siedmiu od dnia jego doręczenia. Ponieważ przez żadną ze stron postępowania nie było ono w tym trybie kwestionowane, nie może być teraz przedmiotem orzekania przez Kolegium.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd nakazał organowi drugiej instancji, przy braku przesłanek wskazujących na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, orzec co do istoty sprawy.

Po zwrocie akt do organu II instancji Kolegium zwróciło się do Prezydenta Miasta P. jako wykonującego obowiązki Starosty z wnioskiem o uzgodnienie na podstawie art. 53 ust. 4 pkt. 10 a w związku zart. 64 ustawy projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej na działce nr [...] inwestycji. Prezydent Miasta P. postanowieniem z dnia [...] 2008 r. odmówił uzgodnienia decyzji wskazując, iż inwestycja znajduje się terenie przeznaczonym w studium pod budowę ulicy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] 2008 r. uchyliło postanowienie Prezydenta z dnia [...] 2008 r. jednakże Prezydent, kolejnym postanowieniem z dnia [...] 2008 r. odmówił uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy. Jak podkreślił Prezydent jego uprawnienie do uzgodnienia przedmiotowej inwestycji wynikało z faktu, iż planowana budowa ulicy stanowi przedsięwzięcie o charakterze ponadlokalnym. Na skutek zażalenia inwestora Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r. uchyliło postanowienie z dnia [...] 2009 r. Prezydent Miasta P. ponownie rozpatrując wniosek Kolegium, odmówił, postanowieniem z dnia 22 lipca 2009 r. uzgodnienia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego z garażem wbudowanym w bryłę budynku. Ostatecznie Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. uchyliło postanowienie Prezydenta Miasta P. z lipca 2009 r. i umorzyło postępowanie przed organem I instancji. Jak bowiem wyjaśniło Kolegium w przedmiotowej sprawie nie było potrzeby uzgodnienia planowanej inwestycji z Prezydentem Miasta P. działającym jako starosta. Planowana inwestycja nie leży bowiem na terenie, który byłby przeznaczony w planie wojewódzkim pod realizację celu o charakterze ponadlokalnym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 2 kpa uchyliło decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2006 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ powtórz dotychczasowy przebieg postępowania a następnie przytoczył treść przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym regulujących wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Następnie organ odwoławczy wskazał, iż nie podziela poglądu Prezydenta Miasta P., jakoby wydanie w przedmiotowej sprawie decyzji o warunkach zabudowy było niedopuszczalne z uwagi na sprzeczność planowanej inwestycji z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania miasta P. Kolegium wskazało jednakże, iż w przedmiotowej sprawie organ I instancji nie sporządził analizy urbanistycznej, która odzwierciedlałaby ustalenia poczynione w trakcie postępowania. W szczególności w analizie nie wskazano, które nieruchomości przyjęto do analizy oraz nie podano parametrów nieruchomości nią objętych, jak również nie sporządzono załącznika graficznego, z którego wynikałyby ustalenia poczynione w trakcie prowadzonego postępowania. Organ odwoławczy zarzucił również brak ustalenia stron przedmiotowego postępowania oraz brak wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji przesłanek odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Podniesiono również, że Prezydent nie dokonał wyczerpującej oceny zebranego materiału dowodowego, a sama decyzja została wadliwie uzasadnione. W opinii Kolegium błędy powyższe spowodowały konieczność uchylenia decyzji oraz ponownego rozpoznania sprawy przez organ I instancji.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu J. K., formułując zarzut naruszenia art. 12 art. 35 § 3 w związku z art. 36 § 1 oraz art. 138 § 2 kpa, jak również zarzut naruszenia art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż w wyroku z dnia 12 stycznia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przesądził, że w sprawie zachodzą przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu jakoby sporządzona w 2006 r. analiza urbanistyczna była niewystarczająca dla wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zarzucił, iż w przedmiotowej sprawie obowiązkiem organu było wydanie decyzji reformatoryjnej, a więc rozstrzygającej sprawę co do istoty. W przypadku podjęcia wątpliwości, co do kompletności materiału dowodowego Kolegium winno było go uzupełnić, w oparciu o treść art. 136 kpa. Zdaniem wnoszącego skargę działanie organu nie tylko naruszyły przepis postępowania administracyjnego, ale również nie zrealizował wytycznych zawartych w wyroku z dnia 12 stycznia 2007 r., a więc dopuścił się naruszenia art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżący podniósł wreszcie, iż działania organu, w toczącym się od ponad 5 lat postępowaniu, wskazują na naruszenie zasad postępowania administracyjnego dotyczących terminów załatwienia spraw.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia oceny prawidłowości rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu uchylającego decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2006 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego z garażem wbudowanym w bryłę budynku, na działce oznaczonej nr geodezyjnym [...], obręb [...], ark [...], położonej przy ul. [...] w [...].

W pierwszej kolejności niezbędne jest wskazanie, że w przedmiotowej sprawie orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, który wyrokiem z dnia 12 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Po 696/06, uchylił wcześniejszą decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylająca decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2006 r. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Jak wynika z ugruntowanego stanowiska sądów administracyjnych, skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie to zostało wydane; postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne; przyszłe postępowanie administracyjne, w tym także w sprawie stwierdzenia nieważności aktu i wznowienia postępowania administracyjnego, oraz ewentualne przyszłe postępowanie sądowoadministracyjne, w tym także przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w przypadku ewentualnego rozpoznawania skargi kasacyjnej od ponownego wyroku sądu pierwszej instancji (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 marca 2009 r., sygn. akt I SA/Łd 1230/08, LEX 493588). Stąd skutkiem wyroku sądu administracyjnego w toku każdego z tych postępowań jest zakaz formułowania nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej przez sąd administracyjny poglądem. W powyższym świetle zarówno organ administracji publicznej ponownie rozstrzygający sprawę jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny związany jest oceną wyrażoną w powołanym powyżej wyroku z dnia 12 stycznia 2007 r., w którym Sąd nakazał Kolegium, przy braku przesłanek wskazujących na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, orzec co do istoty sprawy. Innymi słowy Sąd zobowiązał organ do rozważenia, czy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala na wydanie prawidłowej decyzji rozstrzygającej w zakresie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego z garażem wbudowanym w bryłę budynku. Tym samym wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, Sąd nie przesądził, jakoby rolą Kolegium było wydanie w rozpatrywanej sprawie decyzji, co do istoty, lecz jedynie nakazał dokonanie wszechstronnej oceny zebranego materiału dowodowego, pozostawiając jednocześnie uznaniu organu odwoławczego, czy w sprawie możliwe jest wydanie decyzji merytorycznej. Konsekwentnie za nietrafny uznać należało zarzut naruszenia przez Kolegium art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wywiązując się z nałożonego na niego obowiązku uznało, że wadliwość decyzji organu I instancji jest tak duża, że nie może być konwalidowana decyzją organu odwoławczego. Innymi słowy Kolegium uznało, że zakres niezbędne jest przeprowadzenie ponownego postępowania wyjaśniającego przez Prezydenta Miasta P. Stanowisko uznać należy za prawidłowe.

Zgodnie z art. 15 kpa postępowania administracyjne jest dwuinstancyjne. Z treści powyższego artykułu wywieść należy obowiązek organu odwoławczego do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. Równocześnie zebrany materiał dowodowy musi być prawidłowy i zupełny, a więc musi umożliwiać wydanie merytorycznej decyzji, rozstrzygającej sprawę co do istoty. Procesowym przejawem zasady dwuinstancyjności są określone w art. 138 kpa formy rozstrzygnięć, jakie mogą zapaść w postępowaniu odwoławczym. W szczególności podkreślenia wymaga, że zgodnie z treścią art. 138 § 2 kpa, w brzmieniu nadanym mu nowelizacją z dnia 11 kwietnia 2011 r., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Powoduje to, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego, mocą którego uchylona zostaje zaskarżona decyzja, a sprawa jest przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji może mieć miejsce wyłącznie, gdy organ ten bądź to nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego bądź też przeprowadzone postępowanie wyjaśniające rażąco narusza przepisy postępowania (por. B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego Wyd. 11, Warszawa 2011, s. 519). Uprawnienia kasacyjne organu odwoławczego zostały wiec wprost powiązane z brakiem lub wadliwością prowadzonego przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego. Wadliwość prowadzonego postępowania musi mieć jednak charakter kwalifikowany i odnosić się do okoliczności mających istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Konsekwentnie uznać należy, że możliwość wydania decyzji kasacyjnej przez organ II instancji została powiązana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie zawisłej sprawy.

Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać należy, że w ocenie Sądu stwierdzona przez Kolegium wadliwość postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji niewątpliwe uzasadniała wydania decyzji kasacyjnej. Jak bowiem wskazuje analiza akt sprawy, a w szczególności sporządzonej w dniu [...] czerwca 2005 r. analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, nie odpowiadała ona przepisom ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy czym zakres stwierdzonych nieprawidłowości nie mógł zostać uzupełniony w ramach postępowania, o jakim mowa w art. 136 kpa. Równocześnie wadliwość prowadzonego przed Prezydentem Miasta P. postępowania wskazała na konieczność wyeliminowania zarówno zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2006 r., jak i postanowień Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] 2005 r. oraz [...] 2006 r.

Rozstrzygając przedmiotową sprawę wyjaśnić należy w pierwszej kolejności, iż stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od istnienia, co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Podjęcie powyższych ustaleń umożliwia sporządzona, na potrzeby postępowania, analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym planowana jest inwestycja. W powyższym zakresie art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odsyła do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 ze zm.). I tak, zgodnie z § 3 ust. 1 powyższego rozporządzenia w przypadku braku planu miejscowego w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Jednocześnie, zgodnie z ust. 2 powyższego przepisu, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W ocenie Sądu analiza z 2005 r. nie spełnia powyższych przesłanek, gdyż z jej części graficznej nie wynika, aby w sposób prawidłowy wyznaczono obszar nią objęty. W szczególności załączona do niej mapa nie spełnia warunków określonych w § 3 ust. 2 rozporządzenia sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego.

Kolejne przepisy powołanego powyżej rozporządzenia wskazują natomiast na konieczność zawarcia w analizie ustaleń dotyczących wskaźnika powierzchni, wysokości, szerokości elewacji frontowej, czy też geometrii dachu. Mieć przy tym należy na względzie, jak zasadnie wywiodło Kolegium w zaskarżonej decyzji, iż w części opisowej analizy niezbędne jest wskazanie zarówno nieruchomości przyjęto do analizy, jak i podanie parametrów nieruchomości nią objętych. W tym miejscu podkreślania wymaga, że zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem sądów administracyjnych, w dokonanej na potrzeby postępowania o ustalenie warunków zabudowy analizie urbanistyczno – architektonicznej, muszą znaleźć się wskazane w rozporządzeniu wykonawczym z dnia 26 sierpnia 2003 r., elementy dotyczące określenia wymagań przyszłej inwestycji i to ustalone w sposób, w jaki wskazuje rozporządzenie. W analizie dokonuje się bowiem szczegółowej charakterystyki terenu, określa funkcję istniejącej zabudowy jak i jej cechy, w szczególności w zakresie formy architektonicznej, występującej w terenie linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jak i geometrii dachu. Stąd też analiza winna zawierać szczegółowe przedstawienie wskaźników powierzchni zabudowy dla poszczególnych działek znajdujących się w granicach obszaru analizowanego wraz z podaniem powierzchni działek i wielkości znajdujących się na nich budynków. Z uwagi na fakt, że wyniki analizy stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy uznać należy, że brak prawidłowego i rzetelnego ustalenia poszczególnych wskaźników planowanych obiektów budowlanych stanowi naruszanie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy. Oznacza ono, iż w istocie nie wyjaśniono, czy planowana inwestycja spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc czy możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy, Stąd też, jak zasadnie wywiodło Kolegium stwierdzenie powyższego naruszenia musiało prowadzić do uchylenia decyzji organu I instancji. Nie jest to bowiem naruszenie, które mogłoby zostać naprawione przez organ odwoławczy w ramach art. 136 kpa. Sporządzenie prawidłowej analizy nie powodowałoby bowiem uzupełnienia materiału dowodowego, ale w istocie skutkowałoby jego skompletowaniem w całości, nijako w zastępstwie organu I instancji. Działanie powyższe wykracza poza zakres zastosowania powołanego powyżej przepisy

Sąd podkreśla, że stwierdzona wadliwość analizy spowodowała, że w sprawie niezbędne było uchylenie decyzji obydwóch instancji. Działanie powyższe jest bowiem niezbędne do końcowego załatwienia niniejszej sprawy, gdyż, jak wyżej wskazano, konieczność sporządzenia prawidłowej analizy architektoniczno-budowlanej nie może być konwalidowana przez organ odwoławczy. Sąd podziela pogląd, iż w sytuacji, w której musi być przeprowadzone postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem inwestora w całości, a przede wszystkim niezbędne jest dokonanie analiza urbanistycznej i oceny wniosków z tej analizy płynących, konieczne jest wydanie orzeczenia mocą którego sprawa ma być ponownie rozpoznana przez organ I instancji. Dopuszczenie możliwości przeprowadzenia postępowania przed organem odwoławczym mogłoby prowadzić do rażącego naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określonej w art. 15 kpa. Realizacja powyższej zasady wymaga, aby rozstrzygnięcia zapadłe w sprawie zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów (a więc zarówno przed organem I instancji, jak i organem odwoławczym) postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (por. wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95). Skoro stwierdzone przez Kolegium nieprawidłowości wskazały, iż postępowanie przed organem I instancji rażąco naruszyło przepisy postępowania, za zasadne uznać należało uchylenie zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 138 § 2 kpa.

Dodatkowo mieć należy na względzie, iż jak zasadnie wywiodło Kolegium w zaskarżonej decyzji, w przedmiotowej sprawie konieczne było również ustalenia stron przedmiotowego postępowania, gdyż jak wynika z akt sprawy, organ I instancji zaniechał podjęcia powyższych ustaleń.

Zgodnie z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd jest uprawniony do usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę zapoczątkowaną wnioskiem inwestora z dnia [...] maja 2005 r. Sąd, uznał jednakże konieczność wyeliminowana z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz postanowień Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] 2005 r. oraz [...] 2006 r. W ocenie Sądu działanie powyższe jest konieczne z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości, jak również jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.

Powołanej powyżej postanowienia z czerwca 2005 r. oraz grudnia 2006 r. zostały wydane na wniosek Prezydenta Miasta P. w ramach uzgodnienia obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji. Wyjaśnienia jednakże wymaga, że postanowienie uzgodnieniowe jest elementem głównego rozstrzygnięcia sprawy następującego w formie decyzji administracyjnej. Ma ono znaczenie materialne i stanowi część rozstrzygnięcia przyjętego w danej sprawie (uchwała z dnia 09 listopada 1998 r. sygn. akt OPS 8/98, pub. ONSA 1999 r. Nr 1, poz. 7). W myśl art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzgodnienia tego dokonuje się w trybie art. 106 kpa. Przepis ten reguluje współdziałanie organów przy wydawaniu decyzji, przy czym chodzi o współdziałanie różnych organów. Jest to wyrażone wprost w art. 106 § 1 kpa, który uzależnienia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez "inny" organ. Tryb wskazany w art. 106 kpa nie będzie miał zatem zastosowania do sytuacji, w których przed podjęciem decyzji organ administracji publicznej zwraca się o wyrażenie stanowiska do jednostki organizacyjnej jemu podległej, nie będącej innym organem administracji publicznej.

Organem właściwym do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest wójt, burmistrz albo prezydent miasta, z wyjątkiem decyzji o warunkach zabudowy na terenach zamkniętych, którą wydaje wojewoda (art. 60 ust. 1 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Miasto P. jest miastem na prawach powiatu (załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 07 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów, Dz. U. z 1998 r. 103, poz. 652). Z mocy art. 19 ust. 5 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. W myśl postanowień Statutu Jednostki Budżetowej Zarządu Dróg Miejskich, jest ona jednostką organizacyjną Miasta P., przy pomocy której Prezydent Miasta wykonuje swoje obowiązki zarządcy drogi i zarządzającego ruchem. Takie przeniesienie zadań z zakresu zarządu drogami na jednostkę podległą Prezydentowi

Miasta nie oznacza przeniesienia kompetencji organu. Pomimo powierzenia Zarządowi Dróg Miejskich obowiązków zarządcy drogi, w myśl ustawy o drogach publicznych to prezydent miasta jest zarządcą wszystkich dróg publicznych w granicach miast na prawach powiatu. Jednostka budżetowa – Zarząd Dróg Miejskich, jest natomiast jednostką organizacyjną, przy pomocy której wykonuje on swoje obowiązki. Jednostka taka nie może być traktowana jako odrębny organ. Oznaczało to, iż w przedmiotowej sprawie, właściwym do wydania decyzji o warunkach zabudowy i postanowienia uzgodnieniowego w zakresie określonym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym był ten sam organ administracji publicznej – Prezydent Miasta P. W takim przypadku uzgodnienie w trybie art. 106 kpa jest niedopuszczalne, gdyż z istoty tej instytucji wynika, iż ma ona zastosowanie w razie współdziałania różnych organów. Należy w związku z tym uznać, że art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera obowiązku uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy, gdy w myśl art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych prezydent miasta na prawach powiatu wykonuje jednocześnie funkcję zarządcy dróg publicznych w granicach tego miasta. Wymaga też podkreślenia, że obowiązek ten nie istnieje nawet wtedy, gdy w mieście na prawach powiatu sprawy z zakresu zarządu drogami prowadzi wyodrębniona organizacyjnie jednostka budżetowa. A zatem w niniejszej sprawie brak było podstaw do wydania postanowienia uzgodnieniowego. Stąd też powołane powyżej postanowienia Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] czerwca 2005 r. oraz z dnia [...] grudnia 2006 r. uznać należało za wydane z naruszeniem prawa.

Reasumując dotychczasowe rozważania wskazać należy, iż Kolegium wydając zaskarżoną decyzję nie dopuściło się naruszenia art. 138 § 2 kpa. Jednakże mając na względzie stwierdzone uchybienia, w tym pozostawanie w obrocie prawnym niezgodnych z prawem postanowień Zarządu Dróg Miejskich, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2006 r. oraz postanowienia Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] czerwca 2005 r. oraz [...] grudnia 2006 r.

W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, iż w sytuacji, w której okres pomiędzy złożeniem wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a uzyskaniem rozstrzygnięcia w sprawie, przekracza już okres 6 lat, niezbędne jest podjęcie wszelkich działań służących szybkiemu zakończeniu postępowania. Stąd, wobec kompletności wniosku inwestora z dnia [...] maja 2005 r. obowiązkiem Prezydenta Miasta P. będzie ustalenie, w pierwszej kolejności, stron postępowania administracyjnego, a następnie sporządzenie prawidłowej analizy urbanistyczno – architektonicznej, spełniającej wymogi określone w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. Na tej podstawie organ zobowiązany jest rozstrzygnąć, czy planowana inwestycja będzie stanowiła kontynuację funkcji i zabudowy na terenie nią objętym. W świetle zarówno powyższego wyroku, jak i uprzedniego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Po 696/06, organ I instancji nie powinien przy tym dokonywać uzgodnień dotyczących obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji oraz opierać swojego rozstrzygnięcia na zapisach studium kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, nie będącego aktem prawa miejscowego. Organy powinny ograniczyć się wyłącznie do zbadania, czy planowana inwestycja spełnia warunki określone w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy czym podjęte ustalenia winny znaleźć swoje odzwierciedlenie w decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty.

O zwrocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 powyższej ustawy.