VI SA/Wa 1155/12

Uzasadnienie

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 marca 2012 r. sygn. akt: II GSK 297/11 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2010 r. sygn. akt: VI SA/Wa 1285/10, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania .

Jak wynika z akt, w dniu [...] września 2009 r. funkcjonariusz Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego we W. A. Z. działając w ramach obowiązków służbowych z zamiarem przeprowadzenia kontroli drogowej przewozów regularnych dokonywanych na linii W.– Ś. o godzinie 14 min 13 na przystanku przy ul S. w W. wsiadł do autobusu marki [...] nr rej [...] oznakowanego tablicami kierunkowymi nr [...].Był to pojazd wykonujący przewóz regularny na linii W. – Ś. na podstawie zezwolenia nr [...] oraz licencji nr [...] udzielonych na rzecz T. S. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą P., - zwanego skarżącym. Funkcjonariusz A.Z. był nieumundurowany a przedmiotową kontrolę miał rozpocząć na przystanku końcowym, po opuszczeniu pojazdu przez pasażerów, okazując kierowcy swoją legitymację służbową. Kontroli jednak ostatecznie nie podjął, gdyż ubiegli go inni (umundurowaniu) funkcjonariusze WITD, którzy na przystanku końcowym w Ś., Os. P., ul. [...] okazali kierowcy legitymację służbową. Inspektor A. Z. przesłuchany w niniejszej sprawie w charakterze świadka zeznał, że w czasie przejazdu zapisywał wszystkie miejsca wymiany podróżnych a także odnotował fakt, iż kierujący pojazdem o godzinie 14 min 37 zatrzymał autobus na przystanku przy ul. D. w obrębie budynku [...] SA, na którym wsiadł jeden pasażer. A. Z. stwierdził ponadto, że zachowanie kierowcy a także zatrzymanie pojazdu na wzmiankowanym przystanku było całkowicie naturalne i nie powodowane żadnymi czynnikami zewnętrznymi. Kierowca H. G. przesłuchany w charakterze świadka zeznał, że nie pamięta czy w czasie zakończonego właśnie kursu zatrzymywał pojazd na nieuwzględnionym w rozkładzie jazdy przystanku przy ul. D. w obrębie budynku [...] SA w celu zabrania pasażera. Wskazał, że wcześniej czasami zdarzało mu się zatrzymać pojazd na tym przystanku, jeżeli przewożony aktualnie pasażer o to poprosił. Wówczas zdarzało się, że w międzyczasie ktoś wsiadł na tym przystanku.

Z kontroli sporządzono protokół Nr [...] w którym stwierdzono, że realizacja przejazdu do Ś. z godziny 14 min 15 odbyła się z naruszeniem warunków udzielonego zezwolenia w zakresie wyznaczonych przystanków, gdyż pojazd poddany kontroli zatrzymał się na przystanku autobusowym zlokalizowanym przy ul. D. na wysokości budynku [...] SA, gdzie do pojazdu wsiadła jedna osoba, czego świadkiem był inspektor transportu drogowego, który w sposób bierny obserwował realizowanie linii komunikacyjnej, przebywając w pojeździe. Kierowca H. G. odmówił podpisania powyższego protokołu.

Ostateczną decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2010 r. Nr [...] utrzymano w mocy decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2010 r. o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w kwocie 3.000 zł z tytułu wykonywania transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących wyznaczonych przystanków.

Jako podstawę prawną do nałożenia kary pieniężnej wskazano m.in. przepis art. art. 92 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm., zwanej dalej utd). w zw. z lp. 2.2.3. załącznika do ww. ustawy. Zgodnie z art. 20 ust.1 powołanej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie kontroli, w zezwoleniu określa się w szczególności: warunki wykonywania przewozów (pkt 1); przebieg trasy przewozów, w tym miejscowości, w których znajdują się miejsca początkowe i docelowe przewozów (pkt 2); miejscowości, w których znajdują się przystanki - przy przewozach regularnych osób (pkt 3).

Z kolei w myśl art. 20 ust. 1a powołanej ustawy załącznikiem do zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, jest obowiązujący rozkład jazdy. W świetle art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym naruszenie obowiązków lub warunków wynikających z tej ustawy zagrożone jest karą pieniężną w kwocie od 50 zł do 15.000 zł. Zgodnie zaś z lp. 2.3.3. załącznika do utd wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczącym wyznaczonych przystanków sankcjonowane jest karą pieniężną w kwocie 3.000 zł. Według organów administracji publicznej ustalenia protokołu kontroli z dnia [...] września 2009 r. uzasadniają nałożenie na skarżącego kary pieniężnej, gdyż kierowca realizował sporny przejazd niezgodnie z obowiązującym rozkładem jazdy zatrzymując się na przystanku nie ujętym w tym rozkładzie tj. na ul. D. w W. o czym zeznał wprost naoczny świadek inspektor WITD A. Z. Organ odwoławczy przytoczył również opisane wyżej zeznania kierującego pojazdem uznając, że organ I instancji prawidłowo zebrał materiał dowodowy, a nałożona kara jest słuszna i zgodna z prawem.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2010 r. Główny Inspektor stwierdził, że są one niezasadne. Zdaniem organu odwoławczego w omawianej sprawie nie można mówić o prowokacji czy "zakupie kontrolowanym" gdyż Inspektor ITD w żaden sposób nie nakłaniał kierowcy do zatrzymania się na przystanku nieobjętym rozkładem jazdy. Był on jedynie pasażerem przesłuchanym później w charakterze świadka. W ocenie GITD, zawarty w odwołaniu wniosek o zawieszenie przedmiotowego postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż postępowania toczące się z wniosków skarżącego w Prokuraturze Rejonowej w Ś. ([...]) oraz przed Urzędem Kontroli Skarbowej w W. nie stanowią zagadnienia wstępnego o jakim mowa w tym przepisie.

W skardze na powyższą decyzję, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący – reprezentowany przez adwokata- zarzucił naruszenie art. 7, 77 k.p.a poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Ponadto zarzucono naruszenie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż organ prowadził postępowanie pomimo, iż zaszła obligatoryjna przesłanka zawieszenia postępowania administracyjnego albowiem zgłoszone przez stronę zarzuty wskazują iż w trakcie prowadzonego przed organem I instancji postępowania mogło dojść do przestępstwa, a organem uprawnionym do takiego stwierdzenia jest prokuratura i sąd.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 26 października 2010 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2010 r. Podstawą orzeczenia był pogląd WSA o niedostatecznym przeprowadzeniu postępowania dowodowego w sprawie administracyjnej – z naruszeniem przepisów art. art. 7, 77 k.p.a. WSA nie dopatrzył się natomiast naruszenia przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W szczególności zakwestionował prawidłowość kontroli oraz sporządzonych w związku z jej przebiegiem trzech protokołów, w tym – rolę świadka A. Z., który będąc pracownikiem organu kontrolującego i działając w ramach obowiązków służbowych inspektora transportu drogowego przebywał w skontrolowanym pojeździe podczas spornego przewozu regularnego.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił poglądów WSA w Warszawie w zakresie stwierdzonego naruszenia procedury administracyjnej polegającego na naruszeniu art. art. 7, 77 k.p.a. Zdaniem NSA wytknięte sąd I instancji uchybienia proceduralne nie uzasadniały uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości zarówno materialnych jak i procesowych aspektów stosunku administracyjnoprawnego, skonkretyzowanego w zaskarżonej decyzji. Dla wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu niezbędne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c Ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwaną dalej p.p.s.a. (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm ).

W myśl art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Rozpatrując skargę w świetle wyżej przywołanych zasad Sąd doszedł do przekonania o jej bezzasadności.

W sytuacji skorygowania przez Naczelny Sąd Administracji poglądu WSA w Warszawie o istotnym naruszeniu procedury administracyjnej przez organy administracyjne poprzez nienależyte przeprowadzenie kontroli drogowej, Sąd dokonał ponownej oceny zgromadzonych w sprawie materiałów. Konsekwencją było uznanie, iż innych, aniżeli wskazane w wyroku WSA w Warszawie z dnia 26 października 2010 r. uchybień proceduralnych mogących mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie nie było.

Przechodząc do oceny subsumcji prawnej dokonanej przez organy administracyjne, Sąd uznał, iż nastąpiła ona z poszanowaniem istniejącego porządku prawnego.

Jako podstawę prawną do nałożenia kary pieniężnej prawidłowo w treści skarżonej decyzji wskazano m.in. przepis art. art. 92 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm., zwanej dalej utd). w zw. z lp. 2.2.3. załącznika do ww. ustawy. Zgodnie z art. 20 ust.1 powołanej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie kontroli, w zezwoleniu określa się w szczególności: warunki wykonywania przewozów (pkt 1); przebieg trasy przewozów, w tym miejscowości, w których znajdują się miejsca początkowe i docelowe przewozów (pkt 2); miejscowości, w których znajdują się przystanki - przy przewozach regularnych osób (pkt 3).

Z kolei w myśl art. 20 ust. 1a powołanej ustawy załącznikiem do zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, jest obowiązujący rozkład jazdy. W świetle art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym naruszenie obowiązków lub warunków wynikających z tej ustawy zagrożone jest karą pieniężną w kwocie od 50 zł do 15.000 zł. Zgodnie zaś z lp. 2.3.3. załącznika do utd wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczącym wyznaczonych przystanków sankcjonowane jest karą pieniężną w kwocie 3.000 zł.

Ustalenia protokołu kontroli z dnia [...] września 2009 r. uzasadniają nałożenie na skarżącego kary pieniężnej, gdyż kierowca realizował sporny przejazd niezgodnie z obowiązującym rozkładem jazdy zatrzymując się na przystanku nie ujętym w tym rozkładzie tj. na ul. D,. w W. Podstawą ustaleń w powyższym przedmiocie są przede wszystkim zeznania naocznego świadka - inspektora WITD A. Z., z którym nie stoją w sprzeczności zeznania kierującego pojazdem.

Sąd uznał za nieuzasadniony zarzut skargi dotyczący naruszenia przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a polegającego na prowadzeniu postępowanie pomimo, iż zaszła obligatoryjna przesłanka zawieszenia postępowania administracyjnego albowiem zgłoszone przez stronę zarzuty wskazują iż w trakcie prowadzonego przed organem I instancji postępowania mogło dojść do przestępstwa, a organem uprawnionym do takiego stwierdzenia jest prokuratura i sąd. Zdaniem Sądu - ani postępowanie karne prowadzone w Prokuraturze Rejonowej w Ś. w sprawie wymuszenia rozbójniczego dokonanego na kierowcy P. R., ani też postępowanie administracyjne prowadzone w Urzędzie Kontroli Skarbowej w W. na podstawie zawiadomienia złożonego przez skarżącego, dotyczące tego, że funkcjonariusze publiczni z inspekcji transportu drogowego w porozumieniu z przewoźnikami, którzy są ich informatorami poprzez prowadzenie kontroli w stosunku do innych przewoźników próbują wyeliminować ich z rynku (v. treść odwołania od decyzji WITD k. 28-30 akt adm) nie są prejudykatami w rozumieniu powołanego przepisu. Sąd zwraca uwagę, że na konstrukcję zagadnienia wstępnego o jakim mowa w powołanym przepisie składają się cztery istotne elementy (które muszą wystąpić łącznie): 1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; 2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu; 3)wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji oraz 4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Podkreślić przy tym należy, że ostatni z wymienionych elementów, w istocie najważniejszy, jest najbardziej sporny. Pojawiające się kontrowersje wynikają z faktu, że formułując wymóg istnienia zależności, kodeks nie określa jej charakteru.

W ocenie Sądu, przepis art. 97 k.p.a wymaga zależności bezpośredniej, ponieważ przemawia za tym istota instytucji zawieszenia postępowania, instytucji tamującej bieg postępowania i opóźniającej rozstrzygnięcie sprawy (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 1999 r. IV SA 7444/97 niepubl.).

O kwestii prejudycjalnej w postępowaniu administracyjnym wypowiadali się niejednokrotnie zarówno przedstawiciele doktryny jak i w swoich orzeczeniach - Naczelny Sąd Administracyjny. Przegląd poglądów na temat pojęcia oraz istoty prejudycjalności zaprezentował m.in. J. Rodziewicz (w:) Prejudycjalność w postępowaniu cywilnym , Gdańsk 2000r., strony 7-18. , gdzie podaje m.in. że pod pojęciem prejudycjalności rozumie się najczęściej przesądzające znaczenie, jakie posiada rozstrzygnięcie jednej sprawy dla rozstrzygnięcia drugiej sprawy lub technicznoprawną konieczność rozstrzygnięcia jednej sprawy po to, aby następnie można było rozstrzygnąć inną sprawę. Z kolei Wojciech Jakimowicz w artykule pt . "O kwestii prejudycjalnej w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym" opublikowanym (w:) Samorząd Terytorialny 2003/10/29 wskazuje: "samo zatem stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ, na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. Na interpretację zagadnienia wstępnego jako przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego nie mają wpływu względy natury celowościowej i ekonomiki postępowania". Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z 17 lipca 2003r II SA 427/02 podkreślił, iż prejudycjalność zachodzi tylko wtedy gdy rozstrzygnięcie, co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe.

Zdaniem Sądu, w rozpatrywanej sprawie nie zachodziła tego rodzaju bezpośrednia zależność, że rozstrzygnięcie w którejkolwiek z przytoczonych dwóch spraw administracyjnych stanowiło wiążącą przesłankę wydania decyzji w sprawie niniejszej. Postępowanie toczące się w Prokuraturze dotyczy bowiem innego kierowcy niż ten, który występował w rozpoznawanej aktualnie sprawie. Natomiast ewentualny wynik postępowania w Urzędzie Kontroli Skarbowej nie ma wpływu na ustalenie stanu faktycznego i wydanie rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej. Podkreślenia przy tym wymaga, że skarżący nie złożył w rozpoznawanej sprawie administracyjnej wniosku o wyłączenie któregokolwiek z pracowników inspekcji transportu drogowego (art. 24 k.p.a.). Natomiast sam fakt, że zawiadomienia złożone przez skarżącego o ewentualnych przestępstwach dotyczą pracowników organu administracji, który ma wydać decyzję, wbrew twierdzeniom skarżącego (v. odwołanie k.30) nie stanowią przesłanki o jakiej mowa w art. 24 §1 pkt 6 k.p.a. obligatoryjnego wyłączenia pracownika od rozpoznania sprawy. Zgodnie bowiem z tym przepisem, pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie z powodu której wszczęto przeciw niemu dochodzenie służbowe, postępowanie dyscyplinarne lub karne. Wymagane jest zatem wszczęcie postępowania przeciwko osobie a nie jedynie "w sprawie" jak to ma miejsce w rozpatrywanym przypadku.

Uznając, że organ I instancji prawidłowo zebrał materiał dowodowy, a nałożona kara jest zgodna z prawem, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.