IV SA/Po 195/12

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] września 2011 r., nr [...] (dalej decyzja z dnia [...] września 2011 r.) Wójt Gminy G. (dalej Wójt albo organ I instancji) działając z urzędu na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2010 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa), art. 145 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm., dalej ugn) oraz uchwały Rady Gminy w G. z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dziennik Urzędowy Województwa Wielkopolskiego z dnia 22 lutego 2008 r., nr 15, poz. 350, dalej uchwała z dnia 31 grudnia 2007 r.) ustalił opłatę adiacencką w związku z wybudowaniem nowej drogi z kostki betonowej we wsi O., obręb O., dla nieruchomości oznaczonej geodezyjnie na arkuszu mapy nr [...] jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2, zapisanej w KW [...] jako własność M. i S. W. (dalej strony, odwołujący albo skarżący) w wysokości [...] zł. Jednocześnie organ I instancji orzekł o terminie oraz sposobie uiszczenia przez strony wyznaczonej opłaty.

W uzasadnieniu Wójt wyjaśnił, że w 2008 roku Gmina G. zrealizowała inwestycję polegającą na budowie drogi we wsi Sz. D. oraz O. Ostatecznego terminu odbioru i przekazania do użytkowania drogi dokonano [...] września 2008 r. Uchwalą z dnia [...] grudnia 2007 r. określono wysokość procentową opłaty adiacenckiej dla budowy drogi na 30% w przypadku terenów usługowo-przemysłowych oraz na 30% w przypadku terenów mieszkaniowych i letniskowych.

Powyższa opłata została ustalona po raz pierwszy decyzją Wójta z dnia [...] marca 2011 r., nr [...]. Na skutek wniesionego przez strony odwołania rozstrzygnięcie to zostało uchylone mocą decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. (dalej SKO albo Kolegium) z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zdaniem Wójta wartość nieruchomości należącej do stron zarówno przed jak i po przebudowie drogi została określona w sposób poprawny przez rzeczoznawcę majątkowego Pana T. R. zgodnie z przepisami ugn w operacie szacunkowym ze stycznia 2011 r. Powyższy operat szacunkowy stanowi dowód w niniejszej sprawie. Opierając się na wyjaśnieniach rzeczoznawcy majątkowego Wójt wyjaśnił, że fakt sporządzenia jednego operatu szacunkowego dla obliczenia opłaty adiacenckiej dla 47 działek uzasadniony jest przyjęciem określonej działki modelowej, dla której obliczono wzrost wartości w wyniku przebudowy drogi. Wynik tego obliczenia zastosowano dla 47 działek. Wysokość opłaty została zróżnicowana w zależności od powierzchni działek współczynnikiem korekcyjnym, który waha się od 0,90 do 1,00.

Do porównania przyjęto nieruchomości stanowiące działki budowlane z terenu Czerniejewa, gdyż na terenie Gminy G. brak jest odpowiedniego materiału porównawczego. Wybrane nieruchomości w pełni odpowiadają wskaźnikom wynikającym z art. 153 ust. 1 ugn. Wójt uznał taki wybór za właściwy, a uzyskane wyniki za adekwatne do sytuacji na lokalnym rynku nieruchomości. Przyjęte do porównania działki mają podobne cechy co działki wyceniane.

Odwołanie od decyzji z dnia [...] września 2011 r. złożyły strony pismem z dnia [...] października 2011 r. wnosząc o jej uchylenie w całości oraz umorzenie postępowania.

Odwołujący powołując się na definicje ustawowe pojęć drogi, ulicy, jezdni oraz chodnika zawarte w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. 2007 r., nr 19, poz. 115 ze zm., dalej udp) wyjaśnili, że w niniejszej sprawie wybudowany został jedynie wąski pas jezdni z kostki brukowej o szerokości nie pozwalającej na wyminięcie się dwóch samochodów osobowych. W przyszłości planowane jest poszerzenie kostki brukowej do szerokości drogi co najmniej po 1 metrze z każdej strony oraz wybudowanie chodników. Tym samym opłata adiacencka może zostać wymierzona po wybudowaniu drogi w całości, a nie poszczególnych jej elementów.

Odwołujący zwrócili również uwagę, że do nowo położonej kostki brukowej nie ma dojazdu od strony miasta. Jedyna droga dojazdowa do osiedla w marcu 2011 r. po wiosennych roztopach przestała praktycznie istnieć i samochody wszyscy mieszkańcy przez długi czas musieli zostawiać samochody 1,5 km od domów i chodzić pieszo, nosząc zakupy w rękach. Dlatego wartość nieruchomości należącej do odwołujących nie wzrosła na skutek częściowego wybrukowania ulicy przy której znajduje się ich nieruchomość.

Odwołujący podkreślili również, że przed wydaniem decyzji z dnia [...] września 2011 r. Wójt nie wywiązał się z wszystkich zaleceń i wytycznych SKO. Rozpatrywana decyzja wydana została na skutek odwołania od wcześniejszej decyzji Wójta w tej samej sprawie, która została uchylona przez SKO. Wójt między innymi nie powołał nowego biegłego w celu uzyskania wyceny wzrostu wartości działek z uwagi na wybudowanie drogi ani w żaden sposób nie skorygował tej wyceny.

Odwołujący zwrócili również uwagę, że decyzję z dnia [...] września 2011 r. otrzymali [...] września 2011 r. Natomiast dnia [...] września 2011 r. minęły 3 lata od daty odbioru drogi, za wybudowanie której zostali oni obciążeni opłatą adiacencką. Po upływie wskazanego terminu wymierzenie powyższej opłaty nie jest możliwe i postępowanie w sprawie powinno zostać umorzone.

Decyzją SKO z dnia [...] października 2011 r., nr [...] (dalej decyzja z dnia [...] października 2011 r.) Kolegium utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] września 2011 r.

W uzasadnieniu Kolegium podkreśliło, że skoro zaistniały okoliczności wymienione w przepisie art. 144 ugn i nastąpił wzrost wartości nieruchomości, wykazany przez rzeczoznawcę majątkowego, spowodowany budową drogi i oceniony przez organ I instancji, możliwe było wydanie decyzji ustalającej opłatę adiacencką i zobowiązanie właściciela nieruchomości do jej zapłaty. W aktach sprawy znajduje się protokół odbioru i przekazania do użytkowania drogi, z którego wynika kiedy i gdzie została ona oddana do użytku. Z uwagi na powyższe stwierdzić należy, że doszło do wybudowania drogi, a tym samym istnieją przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej.

Organ I instancji dokonał analizy operatu szacunkowego pod względem formalnym i prawnym. Operat sporządzono z uwzględnieniem obowiązujących przepisów, w szczególności przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. 2004 r., nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej rozporządzenie z 2004 r.), a także standardów zawodowych oraz specyfiki badanej nieruchomości (wielkość, możliwość zagospodarowania) i terenu na którym jest położona (otoczenie, sąsiedztwo, jakość dróg dojazdowych i dostęp do uzbrojenia). Zgodnie z art. 80 kpa, organ I instancji dokonał oceny operatu będącego podstawą ustalenia opłaty adiacenckiej i przeniósł wyniki tej analizy do uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (dalej WSA) z dnia 17 lutego 2012 r. strony wniosły o uchylenie decyzji z dnia [...] października 2011 r. w całości.

W uzasadnieniu skarżący podnieśli tożsame argumenty, jak we wniesionym odwołaniu od decyzji z dnia [...] września 2011 r. Skarżący podkreślili, że opłata adiacencka może zostać wymierzona po wybudowaniu drogi w całości, a nie poszczególnych jej elementów. Poza tym, na skutek złego stanu technicznego okolicznych dróg, skarżący nie mają możliwości faktycznego korzystania z nowo wybudowanej drogi. W niniejszej sprawie nie doszło zatem w ogóle do wzrostu wartości ich nieruchomości. Poza tym, obliczona wartość opłaty adiacenckiej została mocno zawyżona, ponieważ budowa wąskiego odcinka drogi na jednej z ulic wewnątrz osiedla nie łączącej osiedla z żadną inną drogą nie spowodowała wzrostu wartości działek przy ul. Relaks. Wybudowano drogę, która nie łączy miejscowości w której mieszkają skarżący z innymi, nie ułatwia dostępu do najbliższej miejscowości tj. Gniezna, gdzie do szkół i zakładów pracy uczęszcza większość mieszkańców osiedla.

Poza tym, Wójt przed wydaniem decyzji z dnia [...] września 2011 r. nie wykonał wszystkich zaleceń SKO, natomiast na skutek upływu 3-letniego terminu od daty odbioru drogi postępowanie w sprawie powinno zostać umorzone (k. 4-5 akt sądowych).

W odpowiedzi na skargę z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...],[...], Kolegium wniosło o jej oddalenie jako bezzasadnej (k. 7 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Złożona skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sprawowanej pod względem zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu była decyzja z dnia [...] października 2011 r. oraz poprzedzające jej wydanie postępowanie, którego przedmiotem było ustalenie oraz wymierzenie skarżącym opłaty adiacenckiej w związku z wybudowaniem nowej drogi z kostki betonowej we wsi O. i stworzeniem skarżącym warunków do korzystania z niej.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć zapadłych w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z art. 145 ust. 1 ugn wynika, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką m.in. po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w tym dniu obowiązywała stosowna uchwała rady gminy, wskazująca stawkę procentową opłaty adiacenckiej (art. 145 ust. 2 ugn). Spełnienie warunku obowiązywania wymaganej uchwały jest w niniejszej sprawie poza sporem. Ustalenie, czy zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi następuje na podstawie odrębnych przepisów (art. 148b ust. 1 ugn). "Odrębnymi przepisami" w powyższym rozumieniu są przepisy branżowe dotyczące poszczególnych rodzajów obiektów (urządzeń) infrastrukturalnych.

Ponieważ ugn nie definiuje pojęć "droga" ani "budowa drogi", to dla ustalenia ich znaczenia należy sięgnąć do ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 4 pkt 2 udp "drogą" jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Przez "budowę drogi" rozumie się wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowę i rozbudowę (art. 4 pkt 17 udp). W pojęciu "budowy drogi" nie mieści się "przebudowa drogi", odrębnie zdefiniowana przez ustawodawcę jako wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego (art. 4 pkt 18 udp). Ponieważ tylko z "budową" (w tym "rozbudową") drogi wiąże się możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej – a już nie z jej "przebudową" – to istotnego znaczenia nabiera precyzyjne rozróżnienie tych pojęć. W tym zakresie Sąd w składzie obecnym w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 27 października 2011 r. (I SA/Bd 963/11, CBOSA), że kryterium rozróżnienia "rozbudowy" od "przebudowy" drogi jest fakt zmiany granic pasa drogowego. Z przywołanej wyżej definicji "przebudowy drogi" wynika bowiem, że z "przebudową" mamy do czynienia wówczas, gdy wykonywane są roboty budowlane niewymagające zmiany granic pasa drogowego; a contrario – w przypadku zmiany granic pasa drogowego nie mamy już do czynienia z "przebudową" drogi, ale z jej "rozbudową". Co więcej, pojęcie "przebudowy drogi" może odnosić się wyłącznie do istniejącej drogi w rozumieniu art. 4 pkt 17 udp, a więc określonego obiektu budowlanego. Innymi słowy, chodzi o drogę powstałą uprzednio w wyniku wykonania robót budowlanych, a nie drogę powstałą wskutek samego użytkowania (przejazdu lub przechodu), będącą "drogą" wyłącznie w znaczeniu potocznym, a nie w rozumieniu przepisów udp. W konsekwencji cechą, która odróżnia "budowę" drogi od jej "przebudowy" jest to, że w przypadku "budowy" drogi brak jest istniejącego wcześniej obiektu budowlanego, który dopiero jest budowany (uwaga ta nie dotyczy "rozbudowy" drogi), a w przypadku "przebudowy", przed jej rozpoczęciem musi istnieć wybudowany wcześniej obiekt budowlany, który będzie przedmiotem przebudowy. Istniejącym uprzednio obiektem budowlanym może być nie tylko konstrukcja z materiałów twardych typu beton, asfalt, ale też konstrukcja ziemna; przykładowo w odniesieniu do dróg będzie to przystosowany do ruchu drogowego nasyp czy nawierzchnia ze żwiru usypana i utwardzona na gruncie wyznaczonym jako pas drogowy, będąca wynikiem robót budowlanych. Także bowiem konstrukcje typu ziemnego są zaliczane do obiektów budowlanych, co wynika z definicji "budowli" zamieszczonej w art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej pr.bud.), wymieniającej jako rodzaj budowli m.in. "budowle ziemne".

Z powyższego wynika, że gdyby przed inwestycją drogową, o której mowa w decyzji z dnia [...] września 2011 r., przedmiotowa droga we wsi O. stanowiła drogę gruntową, powstałą w sposób naturalny, przez jej zwykłe użytkowanie (przechodzenie, przejeżdżanie) – tj. bez uprzedniego przeprowadzenia na niej robót budowlanych skutkujących wykonaniem budowli (choćby tylko o charakterze budowli ziemnej) – to utwardzenie takiej drogi przez jej wybrukowanie kostką betonową stanowiłoby "wybudowanie drogi" w rozumieniu art. 145 ust. 1 ugn uprawniające organ do naliczenia opłaty adiacenckiej (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 27.10.2011 r., I SA/Bd 963/11, CBOSA).

Jednakże organy obu instancji twierdząc, że wybudowano drogę, nie poczyniły żadnych ustaleń co do tego, czy przed rozpoczęciem inwestycji drogowej, w związku z zakończeniem której naliczona została opłata adiacencka, na odcinkach nią objętych istniała już budowla drogowa powstała na skutek prowadzenia wcześniejszych robót budowlanych, czy też ów szlak komunikacyjny powstał w zupełnie naturalny sposób. Innymi słowy, zabrakło ustaleń, czy w niniejszej sprawie rzeczywiście mieliśmy do czynienia z budową drogi, w tym z jej ewentualną rozbudową, czy raczej tylko z przebudową (modernizacją) drogi. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na sformułowanie jednoznacznej odpowiedzi na to pytanie. W aktach sprawy brak jest dokumentacji obrazującej stan pierwotny i zakres robót wykonywanych w ramach przedmiotowej inwestycji – w szczególności dokumentacji technicznej (projektu) inwestycji lub pozwolenia na budowę. Analiza dokumentów znajdujących się w aktach prowadzi do rozbieżnych wniosków. W "Protokole ostatecznego odbioru i przekazania do użytkowania obiektu" z dnia 23 września 2008 r. (dalej: "Protokół odbioru"; k. 91 akt adm. I inst.) mowa jest o "przebudowie drogi". Rzeczoznawca w swym operacie wskazuje zamiennie na: "przebudowę drogi gminnej" (k. 75, 76 akt adm. I inst.), "pobudowanie drogi o nawierzchni z kostki betonowej" (k. 69, 71 akt adm. I inst.). Natomiast organ I instancji napisał w uzasadnieniu swojej decyzji o "zrealizowaniu inwestycji polegającej na budowie drogi", jednak odstąpił od podania szczegółów. Wszytko to prowadzi do wniosku, że zagadnienie charakteru przedmiotowej inwestycji – w kontekście ustawowego wymogu "wybudowania drogi" (art. 145 ust. 1 ugn) oraz legalnych definicji "drogi" i jej "budowy" oraz "przebudowy" (art. 4 pkt 2, 17 i 18 udp) – nie było przedmiotem dostatecznie wnikliwej analizy organów administracji, które przyjęły, że zrealizowanie przedmiotowej inwestycji drogowej było równoznaczne z "wybudowaniem drogi" w rozumieniu art. 145 ust. 1 ugn.

Brak wyjaśnienia powyższych okoliczności stanowiło niewątpliwe naruszenie przez organy wynikającego z art. 7 i art. 77 § 1 kpa obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego koniecznego do jej załatwienia – które to naruszenie przepisów postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy i samodzielnie uzasadniało uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji. Decyzje te obarczone są jednak dalszymi jeszcze wadami, których dotyczą poniższe uwagi.

Sąd w niniejszym składzie nie podziela zaprezentowanej przez organy obu instancji wykładni użytego w art. 145 ust. 2 ugn terminu "dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi" uznając, że w sprawie doszło do wadliwego ustalenia początkowej daty trzyletniego terminu na wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, nie jest to bowiem data podpisania protokołu ostatecznego odbioru i przekazania do użytkowania obiektu, lecz data, w której można przystąpić legalnie do użytkowania drogi, ustalona z uwzględnieniem przepisów prawa budowlanego. Sąd podziela argumentację przytoczoną w uzasadnieniu wyroku WSA w Gliwicach z dnia 07 listopada 2007 r. (II SA/Gl 257/07, CBOSA), że nie chodzi w tym przypadku o jakąkolwiek możliwość korzystania z drogi, ale o możliwość skorzystania z drogi wybudowanej prawidłowo, tj. przede wszystkim zgodnie z obowiązującymi przepisami. Droga powinna być wybudowana nie tylko legalnie, tj. w oparciu o pozwolenie na budowę (wymagane do wybudowania drogi), ale też, co do zasady, zgodnie z tym pozwoleniem (pomijając przypadki zalegalizowanych odstępstw). Ta ostatnia okoliczność podlega zaś wiążącej weryfikacji w ramach odpowiedniej procedury poprzedzającej przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego, w szczególności procedury zgłoszenia wybudowanej drogi do użytkowania. Dlatego też należy opowiedzieć się za poglądem (prezentowanym nie tylko w ww. wyroku WSA w Gliwicach z 07.11.2007 r., II SA/Gl 257/07, ale m.in. także w wyrokach NSA z 18.01.2011 r., I OSK 398/10 i z 03.11.2011 r., I OSK 1921/10 – CBOSA), że o stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi można mówić dopiero z momentem uzyskania możliwości przystąpienia do użytkowania drogi ustalonej według przepisów pr.bud., a więc – pomijając przypadki wymogu uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie – po przyjęciu bez sprzeciwu przez organy nadzoru zgłoszenia drogi do użytkowania. W powyższym zakresie – na skutek błędnej w ocenie Sądu wykładni prawa materialnego, tj. art. 145 ust. 2 ugn – sprawa nie została w ogóle wyjaśniona i ustaleń w tej materii nie można poczynić w oparciu o przedstawione Sądowi akta postępowania administracyjnego. Nie wynika z nich bowiem nawet, czy przedmiotowa inwestycja była objęta wymogiem uzyskania pozwolenia na użytkowanie, czy tylko zgłoszenia do użytkowania, a jeśli zgłoszenia – to czy i w jakiej dacie takiego zgłoszenia dokonano oraz jaka była reakcja organu nadzoru budowlanego, względnie czy i kiedy upłynął bezskutecznie termin na wniesienie sprzeciwu przez ten organ.

Sąd nie podziela natomiast stanowiska skarżących, uzależniających możliwość naliczenia opłaty adiacenckiej od "całkowitego uzupełnienia sieci dróg", względnie od wykonania połączenia drogowego pomiędzy dwiema miejscowościami. Brak bowiem podstaw prawnych do formułowania takiego wymogu. W świetle definicji "budowy drogi" z art. 4 pkt 17 udp, dla uznania, że w konkretnym przypadku doszło do wybudowania drogi, wystarczy stwierdzenie faktu wykonania połączenia drogowego pomiędzy określonymi "miejscami", a niekoniecznie "miejscowościami". W niniejszej sprawie nie ulega zaś wątpliwości, że wykonane odcinki dróg łączą określone "miejsca" –zlokalizowane na końcach tych odcinków. Nie obowiązuje zaś przepis prawa, który nakładałby na inwestora obowiązek połączenia nowo utwardzanej (budowanej) drogi z drogą już wcześniej utwardzoną (wybudowaną), choć w praktyce takie działanie będzie zapewne najczęstsze. Natomiast kluczowe dla stwierdzenia, czy w ogóle możliwe jest nałożenie opłaty adiacenckiej jest ustalenie, czy projektowane zamierzenie budowlane zostało zrealizowane w całości, czy tylko w części (co do określonego etapu); innymi słowy – czy połączenie drogowe zostało wykonane w pełnym zaprojektowanym zakresie i pomiędzy założonymi dla tej inwestycji miejscami lub miejscowościami. Sąd podziela bowiem stanowisko, że opłata adiacencka może być wymierzona dopiero po wybudowaniu drogi w całości, a nie tylko poszczególnych jej elementów lub odcinków. Ocenę stopnia realizacji inwestycji należy jednak odnosić do zaprojektowanego zamierzenia budowlanego, a nie hipotetycznych oczekiwań, co do pożądanego zakresu uzupełnienia sieci dróg, w tym co do oczekiwanej przez skarżących szerokości drogi i planowanej w przyszłości budowy kanalizacji. Z protokołu odbioru nie wynika, iżby będące przedmiotem tego odbioru odcinki drogi stanowiły etap większego zamierzenia inwestycyjnego. Jednakże ostatecznego rozstrzygnięcia tej kwestii można dokonać dopiero porównując zakres odebranych robót z dokumentacją techniczną (projektem) inwestycji. W aktach sprawy brak w tej mierze jakichkolwiek ustaleń i dowodów.

Zastrzeżenia Sądu wzbudził także sposób oszacowania wzrostu wartości działek właścicieli, dokonany przez rzeczoznawcę w operacie szacunkowym. Określając wartość nieruchomości rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Zgodnie z art. 153 ust. 1 ugn podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku (§ 4 ust. 2 rozporządzenia z 2004 r.). Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (§ 4 ust. 3 rozporządzenia z 2004 r.). Dla zastosowania powyższej metody istotnego znaczenia nabiera rozumienie samej nieruchomości podobnej, która w art. 4 pkt 16 ugn zdefiniowana została jako nieruchomość porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Jedną z istotnych cech determinujących wartość nieruchomości jest jej powierzchnia (zob. wyrok NSA z dnia 28.04.2011 r., sygn. akt I OSK 159/11, baza orzeczeń NSA).

W kontekście tego ostatniego przepisu – wymagającego porównywania nieruchomości wycenianej "kolejno" z nieruchomościami podobnymi – wątpliwości budzi wprowadzona przez rzeczoznawcę konstrukcja "działki modelowej". W tym miejscu należy podkreślić, że zgodnie z art. 175 ust. 1 ugn rzeczoznawca majątkowy przy wykonywaniu swoich czynności zawodowych – w tym określaniu wartości nieruchomości – jest zobowiązany do działania zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości. W związku z tym należy podkreślić, że ani przepisy prawa, ani nawet wchodzące w zakres ww. standardów zawodowych dyrektywy sformułowane w Nocie Interpretacyjnej nr 1 (NI 1: "Zastosowanie podejścia porównawczego w wycenie nieruchomości") Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych, opracowanej do Powszechnych Krajowych Zasad Wyceny (PKZW) – w części poświęconej metodzie porównywania parami (nota dostępna na stronie: http://www.pfva.com.pl/standardy) – nie wspominają o możliwości stosowania konstrukcji "działki modelowej". Sąd nie przesądza w tym miejscu kategorycznie o niedopuszczalności zastosowania takiej konstrukcji przy dokonywaniu wyceny. Jednakże stwierdza, że rzeczoznawca nie wykazał potrzeby, a przede wszystkim dopuszczalności określania "działki modelowej" w świetle przepisów prawa i standardów wyceny. Stosownego uzasadnienia w tej mierze nie zawiera ani operat, ani dodatkowe wyjaśnienia rzeczoznawcy zawarte w piśmie z dnia [...] lipca 2011 r. (k. 92 akt adm. I inst.).

Ponadto, w ocenie Sądu, w operacie nie wykazano w sposób dostateczny właściwego doboru nieruchomości "podobnych" przyjętych do celów porównawczych (w tym przypadku – do określenia działki modelowej). Rzeczoznawca w szczególności nie wyjaśnił, dlaczego materiał porównawczy do wyceny stanowiły działki położone przy drogach "nie zmodernizowanych" oraz "zmodernizowanych" (k. 68 akt adm. I inst.), gdy tymczasem według stanowiska organu I instancji opłata była naliczana w związku z "wybudowaniem" drogi, a nie jej "modernizacją" (co byłoby zresztą niedopuszczalne). Należy podkreślić, że dokonując wyceny nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego, ceny nieruchomości wprawdzie koryguje się ze względu na cechy różniące je od przedmiotu wyceny, ale korekta ta dotyczyć musi nieruchomości podobnych do wycenianej. Podobieństwo obiektów nie może budzić wątpliwości, ponieważ zarówno strony, jak i organ, a także sąd muszą mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne (zob. wyrok WSA w Olsztynie z 25.08.2009 r., II SA/Ol 701/09, CBOSA). Przez "nieruchomości podobne" należy przy tym rozumieć takie, których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jest najbardziej do siebie zbliżony. W przypadku wystąpienia odmienności, wycena określająca wartość nieruchomości podlega stosownej korekcie opartej na wychwyceniu istotnych różnic, tj. takich, które mogą wpływać na tę wartość (zob. wyrok NSA z 08.02.2008 r., II OSK 2012/06, LEX nr 437627). W świetle art. 153 ust. 1 ugn na rzeczoznawcy spoczywa więc obowiązek wykazania, że wzięte do porównania nieruchomości są rzeczywiście podobne w rozumieniu tego przepisu.

W związku z powyższym należy zauważyć, że w analizowanym operacie do porównania przyjęto "działki budowlane położone przy drodze nie utwardzonej" i "działki budowlane położone przy drodze utwardzonej" (pkt 11 operatu, k. 65 akt adm. I inst.). Autor operatu nie wyjaśnił jednak, czy określenia "działki budowlane" używa w znaczeniu zdefiniowanym w art. 4 pkt 3a ugn, odnoszącym się do działek już zabudowanych, czy w rozumieniu art. 2 pkt 12 upzp, a więc jako działki nadającej się (przeznaczonej) pod zabudowę. Biegły nie tylko nie wyjaśnił czy działki niezabudowane oraz zabudowane są nieruchomościami wzajemnie podobnymi w podanym wyżej znaczeniu, ani czy, i ewentualnie w jaki sposób, fakt zabudowy działki wpływa na jej wycenę w porównaniu z ceną działki niezabudowanej (nie chodzi oczywiście w tym przypadku o wzrost wartości wynikający z wartości naniesień na gruncie, ale o samą wartość gruntu zabudowanego / niezabudowanego jako taką). Z operatu nie wynika czy nieruchomości przyjęte do porównania przy drodze bez modernizacji (k. 62 akt adm. I inst.) i nieruchomości przyjęte do porównania przy drodze zmodernizowanej (k. 58 akt adm. I inst.) stanowią działki zabudowane czy też nie. Wskazać przy tym należy na znaczne różnice w powierzchni działek przyjętych do porównania w grupie działek przyjętych do porównania przy drodze bez modernizacji (o pow. [...] m2, [...] m2 i [...] m2) i przyjętych do porównania przy drodze zmodernizowanej (o pow. [...] m2, [...] m2 i [...] m2) z działką należącą do skarżących o powierzchni [...] m2. Tymczasem nie powinno ulegać wątpliwości, że różnica między działką zabudowaną a niezabudowaną jest istotna, dlatego rzeczoznawca przyjmując do porównania nieruchomości różniące się w tym zakresie od nieruchomości wycenianej powinien przede wszystkim wskazać w uzasadnieniu operatu, dlaczego w tym przypadku celowym było przyjęcie takich, a nie innych nieruchomości do porównania (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 29.10.2009 r., IV SA/Po 338/09, CBOSA). W razie zaś konieczności wzięcia do porównania tak różnych działek (np. z uwagi na niewielką liczbę transakcji na danym rynku) rzeczoznawca powinien dać wyraz istniejącym różnicom w zabudowie przez zastosowanie stosownych współczynników korygujących, ewentualnie w sposób przekonujący wykazać, że fakt istnienia (bądź nie) zabudowy na porównywanych działkach nie wpływa na wartość wycenianych gruntów.

Należy podkreślić, że dokonując wyceny określonej nieruchomości rzeczoznawca powinien nie tylko bardzo starannie dobierać transakcje służące jako materiał porównawczy, ale również sporządzić operat szacunkowy w taki sposób, aby dokument ten był zrozumiały i służył celom, dla których został sporządzony. Opinia rzeczoznawcy majątkowego (operat szacunkowy) określająca wartość nieruchomości ma bowiem podstawowe znaczenie dla ustalenia w postępowaniu administracyjnym wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej. Trzeba jednak podkreślić, że operat szacunkowy jako dowód w sprawie (art. 84 kpa) podlega ocenie organu administracji i stanowi podstawę do ustalenia przez organ wysokości opłaty. Skoro operat szacunkowy stanowi dowód z opinii biegłego (art. 84 kpa), to podlega również ocenie organu - tak jak każdy dowód - z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 kpa (zob. wyrok NSA z dnia 5.10.2009 r., sygn. akt I OSK 1444/08, baza orzeczeń NSA). Ustalenia zawarte w opinii rzeczoznawcy nie zwalniają więc organu od obowiązku ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat stanowi dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia wysokości opłaty adiacenckiej. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego, gdyż o zaistnieniu przesłanek do nałożenia opłaty i określeniu wysokości opłaty decyduje właściwy organ i to on ocenia wiarygodność pozyskanej w sprawie opinii. Na organie spoczywa również obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i wysokości opłaty (por. wyrok NSA z 4.10.2006 r. sygn. akt I OSK 417/06, oraz wyrok NSA z dnia 4.06.2009 r., sygn. akt I OSK 860/08, baza orzeczeń NSA).W przypadku powstania wątpliwości związanych z dokonanym w operacie szacunkowym oszacowaniem wartości nieruchomości, organ powinien zwrócić się do biegłego o ich wyjaśnienie lub doprecyzowanie.

W niniejszej sprawie przedłożony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy został przyjęty bez zastrzeżeń przez organy administracji obu instancji, tymczasem, zdaniem Sądu, należało wnikliwie rozważyć, czy rzeczoznawca sporządził ów operat z poszanowaniem art. 153 ust. 1 ugn oraz § 4 ust. 3 rozporządzenia z 2004 r., a w konsekwencji rozważyć wezwanie autora operatu o dodatkowe wyjaśnienia w sygnalizowanych wyżej kwestiach, a nie poprzestać na bezkrytycznej akceptacji lakonicznego, i w istocie nie wnoszącego nic nowego, pisma z dnia 27 lipca 2011 r. Brak wyjaśnienia wskazanych kwestii stanowi również naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. SKO nie skorygowało wskazanych uchybień, ograniczając się do ogólnikowej oceny operatu i zacytowania przepisów prawa oraz lakonicznych wyjaśnień rzeczoznawcy. Tymczasem organ odwoławczy jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny prawidłowości decyzji pierwszoinstancyjnej przez pryzmat przepisów prawa materialnego i procesowego mających zastosowanie w przedmiotowej sprawie decyzją. Dwuinstancyjność postępowania oznacza bowiem, że złożenie przez stronę odwołania od decyzji organu pierwszej instancji powoduje, że sprawa rozpoznawana jest ponownie i w pełnym zakresie przez organ odwoławczy.

W uznaniu Sądu wadliwe – i nie skorygowane przez SKO – było także zamieszczenie w sentencji decyzji organu I instancji "rozstrzygnięć" dotyczących wskazania terminu do uiszczenia opłaty adiacenckiej, numeru konta, kwestii naliczania odsetek ustawowych w razie zwłoki w jej zapłacie oraz wzmianki o możliwości wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Postanowienia te w istocie powielają regulacje wynikające z przepisów prawa, a w szczególności z art. 148 ust. 1 i 2 ugn. Nie nakładają one na adresata decyzji żadnych nowych obowiązków, lecz mają charakter informacyjny – stąd powinny zostać zamieszczone raczej w uzasadnieniu decyzji, aniżeli w jej rozstrzygnięciu. Tym niemniej, w ocenie Sądu, uchybienie to nie ma charakteru rażącego – w szczególności nie można go utożsamiać z nałożeniem na adresata decyzji obowiązków bez podstawy prawnej – lecz stanowi naruszenie mniejszej wagi, pozostające bez istotnego wpływu na wynik sprawy.

Odnosząc się do kwestii terminu wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, orzekający Sąd zgadza się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że termin ten należy liczyć od daty ostatecznego odbioru urządzeń infrastruktury technicznej. Zdaniem Sądu, wymóg określony w art. 145 ust. 2 ugn jest spełniony wówczas, jeżeli w terminie trzech lat zostanie wydana decyzja przez organ I instancji, a nie "doręczona", jak twierdzi skarżący. Powyższy termin należy liczyć od dnia dokonania odbioru do wydania decyzji, która ostała się w obrocie prawnym. Jeżeli zatem, po ponownym rozpoznaniu sprawy, organ wyda decyzję po upływie 3 lat od daty odbioru urządzeń, to stanowi to uchybienie wymogowi określonemu w art. 145 ust. 2 ugn. Innymi słowy, wówczas: "(...) organ traci uprawnienie do kształtowania praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjno-prawnego stosunku materialnego, tj. traci kompetencje do wydania decyzji określającej wysokość opłaty adiacenckiej." (zob, wyrok WSA w Poznaniu z 21.06.2012 r., sygn. akt IV SA/Po 183/12, baza orzeczeń NSA, uchwała NSA z dnia 27.07.2009 r., sygn. akt I OPS 4/09, ONSAiWSA 2009/5/84). Bieg 3-letniego terminu o którym stanowi art. 145 ust. 2 ugn nie ulega przerwaniu na wypadek wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Brak jest bowiem regulacji prawnej w tym zakresie zarówno w ugn, jak i w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. dz.U. 2002 r., poz. 270, dalej ppsa). Regulacja taka znajduje się w art. 70 §6 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja Podatkowa (t.j. Dz.U. 2012 r., poz. 749 ze zm.) w odniesieniu do zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego z dniem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję dotyczącą tego zobowiązania. Gdyby ustawodawca miał zamiar wprowadzić taki sam mechanizm w odniesieniu do biegu terminu o którym stanowi art. 145 ust. 2 ugn, dokonałby tego w ppsa albo w ugn. Na wypadek upływu terminu trzyletniego organ administracji traci uprawnienie do wymierzenia opłaty adiacenckiej i postępowanie powinno zostać umorzone.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ppsa orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ administracji - uwzględniając powyższy pogląd - powinien zbadać, czy ustalenie opłaty adiacenckiej w niniejszej sprawie nastąpi z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ugn.

W przypadku uznania, że zachowano powyższy termin, organ administracji powinien dokonać niezbędnych ustaleń i uzupełnień materiału dowodowego, uwzględniając uwagi, oceny i wytyczne wyrażone w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Dopiero jednoznaczne ustalenie, że zostały spełnione warunki do wymierzenia opłaty adiacenckiej – a zatem, że przedmiotowa inwestycja rzeczywiście polegała na budowie drogi, a nie jej przebudowie w rozumieniu przepisów udp – da organowi I instancji możliwość dalszego prowadzenia postępowania w tym zakresie, co oznaczać będzie w szczególności konieczność sporządzenia nowego operatu dla przedmiotowych działek.

W punkcie 2 wyroku Sąd działając na podstawie art. 152 ppsa orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

W punkcie 3 wyroku Sąd działając na podstawie art. 200 ppsa zasądzi od SKO na rzecz skarżących kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania na którą złożył się jedynie uiszczony wpis od skargi.