II OSK 1428/11

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 października 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 168/10, po rozpoznaniu ze sprawy ze skargi M. P. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2010 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od Ministra na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżoną decyzją Minister utrzymał w mocy własną decyzję ostateczną z dnia [...] października 2008 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców z dnia [...] marca 2006 r., uchylającej decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] lutego 2002 r., poświadczającą utratę obywatelstwa polskiego przez M. S. i odmawiającej stwierdzenia posiadania przez niego obywatelstwa polskiego.

W uzasadnieniu swojej decyzji Minister wskazał, że została ona wydana na skutek wyroku NSA z dnia 8 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1308/09, uchylającego wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 264/09 oraz decyzję Ministra z dnia [...] grudnia 2008 r. utrzymującą w mocy ww. decyzję tegoż organu z dnia [...] października 2008 r.

Minister wskazał, że w związku ze wskazaniami zawartymi w ww. wyroku NSA dokonał weryfikacji decyzji Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców z dnia [...] marca 2006 r. pod kątem rażącego naruszenia art. 13 ustawy z dnia 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim, dochodząc do konkluzji, że przedmiotowe rozstrzygnięcie w żaden sposób nie narusza ww. przepisu. Z uwagi na fakt wyjazdu M. S. z Polski w 1964 r., w dalszej kolejności Minister ocenił decyzję Prezesa Urzędu pod kątem naruszenia art. 13 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim, zgodnie z którym (w brzmieniu obowiązującym w dacie wyjazdu M. S. do Niemiec), z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, obywatel polski tracił obywatelstwo, jeżeli spełnione zostały jednocześnie dwa warunki: uzyskanie zezwolenia właściwego organu polskiego na zmianę obywatelstwa polskiego; nabycie obywatelstwa obcego. Zdaniem Ministra, nie budzi wątpliwości, że M. S. nabył obywatelstwo niemieckie, przez co najistotniejszą w sprawie kwestią jest ustalenie czy uzyskał on ze skutkiem prawnym zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego na obywatelstwo niemieckie. W decyzji Prezesa Urzędu stwierdzono, iż M. S. uzyskał wymagane ww. przepisem zezwolenie właściwego organu, którym była uchwała Rady Państwa Nr 37/56 z dnia 16 maja 1956 r. w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego repatriantom niemieckim. Przedmiotowa uchwała była generalnym pod względem podmiotowym zezwoleniem na zmianę obywatelstwa polskiego osobom, które opuściły obszar Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej jako repatrianci niemieccy i złożyły prośbę o zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego.

Powołując się na wytyczne, zawarte w wyroku NSA Minister uznał, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia art. 13 ustawy o obywatelstwie polskim z 1962 r., poprzez przyjęcie, że M. S. uzyskał ww. uchwałą Rady Państwa zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego na niemieckie. Organ wskazał przy tym na rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych na temat tego, czy uchwała Rady Państwa w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego mogła być uznana za zezwolenie na zmianę obywatelstwa ze skutkiem utraty obywatelstwa polskiego. Minister podkreślił dodatkowo, że rozbieżności w orzecznictwie nie dotyczą tylko przypadków, w których dana osoba wystąpiła do Rady Państwa z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na zmianę obywatelstwa przed dniem podjęcia uchwały Nr 37/56, ale również przypadków, w których, tak jak w rozpatrywanej sprawie, zainteresowana osoba wystąpiła z takim wnioskiem już po podjęciu przedmiotowej uchwały, tj. po dniu 16 maja 1956 r. Minister wskazał następnie, że skoro rozumienie przepisu art. 13 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim z 1962 r. w kwestii uzyskania zezwolenia właściwego organu na zmianę obywatelstwa, powoduje poważne wątpliwości interpretacyjne, to nie można mówić o rażącym naruszeniu tego przepisu, a co za tym idzie, naruszenia tego przepisu nie można traktować jako podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.). Tym samym Minister stwierdził, że decyzja Prezesa Urzędu z dnia [...] marca 2006 r. nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa.

W skardze M. S. zarzucił powyższej decyzji naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 13 ust. 1 i art. 16 ust. 1, 2 i 4 ustawy o obywatelstwie polskim z 1962 r., poprzez ich błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że decyzja Prezesa Urzędu z dnia [...] marca 2006 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa oraz naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez podważanie w uzasadnieniu decyzji rozstrzygnięcia wydanego przez NSA uniemożliwiające wydanie przez organ rozstrzygnięcia, iż naruszenie prawa w decyzji Prezesa Urzędu miało charakter rażący i podważające zaufanie strony do organów Państwa i bezstronności organu przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy.

W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., że decyzja Prezesa Urzędu rażąco narusza prawo, ponieważ z art. 13 ust. 1 i art. 16 ust. 1, 2 i 4 ustawy o obywatelstwie polskim z 1962 r. wynika jednoznacznie, że dla objęcia danej osoby zezwoleniem na zmianę obywatelstwa konieczne było wcześniejsze wystąpienie przez tę osobę z podaniem o wydanie takiego zezwolenia. Wydanie zezwolenia musiało być bezpośrednio poprzedzone wnioskiem Ministra Spraw Wewnętrznych, natomiast cała procedura wydawania zezwolenia była wszczynana wnioskiem konkretnej osoby ubiegającej się o zmianę obywatelstwa.

W odpowiedzi na skargę Minister podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku przyznał rację skarżącemu, że organ, orzekając w sprawie po wyroku NSA z dnia 8 września 2010 naruszył art. 153 p.p.s.a. NSA w uzasadnieniu swego wyroku jasno wyraził swe stanowisko, że Minister błędnie, bez należytego wyjaśnienia i odniesienia się do zarzutów podnoszonych przez skarżącego, przyjął, że uchwała Rady Państwa mogła stanowić zezwolenie w stosunku do osób, które do daty jej podjęcia nie występowały o zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego. W konsekwencji, według NSA, Minister błędnie przyjął, iż w ogóle nie doszło do naruszenia prawa w tej sprawie oraz, że został spełniony warunek wydania zezwolenia na zmianę obywatelstwa. Istota tej sprawy, do której organ w ogóle się nie odniósł, sprowadza się do tego, czy uchwała Rady Państwa Nr 37/56 z dnia 16 maja 1956 r. w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego repatriantom niemieckim mogła stanowić zezwolenie, o którym mowa w art. 13 ustawy o obywatelstwie polskim w stosunku do osób, które o takie zezwolenie wystąpiły po podjęciu tej uchwały. Ponownie rozpoznając sprawę Minister nie wziął pod uwagę stanowiska NSA i uznał, że nie doszło do naruszenia prawa o charakterze rażącym, bo część orzecznictwa sądów administracyjnych przyjmowała, że możliwe jest zezwolenie na zmianę obywatelstwa, wyrażone (uchwałą Rady Państwa) przed złożeniem wniosku o tę zmianę. Taka interpretacja stanowiska części orzecznictwa nie mogła zostać dokonana w sprawie, w której NSA wyraził swój pogląd opierający się na przyjęciu, że niemożliwe jest uznanie istnienia zgody na zmianę obywatelstwa, jeżeli ta zgoda została wyrażona uchwałą Rady Państwa, podjętą przed złożeniem przez skarżącego wniosku o zmianę. Zdaniem Sądu Minister powinien mieć przede wszystkim na uwadze literalną treść przepisu art. 13 ust. 1. ustawy o obywatelstwie polskim. Do utraty obywatelstwa polskiego może dojść dopiero wtedy, gdy spełnione zostaną następujące przesłanki: wniosek o zezwolenie, zezwolenie właściwego organu oraz nabycie obywatelstwa obcego. Nie jest możliwe uzyskanie zezwolenia na zmianę obywatelstwa przed złożeniem wniosku w tym przedmiocie. W szczególności nie można przyjąć, że skarżący uzyskał zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego uchwałą Rady Państwa, podjętą przed złożeniem przez niego wniosku o zmianę obywatelstwa. Odmienny wniosek, przyjęty przez organ, jest sprzeczny z treścią przepisu oraz z zasadami logicznego rozumowania. Wydając rozstrzygnięcie w sprawie, organ błędnie uznał brak naruszenia art. 13 ust.1 ustawy.

Sąd wskazał, że podczas ponownego rozpoznania sprawy konieczne jest przeanalizowanie przez Ministra, czy naruszenie art. 13 ust.1 ustawy o obywatelstwie miało charakter rażący. Minister musi wziąć po pierwsze literalną treść tego przepisu, a po drugie wykładnię tego przepisu, dokonaną przez NSA w uzasadnieniu cytowanego wyżej wyroku. Wykładnia ta była i jest nadal dla organu wiążąca.

Skargą kasacyjną Minister zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów art. 13 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim w brzmieniu obowiązującym w dacie wyjazdu skarżącego na pobyt stały do Niemiec,

2) przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz w zw. z art. 153 p.p.s.a., polegające na błędnym stwierdzeniu, że decyzja Ministra z dnia [...] grudnia 2010 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców z dnia [...] marca 2006 r. została wydana z pominięciem literalnej treści przepisu art. 13 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim oraz z pominięciem wykładni tego przepisu dokonanej przez NSA w wyroku z dnia 8 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1308/09.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powtórzono argumentację przemawiającą za rozstrzygnięciem zawartym w zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Chybiony jest podniesiony w pkt 2) skargi zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz w zw. z art. 153 p.p.s.a. Naruszenia tych przepisów skarżący kasacyjnie upatruje w uznaniu, że rozpoznając ponownie sprawę organ pominął literalną treść przepisu art. 13 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim z 1962 r. oraz wykładnię tego przepisu dokonaną przez NSA w wyroku z dnia 8 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1308/09.

Odnosząc się do tego zarzutu przede wszystkim wskazać należy, że zgodnie art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Kolejny wyrok Sądu I instancji byłby uznany za niezgodny z prawem, jeżeli przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym sprawy nie uwzględniałby postanowień omawianego przepisu. Z tej też przyczyny ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 września 2009 r. sygn. II OSK 1308/09 muszą być respektowane zarówno przez Sąd I instancji, jak i przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający obecnie skargę kasacyjną.

Istotą zasady "związania oceną prawną" jest to, że ocena ta dotyczy zarówno wykładni prawa materialnego, jak i procesowego oraz braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu istotnych okoliczności stanu faktycznego. Zaś obowiązek podporządkowania się tak rozumianej ocenie prawnej może być wyłączony jedynie w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub prawnego, czyli jest ona wiążąca o tyle, o ile odnosi się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych.

Najistotniejsze elementy oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 września 2009 r. zawarte są w tym fragmencie uzasadnienia orzeczenia, w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja - powołująca się na rozbieżności w orzecznictwie dotyczące tego, czy uchwała Nr 37/56 mogła stanowić zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego na niemieckie - została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (omyłkowo wpisano § 2) i art. 13 ustawy o obywatelstwie polskim, co uzasadnia jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. NSA stwierdził, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji rozpatrując wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie odmowy stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego, błędnie, bez należytego wyjaśnienia i odniesienia się do zarzutów podnoszonych przez skarżącego, że uchwała Rady Państwa nie mogła stanowić zezwolenia w stosunku do osób, które do daty jej podjęcia nie występowały o zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego, przyjął, iż w ogóle nie doszło do naruszenia prawa w tej sprawie, ponieważ został spełniony warunek wydania zezwolenia na zmianę obywatelstwa. Istota tej sprawy, do której organ w ogóle się nie odniósł, sprowadza się do tego, czy uchwała Rady Państwa Nr 37/56 z dnia 16 maja 1956 r. w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego repatriantom niemieckim mogła stanowić zezwolenie, o którym mowa w art. 13 ustawy o obywatelstwie polskim w stosunku do osób, które o takie zezwolenie wystąpiły po podjęciu tej uchwały.

W powołanym wyroku NSA wyraźnie więc i w sposób wiążący stwierdził, że w niniejszej sprawie rozbieżności w orzecznictwie dotyczące tego, czy uchwała Nr 37/56 mogła stanowić zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego na niemieckie nie stanowią przeszkody do dokonania oceny przesłanki rażącego naruszenia przepisu art. 13 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim w sytuacji, gdy wniosek o zezwolenie zmianę obywatelstwa został złożony kilka lat po powzięciu tej uchwały.

Organ administracji wydający decyzję przy ponownym rozpatrywaniu sprawy oraz powtórnie orzekający Sąd I instancji związane były powyższą oceną prawną. Respektować ją musi także Sąd kasacyjny.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister nie zastosował się do powyższej wiążącej oceny prawnej i po raz kolejny stwierdził, że skoro istnieją orzeczenia sądów administracyjnych uznające, że możliwe jest zezwolenie na zmianę obywatelstwa wyrażone uchwałą Rady Państwa przed złożeniem wniosku o tę zmianę, to nie można uznać, że doszło do naruszenia prawa w tej sprawie w stopniu rażącym. W zaskarżonej decyzji organ zawarł również niedopuszczalną polemikę z oceną prawną zawartą w wyroku NSA z 8 września 2009 r.

Prawidłowe jest więc stanowisko Sądu I instancji, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia przepisu art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim. Zasadnie też, uchylając zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nakazał organowi dokonanie oceny, czy naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim w świetle literalnej treści przepisu i wiążącej wykładni dokonanej przez NSA w wyroku z dnia 8 września 2009 r. miało charakter rażący.

Nie zasługują więc na uwzględnienie podniesione w pkt. 2) skargi zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

W sprawie nie doszło też do zarzucanego naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim. Sąd I instancji prawidłowo odwołał się do brzmienia tego przepisu, w myśl którego, z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, obywatel polski może nabyć obywatelstwo obce jedynie za zezwoleniem właściwego organu polskiego na zmianę obywatelstwa. Nabycie obywatelstwa obcego pociąga za sobą utratę obywatelstwa polskiego. Brak jest również podstaw do zakwestionowania oceny Sądu, że do utraty obywatelstwa polskiego w świetle uregulowań ustawy z 1962r. może dojść dopiero, gdy zostaną spełnione następujące przesłanki: wniosek o zezwolenie na zmianę obywatelstwa, zezwolenie właściwego organu oraz nabycie obywatelstwa obcego. Zasadnie też Sąd uznał, że z treści przepisów ustawy, w tym art. 13 ust. 1 wynika, że uzyskanie zezwolenia na zmianę obywatelstwa uchwałą Rady Państwa może nastąpić dopiero po złożeniu wniosku o zmianę. Potwierdza to dodatkowo treść art. 16 cyt. ustawy o obywatelstwie polskim.

Wobec zatem braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.